协商民主视阈下国家治理现代化的逻辑与策略

彭 寓，王 新

(重庆市北碚区澄江镇政府，重庆 400701)

党的十八届三中全会明确指出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”[1]。中国共产党就在完善和发展中国特色社会主义制度的框架内，确立了推进国家治理体系和治理能力现代化的战略举措。推进国家治理现代化，就是要打破过去政府大包大揽的管理模式，实现国家与社会协同共治，它意味着国家治理主体的多元化。推进国家治理现代化的进程，我们需要在现有的制度存量框架内积极稳妥地进行。协商民主作为一种民主的治理模式，是中国特色社会主义民主制度的重要组成部分，它的理念与国家治理现代化存在高度的契合性，因而，从协商民主视阈下研究国家治理现代化的逻辑与对策，不仅具有一定的理论价值，而且具有很强的实践意义。

一、协商民主与国家治理现代化的契合性

协商民主作为一种民主治理模式，它能够为多元主体提供有效对话与协商，寻求重视所有人需求与利益的具有集体约束力的公共政策，从一定意义上来讲，协商民主与国家治理现代化存在高度的契合性，这体现在三个方面：一是协商民主与国家治理基本方式的契合性；二是协商民主与国家治理主体多元化的契合性；三是协商民主与国家治理科学化的契合性。

(一)协商民主与国家治理基本方式的契合性

国家治理现代化的基本方式是民主治理。民主治理是国家治理现代化的本质特征，是区别于传统国家治理模式的根本所在。俞可平指出，衡量一个国家治理是否现代化，其中一个重要标准就是民主化，即“公共治理和制度安排，都必须保障主权在民或人民当家作主，所有公共政策要从根本上体现人民的意志和人民的主体地位”。[2]何增科进一步强调，国家治理的民主化就是，“人民成为国家政权的所有者(主权在民)，能够通过合法的渠道直接地或者通过自己选举的代表参与决策、执行和监督等国家治理的全过程，并拥有追究国家政权管理者责任的制度化手段”。[3]概言之，国家治理现代化的基本方式是民主治理，它通过在公共事务治理的各个层级和领域，尝试把人民群众纳入公共决策前的咨询、讨论环节，一方面能够使国家治理更好地反映人民群众的诉求；另一方面，能够有效地规制国家治理过程中的偏差，提高国家治理的效能。协商民主作为一种民主的治理模式，它通过就国家经济社会发展的重要问题与人民群众切身利益相关的实际问题在人民群众中，广泛开展民主协商、广纳群言、广集民智，不仅提高了国家治理的回应性，而且促进了国家治理的正当性和合法性。总之，协商民主作为一种民主的治理模式，它契合了国家治理现代化的基本方式是民主治理的这一论断，推进协商民主广泛多层制度化发展，能够为国家治理现代化提供制度上的依托与保障。

(二)协商民主与国家治理主体多元化的契合性

国家治理现代化的重要表征是治理主体多元化。与国家管理相比，国家治理现代化就是要打破过去政府大包大揽的管理模式，实现国家与社会协同共治，这意味着，国家治理现代化的重要标志就是治理主体多元化。在多元化的治理主体中，既涉及公共部门，也包括私人部门，“治理主体范围从传统的单一的政府主体扩展到公民、私营企业、自治组织、相关利益团体等非政府部门”[4]。通过把国家、企业、社会以及公民个人纳入国家治理体系中，发挥各个治理主体的比较优势，有利于提高公共事务治理的质量与效率。诚如托马斯·海贝勒(Thomas Heberer)所言，多元主体的参与是现代治理体系的重要组成要素，由于政府很难管理所有事务，所以需要将企业、社会以及公民个人纳入公共事务治理的过程中去，这种主体多元化的治理模式比单一主体的政府管理模式更为有效。[5]协商民主作为一种民主的治理模式，它强调各个治理主体在对话与讨论中达成共识，通过协商一致制定公共决策，实现对公共事务的有效治理。瓦拉德兹(Jorge M. Valadez )指出，在多元文化背景下，协商民主作为一种民主治理模式，它能够为多元主体提供有效对话与协商，寻求重视所有人需求与利益的具有集体约束力的公共政策。[6]总之，协商民主作为一种多元主体参与的民主治理模式，它与国家治理现代化强调治理主体多元化的特点有着内在的契合性。从一定意义上讲，国家治理现代化就是要建构一种多元主体协商共治的公共事务治理形态。

