国家治理现代化视域下的协商民主：中国道路的解析

孙 莹

(珠海市行政学院，广东 珠海 519000)

经过三十多年的改革开放，中国的经济与社会发生了深刻的变化。考虑到我国所采取的渐进式改革战略，随着改革的推进，我国的改革也随之进入攻坚阶段。改革所面临的挑战将日益严峻，所遭遇的阻力也将大大增加，为此，我国需要进一步深化改革，突破改革在现阶段所面临的困难，实现国家的快速发展。党的十八届三中全会提出了实现国家治理体系和治理能力现代化的重大改革任务，[1]这无疑反映了我国在改革攻坚阶段新一届领导人所采取的改革方略。从理论上讲，国家治理的现代化是保证一个国家实现善治的前提，更是实现一个国家经济发展与社会进步的政治基础。回顾改革开放的历史，我国始终在推动着国家治理的改革进程，形成了诸多宝贵的经验和实践，这其中协商民主的发展成为重要的组成部分。

一、国家治理：背景与特征

作为一个新兴的学术概念，国家治理的兴起是多重因素推动的结果。这些因素既包括了学术界自身知识生产的演进，也包括了外在的环境对于知识发展的刺激。综合考虑这两个方面的因素，我们才能够更加清楚的廓清国家治理概念的发展历程。从总体上看，国家治理概念的兴起是如下两个方面因素共同推动的结果：首先，冷战结束后，两极国家格局的阶梯和多元化世界格局的兴起，为国家治理概念的发展提供了良好的外部环境。二战结束后，国际政治进入到冷战的状态。冷战格局的形成不仅仅体现在国家关系方面，对于人类的知识生产同样也产生了深刻的影响。在这个过程中，美国和苏联作为两大集团的首领，同样也将自己标榜为世界的榜样。作为其结果，美国将自由市场经济加以神话，并向第三世界国家推销；苏联则将计划经济体制作为理想的经济模式，加以发展。由于这种情况的出现，社会科学知识的生产也笼罩了浓厚的意识形体的色彩。面对这种情况，不少学者试图超越上述知识上的局限，力图提出更为中性化和具有指导性的概念。治理概念的提出无疑就反映了上述智士的努力。[2]

其次，随着全球化趋势的加强，人类社会面临着越来越复杂和艰巨的挑战，如何更加有效的应对和处理这些问题，是治理概念提出的现实基础。二战结束以后，随着世界经济体系的进一步发展和全球经济分工的深化，经济全球化的趋势以前所未有的势头得以发展。但是与此同时，我们也需要清醒地看到，随着经济全球化趋势的加快，一系列的全球性问题凸显了出来，比如全球气候问题，国际恐怖主义问题，核武器和生化武器的扩散问题，环境污染问题等问题，这些问题的解决需要我们采取新的理念和方式。治理理论的兴起相当程度上就是为了更好地的应对这些挑战。

作为一种新的政治理念，治理的内涵还在逐步的形成过程之中。从已有的研究来看，治理理念具有如下几个方面的新思想要素。首先，治理强调治理过程中参与主体的多元化。在传统国家的统治活动中，国家或者政府是统治活动的唯一主体。在前工业文明时期，这种统治的方式能够比较好地适应当时历史条件下经济社会事务比较简单的境况。随着人类现代化进程的加快，社会利益格局的多元化，社会成员价值观念的多元化，在现代条件下仅仅依靠国家或政府自身的管理方式，已经远远不能适应需求。一方面，随着治理事务的复杂化，国家在治理过程中需要满足日趋多样化的需求，这必将对于国家的信息处理能力产生巨大的压力。从这个意义上讲，国家将难以面对日趋复杂化的治理任务。另一方面，把国家作为唯一的治理主体也必将对于国家的运转产生巨大的负担。在这种情况下，国家将面临着财政透支，机构膨胀，人员超编等等问题。从不少国家的实际情况看，上述问题存在着普遍性。面对着上述两方面的挑战，只有更新观念，实现国家治理过程中治理主体的多中心，[3]国家治理所面临的困境才能够得到解决。治理理念的提出，相当程度上更新了人们的传统观念，为人们解决上述问题提供了重要的参考。从这个意义上讲，治理理念要求国家更加积极主动的发挥各种实体的作用。