(三)协商民主与国家治理科学化的契合性

国家治理现代化的衡量标准是国家治理的科学化。国家治理的科学化是衡量国家治理现代现代化的重要标准，它不仅是巩固中国共产党执政地位的需要，也是反映人民群众利益诉求与提高国家治理效能的需要。国家治理的科学化是指，通过建立科学、合理、有序的公共事务参与机制，促进多元治理主体在分工与互动中达成反映民意与提高效能的公共决策。国家治理的科学化意味着，多元治理主体拥有更多的自主性，“他们履行各自功能的专业化和职业化分工程度不断提高，执政党和政府行政机关协调其他治理主体的能力和进行战略和政策规划的能力不断提高，形塑各类治理主体互动行为的规则和程序的有效性不断增强”[3]。

协商民主作为一种民主的治理模式，特别是十八大报告正式提出“健全社会主义协商民主制度，推进协商民主广泛多层制度化发展”的战略之后，协商民主制度将更加规范化与科学化，它为公共事务决策前的党内协商、党际协商以及基层协商提供了坚实的制度依托。概言之，协商民主作为一种民主的治理模式，它契合了国家治理的科学化，协商民主在中国公共决策机制中运行相对成熟，它能够适应国家治理过程中公共决策的环境，促进公共决策反映民意诉求与符合国家治理效能化价值导向。

二、协商民主视阈下国家治理现代化的逻辑

与传统国家治理模式相比，协商民主视阈下国家治理现代化的逻辑具有独特的优势。从治理理念上来看，它是理性化治理；从主体参与上来看，它是多元主体协同治理；从治理机制上来看，它是法治化治理。

(一)治理理念：理性化治理

近年来，政府对资源的汲取能力不断增强，政府在国家治理中承担的角色份量越来越重，这一点可以从连年增长的中央以及地方的财政收支上得到反映。政府在国家治理中向广泛、多层次领域延伸与拓展，在国家治理中承担了越来越多的责任，如果缺乏有效的监管，将面临着“治理失灵”的危险。“我们不难看到，各级政府运行负荷累累，危机暗涌的状况已经显露出来。而且，国家治理负荷与政府组织膨胀扩展形成了恶性循环：治理负荷刺激了政府组织和权力的膨胀，而后者的膨胀又诱发了治理规模的扩大和纵深。”[7]概言之，过去政府大包大揽的国家治理模式，是一种非理性化的治理模式，它没有完全把公民、私营企业、社会自治组织、相关利益团体的理性诉求纳入公共理性的形成与执行过程中，把政府的意愿视为全社会的诉求，在这种治理模式下，必然会导致国家治理与当代社会多元化的趋势相悖，与民主化治理不兼容。协商民主视阈下国家治理现代化的逻辑，从治理理念上来讲，就是打破过去政府大包大揽的国家治理模式，通过把政府、私营企业、自治组织、相关利益团体以及公民纳入国家治理理性的形成与执行过程中，形成基于全社会公共理性的国家治理模式。这种理性化的国家治理模式，能够减轻政府在国家治理中的责任与压力，提高国家治理的回应性，促进国家治理的正当性与合法性。