其次，治理理念强调在国家的统治活动中激发市场的作用，更多的发挥市场的功能。随着现代市场经济的兴起，周期性的经济危机开始频繁出现，人们开始注意到市场失灵的问题。面对市场经济本身所存在的这个根本缺陷，学者们改变了现代化早期的小政府理念，将加强政府对于经济活动的干预作为了解决市场失灵的药方。在上世纪三十年代的经济大萧条发生后，凯恩斯主义被作为了重要的解决问题的方法。在凯恩斯主义指导下，各个国家纷纷扩张了政府的职能，加强了政府对于经济活动的干预程度，避免了类似经济大危机的再次发生。但是还需要清醒地看到，国家职能的扩张同样引发了政府失灵的问题。进入上世纪七十年代，诸多国家面临着市场与政府的双重失灵，这最终阻碍了国家的发展。面对这种情况，治理理念的提出反映了学者们试图超越市场失灵和政府失灵的双重困境。在当时的历史语境下，治理理念在确保市场经济秩序的前提下，削减国家的支出，降低政府对于经济的管控程度，让市场的活力更加充分的发挥出来。从这个意义上讲，国家治理需要在市场自由与国家干预之间寻求适当的平衡，一方面发挥出市场的活力，同时保障国家对于经济的有效监管。

再次，治理理念强调民主协商的价值。在传统的统治模式中，国家更多的依靠自上而下的行政命令来实现管理。传统的这种管理模式存在着如下三个方面的不足：首先，命令服从式的管理模式不利于社会成员利益诉求的表达和能动性的发挥，管理的过程仍旧是单一的，管理主体与客体之间的互动关系没有充分发展起来。其次，自上而下的管理模式缺乏现代管理理念所要求的多样化，管理对象被整齐划一的进行管理，而缺乏对于管理客体之间差异性的尊重。在这种情况下，对于人的管理被降低到了物的层面上。再次，随着现代社会的高速发展，管理对象和管理环境的变化速度也越来越快，传统的自上而下的命令式管理难以应对日新月异的变化，这导致了管理的效率大大折扣。考虑到上述几个方面所存在的问题，治理理念倡导管理过程中的协商价值，并将这种价值作为了解决上述困境的重要选择。

二、协商民主：中国治理现代化的战略选择

中华人民共和国成立后，我国在加入社会主义阵营的基础上，在国家的发展模式上也采取了苏联模式。在经济上，我国通过社会主义公有制改造，废除了生产资料的私人所有制；同时逐步加强了国家对于经济活动的控制，建立了高度集权的计划经济体制。经济体制的重塑为社会改造打下了基础，为了适应国家快速工业化发展的需要，国家建立了城乡分割的二元社会管理体制，并形成了以户口制度和单位制为核心的社会成员管理制度。从历史的角度看，上述体制的确立有利于在短期内国家的工业化建设。[4]但是从长期的实践来看，改革开放之前我国发展模式所存在的问题也是明显的：一方面，由于彻底废除了市场在经济活动中的作用，经济主体之间的活力没有被充分的调动起来；经济主体之间的竞争机制没有形成；而平均主义的分配体制则难以激发起劳动者的积极性。另一方面，严格而僵化的社会管理模式导致了社会的活力降低。社会成员在地区之间，阶层之间，行业之间的流动性大大下降，导致社会缺乏活力。从总体上看，随着国家的进一步发展，传统苏联模式的弊端开始显现出来，成为了国家进一步发展的体制性障碍。

改革开放以来，中国的经济与社会领域发生了深刻的变化。这些深刻的变化对于传统的国家治理也提出了一系列的挑战。具体而言，这些挑战集中在经济与社会，外部环境三个层面。首先，从经济层面来看，从传统计划经济向市场经济的转型对于传统的治理方式提出了挑战。在计划经济体制下，国家的科层体制承担起了从生产到分配的经济过程，所有的经济活动都是国家控制的产物。[5]国家既负责宏观的经济发展规划，同时还承担着微观层面的日常管理活动。从这个意义上讲，计划经济时代的国家治理具有浓厚的全能主义色彩。随着我国实现了计划经济向市场经济的转型，国家对于经济活动的角色也发生了深刻的变化。随着计划经济体制的废除，经济活动逐渐脱离了国家的直接干预，经济活动的主体开始以利益最大化作为自己的行动原则。如果说在计划经济时代，经济活动的主体以国家的经济计划作为行动的准则，到了市场经济时代，在激烈的市场竞争中获得生存和发展则成为了新的行动准则。中国经济体制的这种深刻巨变，传统的国家治理经济的模式也必然面临着改革的任务。具体而言，改革开放以来，我国逐步形成了公有制为主体，多种所有制共同发展的经济制度。我国经济所有制的上述变化同样对于传统的经济管理模式提出了艰巨的挑战。在计划经济时代，公有制是唯一的经济所有制形式，作为国有经济的所有者，国家通过行政命令的方式进行管理。随着非公有制经济的发展，国家在如何管理非公有制经济方面也面临着改革的任务。在市场经济条件下，国家只能在遵循市场经济规律的前提下，通过法律和政策引导的方式来管理的非公有经济。从这个意义上讲，管理环境和管理对象的变化将导致国家寻求新的方式来管理高速发展的经济。