(二)主体参与：多元化治理

主体参与的多元化，其内在逻辑主要体现三个方面：其一，企业、社会自治组织、相关利益团体以及公民个人对国家治理参与的诉求越来越强。随着改革开放的不断深入，社会主义市场经济高速发展以及社会政治意识的不断增强，企业、社会自治组织、相关利益团体以及公民个人早先压抑多年的利益诉求浮出水面，人们的利益诉求意识越来越强。在这一背景下，传统的单一政府主导下的国家治理模式与人们参与国家治理的诉求之间存在着一定冲突与矛盾，因此，国家治理的现代化应该是涵盖企业、社会自治组织、相关利益团体、公民个人利益诉求与政府有效回应、协同治理的统一。其二，构建责任政府的现实需要。在国家治理现代化的战略中，我们明确提出要构建责任政府、服务政府。其中，构建责任政府意味着“政府能够积极地对社会民众的需求做出回应，并采取积极的措施，公正、有效地实现公众的需要与利益”[8]。所以，当代国家治理理论主张建立政府与企业、社会自治组织、相关利益团体的合作伙伴关系，企业、社会自治组织、相关利益团体与公民个人逐渐成为国家治理的重要主体。其三，提高国家治理效能的内在要求。对于公共事务的治理，如果国家作为唯一主体的话，其发挥作用的条件在现实中很难完全具备。诚如埃莉诺·奥斯特罗姆(Elinor Ostrom)所言，政府在公共事务治理上良好效果是建立在信息准确、监督能力强、制裁可靠有效以及行政费用为零的假设上的。[9]然而在现实的国家治理环境中，不可能完全具备这些条件，政府很容易在国家治理中陷入“失灵”。因此，从提高国家治理效能的内在要求来讲，国家治理现代化需要构建多元主体协同治理的模式。

(三)治理机制：法治化治理

过去，中国国家治理的模式一定程度上具有人治化、行政化与强制性的特点，这不符合理性、民主、科学的国家治理现代化的内核。十八大明确提出注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用[10]，笔者认为协商民主视阈下国家治理现代化的逻辑应该强调法治化的国家治理。“无论是国家政权的所有者、管理者还是利益相关者参与国家治理的行为，都应纳入法治化的轨道合法理性地进行；国家公共权力的运行也受到宪法和法律的限制和约束。规则和程序之治代替人治。”[3]上述逻辑具体体现在两个方面：一方面，它是国家治理规范化的现实需要。“在民主协商的基础上，参与治理的各方应该在法定的治理路线图、治理规划或者治理责任的约束下，明确治理的目标以及各自权利、义务，制定完善的绩效评估方法、评估标准、评估主体等等”[11]，这样，通过法治化的手段来规制多元治理主体的权利边界与责任，有利于国家治理的规范化。另一方面，它是国家治理科学化的现实需要。相对于运动式、活动式、会议式的国家治理模式来讲，法治化的国家治理是在公共理性的规范下有序开展的治理模式，它避免了传统模式缺乏程序、标准以及随意性大的缺陷，能够更好地适应国家治理科学化的现实需要。

三、协商民主视阈下国家治理现代化的策略走向

沿着协商民主视阈下国家治理现代化的内在逻辑，中国应该转变国家治理理念，寻求促进国家治理现代化的善治之策。一是构建公共决策前的多元主体协商机制；二是构建公共决策执行过程中的全面反馈机制；三是构建国家治理多元主体分工协作机制。

(一)构建公共决策前的多元主体协商机制

詹姆斯·费伦认为，通过在公共决策之前开展充分地讨论与协商，其目的在于：揭示私人信息；减少或克服有限理性；推动或鼓励一种赋予需求或要求正当化的特殊模式；有助于在团体的监督下促进最终选择合法化，加强团体团结或促进决策实施的可能性；提高参与者的道德素养和知识水平；独立于讨论结果，做“正确的事情”。[12]协商民主视阈下的国家治理，通过构建公共决策前的多元主体协商机制，一方面能够充分地倾听社会的呼声，集中社会的智慧，使国家治理的决策建立在全面准备的信息基础之上；另一方面，能够让社会更好地了解国家治理决策的前提与目标，有利于国家治理过程中社会的理解与支持。具体来讲，构建公共决策前的多元主体协商机制可以在我国社会主义协商民主制度框架内进行尝试与探索。其一，通过在人民政协制度框架内就国家治理问题开展协商与讨论，发挥人民政协作为公共决策前民主协商的重要渠道作用，不仅有利于吸纳中国各行各业的精英群体参与国家治理，而且有利于促进国家治理的现代、科学化与民主化。其二，通过在基层协商民主制度框架内，就国家经济社会发展的重要问题及与人民群众切身利益相关的实际问题在人民群众中，广泛开展民主协商、广纳群言、广集民智，一方面促进了国家治理更好地反映社会的利益诉求；另一方面，能够提高国家治理的正当性与合法性。其三，通过考虑发展相对独立的决策咨询系统，将决策咨询列为各级人大立法和各级党政决策的必经程序以培育决策咨询市场，[3]这对于提高公共政策决策的质量与国家治理的现代化具有重要的意义。

(二)构建公共决策执行过程中的全面反馈机制

在传统国家治理模式下，公共决策执行过程中的反馈机制很不完善，往往局限于上下级党政机关之间单一的信息反馈机制，这种机制在缺乏监督与信息透明的情况下，逐渐沦为下级党政机关对上级党政机关汇报治理政绩的“正反馈”[注]“正反馈”模式指的是，在国家治理过程中，下级党政机关往往迫于上级党政机关国家治理绩效考核压力的需要，不得不在汇报过程把治理过程中问题掩盖或缩小，采取一种“报喜不报忧”治理绩效汇报形态。模式，这种模式在很多情况下使得国家治理错误的政策得不到及时的纠正，导致国家治理失灵或低效。因此，构建公共决策执行过程中的全面反馈机制就成为协商民主视阈下国家治理现代化的有效对策。具体来讲，体现在以下四个方面：其一，理清上下级党政机关之间的信息反馈机制的功能，把信息反馈机制的功能从下级党政机关对上级党政机关汇报治理政绩的“正反馈”模式切换到下级党政机关对上级党政机关反映治理问题的“负反馈”模式上来。其二，通过开设国家治理网络公共论坛，构建企业、社会自治组织、相关利益团体与公民个人对国家治理过程出现问题的反馈通道，在发现国家治理过程中的问题后及时回馈与纠偏。其三，保障专家学者与新闻媒体对国家治理发表意见的言论自由，发挥他们在国家治理过程中建设性作用。其四，执政党和政府应该在公共决策执行的反馈机制过程中，遵守宪法和法律，营造在法律范围内协同共治的氛围，实现国家治理的法治化。

(三)构建国家治理多元主体分工协作机制

政府在国家治理中垄断性的强制方式带来诸如高成本、低效率、质量不尽人意和回应性不足的问题，构建企业、社会自治组织、相关利益团体与公民个人等多元主体权责界定明晰、各司其职、各尽其能的分工协作机制是未来国家治理现代化的必由之路。美国著名学者B·盖伊·彼得斯(B. Guy peters)在《政府未来的治理模式》一书中的研究表明，当代的政府已经不可能直接通过法律或其他命令式的方式来施行其公共计划方案；相反，政府在实施其政策和提供公共服务时必须事先与社会进行磋商。[13]这意味着，在国家治理这个问题上，需要改变政府单一主体状态，积极构建国家治理多元主体分工协作机制。从推进国家治理体系和治理能力现代化的维度来看，中国需要从以下两个方面进行探索与尝试。一方面，转变政府职能，实现从统治到治理的转变。在传统的政府统治背景下的公共事务管理模式下，政府大包大揽的管理方式与人民群众日益增长的利益诉求之间存在着不小的张力。国家治理的现代化就是改变政府在国家公共事务治理过程中唯我独存、舍我其谁的地位，构建有限政府，赋予企业、社会自治组织、相关利益团体与公民个人在国家治理过程中的主体地位。另一方面，对国家治理的公共事务进行科学的评估，把政府无力治理好的国家治理项目，通过合同承包、补助、凭单、特许经营等形式交由企业、社会自治组织以及相关利益团体去完成，政府在这个过程中做好监督与验收工作，确保国家治理项目的完成保质保量。

结 语

随着中共十八大报告明确提出“健全社会主义协商民主制度，推进协商民主广泛多层制度化发展”的战略后，协商民主作为一种民主的治理模式，它与十八届三中全会提出的国家治理现代化战略存在高度的契合性。从协商民主视阈下研究国家治理现代化的逻辑与对策，不仅具有一定的理论价值，而且具有很强的实践意义。我们应该看到国家治理现代化是中国特色社会主义现代化建设的重要组成部分，对于实现“中国梦”与中华民族的伟大复兴具有重要理论意义与现实意义。推进国家治理现代化的进程，我们需要在现有的制度存量框架范围内积极稳妥地进行，随着社会主义协商民主制度的健全与完善，步入广泛多层制度化发展的协商民主将为国家治理现代化提供更多的有益启示。

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