其次，从社会层面来看，社会利益结构和格局的复杂化对于传统的国家治理同样提出了严峻的挑战。改革开放以来，随着我国市场经济体制的确立和多种分配方式的出现，社会利益格局逐渐多元化。市场经济作为一个高效的资源配置的方式，一方面能够极大的提高资源配置的效率，推动经济的发展；另一方面其内在缺陷也值得重视，即市场竞争的过程本质上是一个优胜劣汰的过程，作为其结果，经济活动参与者之间的利益会随着市场经济的发展而扩大。改革开放以来，我国在市场经济的发展过程中，地区之间，行业之间和社会成员之间，由于机会的差异，禀赋的不同，国家政策的倾斜等因素的作用，社会利益格局快速拉大。同样需要关注的是，多种分配制度的存在导致了社会成员利益结构的复杂化。在计划经济时代，具有平均主义倾向的按劳分配制度是当时唯一的分配方式。在这种分配制度下，社会利益格局从根本上看是国家政策的产物。改革开放之后，多种分配方式的兴起也极大的推动了我国社会利益格局的多元化。社会利益格局的多元化对于国家治理也产生了重要的影响。多元化的利益格局增加了国家进行利益协调的难度。在单一化的利益格局条件下，国家能够比较容易的通过政策和法规来实现不同群体间的利益协调问题。但是在利益结构复杂化的背景下，利益协调的难度将大大增加。[6]随着我国改革进入到深水区，利益固化的趋势在一定程度上得到了体现。近年来国家一些进行利益协调的政策难以推行，无疑都是典型的体现，比如房地产调控政策，垄断行业的改革政策等。从一定意义上讲，中国已经进入到一个利益博弈的时代。在这种情况下，推进治理现代化具有重大的意义。

再次，从国内外的环境看，中国的发展越来越深入地融入到全球化的进程之中。在享受全球化的同时，也面临着全球化所带来的一系列风险。冷战结束后，人类社会的全球化进程大大加快。我国在发展的过程中充分的利用了全球化带来的机遇，发挥自身在全球体系中的比较优势，在短期内实现了经济的快速发展。但是随着我国越来越深入的进入到全球化进程之中，国家的发展也面临着全球化所带来的各种风险。这体现在两个方面：一方面，全球化的进程加剧了我国利益结构的多元化趋势，各个地区和不同行业在全球化进程中所获得的收益存在着显著的差别；另一方面，随着全球化进入中国的各种思潮同样对于国家的治理产生了不容忽视的影响。在全球竞争的国际格局中，思想文化这种软实力的竞争不容忽视。西方发达国家向发展中国家输出的思想观念成为其控制和操纵发展中国家的新方式。[7]改革开放以来，西方发达国家同样向中国输出了自我中心主义，历史虚无主义等等消极思潮，对于一些社会成员产生了不良的影响。

综合上述三个方面的因素来看，改革开放以来，在一个日趋开放的世界体系中，我国传统的治理方式面临着一系列的挑战。有效地应对这些挑战，推进治理现代化成为国家改革与发展的政治基础。面对着上述的一系列挑战，中国积极地进行着治理的改革，并在实践过程中形成了宝贵的经验。回顾改革开放以来中国的治理现代化，推动以协商为特色的民主建设是其中的重要内容，而以此为中心的改革也对国家治理现代化产生了积极的影响。具体而言，中国的协商民主建设对于国家治理产生了如下几个方面的促进作用。

第一，协商民主的实践已经成为了国家重大决策过程的重要步骤，这有力地促进了决策的民主化与科学化。改革开放以来，推动国家决策的民主化与科学化是国家政治体制改革的重要目标。决策的民主化意味着国家的决策需要经过人民群众的讨论和同意，遵守民主的程序，避免决策过程中的一言堂和长官意志；决策的科学化意味着决策需要从国情出发，充分考虑到利益相关者的诉求，能够最大限度的确保决策绩效。决策的民主化和决策的科学化是辩证统一关系。从一定意义上讲，实现决策的民主化和科学化是一项复杂的过程。而在这个过程中，协商民主能够发挥着重要的功能。在国家重大决策的过程中，注重与民众的协商已经成为了重要的惯例。比如在国家五年发展规划的过程中，国家公开向社会征集意见，对于社会的意见和建议进行了积极的反馈，从而增强了决策的民主化水平和科学化程度。在中国政治实践中，群众路线蕴含着协商民主的重要思想资源。贯彻群众路线要求决策者不能从理念出发进行决策，而是要深入到群众之中，收集民意，集中民智，从而实现决策的民主化与科学化。从这个意义上讲，协商民主是提升我国决策民主化与科学化的有力切入点。

第二，协商民主促进了公共精神的发展，为国家与社会之间确立良性的互动打下了基础，同时为国家治理的多主体和多中心提供了基础。协商民主注重公民在协商过程中个人理性的发展，责任感的提升，参与意识的增强和政治德性的培养。[8]在传统的民主理论中，个人的偏好是确定不变的，个人在政治生活中遵循着利益最大化的行为准则。但是这种传统的认识存在着相当的问题，即以一种极其僵化的目光来审视和考察人类的政治生活。相比之下，协商民主倡导高质量的民主生活。改革开放以来，我国市场经济的发展极大的解放了社会成员的积极性，公民的个人理性得到了解放，自主意识获得了发展，这些都为国家民主政治的发展奠定了良好的基础。近年来，各个地方在推进协商民主政治的过程中进行了不少制度层面的创新，比如听证会制度，民主恳谈会等制度。在协商民主的实践中，公民的个人理性得到了进一步的彰显，责任意识也得到了培育。在此基础上，社会的公共精神得到了发展和成熟，为国家治理中多中心的实现奠定了基础。

第三，协商民主为社会成员进行政治参与提供了更加广阔的空间，能够调动公民的参与热情，提高了民主政治的品质。改革开放以来，中国的民主政治建设取得了显著的成就，从宏观上看，我国确立了人民代表大会和中国共产党领导的多党合作和政治协商的民主制度，这体现着我国人民民主的政治性质。从微观上看，我国确立了村民自治，社区自治和企业职工代表大会制度，这三个基层民主制度为广大人民群众的政治参与提供了渠道。从总体上看，我国已经形成了从宏观到微观的民主参与体系，比较好的满足了人民群众参政议政的需求。在此基础上，协商民主的发展能够进一步推进中国民主政治的发展，提升公民的参政能力。民主不仅仅是资格，高质量的民主政治还需要政治参与者具备理性，宽容，责任感的能力。因此仅仅将民主政治理解为一种参与资格难以保障民主的质量。从这个角度来看，协商民主的发展具有提升公民政治能力的作用。对于一个国家的治理而言，民众积极的政治参与，通过理性化方式表达诉求，将政策奠定在共识的基础上，无疑都是治理现代化的重要标志。

三、协商民主建设对国家治理的启示

改革开放以来，适应于经济与社会的巨大变迁，中国在积极的推进着治理现代化的改革。国家治理现代化的改革涵盖了诸多的内容，取得了丰硕的成果。在这些改革成果中，协商民主是重要的组成部分，其所具有的理论蕴含值得我们进行的总结。

首先，协商民主发展所蕴含的增量改革战略，对于推动中国的治理现代化具有重要的启示。中国民主政治的发展一方面包括了选举民主，另一方面则包括了协商民主。改革开放之后，我国重建了选举民主的基本制度，实现了民主政治的良好运转。在保持选举民主的基础上，我国进一步推动了协商民主的发展，通过协商民主来完善选举民主，通过选举民主来推动协商民主，这二者相互促进，共同发展。[9]从一定意义上讲，选举民主是存量民主，协商民主是增量民主。通过推动协商民主的发展，我国深化了民主政治建设的成果。这种增量改革的战略对于中国的治理现代化具有积极的启示，换言之，我们需要在充分发挥国家治理能力的基础上来深化治理能力，通过这种方式来从总量上提升国家的治理能力。

其次，协商民主建设所体现的渐进式精神是国家治理现代化的宝贵经验。从人类民主政治的发展历史来看，民主的实现是一个漫长的发展过程。对于中国这样一个发展中国家而言，民主政治的实现同样需要我们从国情出发，稳步推进。协商民主建设充分反映了我国通过一种渐进式的方式来推动民主政治，即首先培育社会成员的政治参与能力和责任意识，在此基础上进一步推动各个层面的选举民主。从我国的国情出发，为民主的发展提供坚实的社会基础，蕴含在我国民主政治建设之中。中国的治理现代化是一个复杂的系统工程，只有从实际出发，通过一种渐进式的改革方式，我国才能够避免激进改革所导致的混乱。

最后，协商民主建设所体现出的道路自信是国家治理现代化的思想保障。尽管协商民主的概念产生于西方学者对于选举民主弊端的反思，[10]但是从中国的政治发展实践来看，协商民主的理念和实践广泛存在于中国的治理实践之中。从我国的政治协商制度和多党合作制度，党的群众路线，决策过程的开放讨论等方面都能够体现出我国在政治发展方面的道路自信。中国正在经历着深刻的转型，在这个过程中充分发挥我国政治实践中的优良传统至关重要。只有这样，基于本国经验的治理改革才能够最终取得成功。

参考文献：

[1]中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议文件汇编[M].北京：人民出版社，2013：18.

[2]皮埃尔·戈丹.何为治理[M].北京：社会科学文献出版社，2010.

[3]孔繁斌.公共性的再生产：多中心治理的合作机制构建[M].南京：江苏人民出版社，2012.

[4]胡鞍钢.中国政治经济史论(1949-1976)[M].北京：清华大学出版社，2007：229-254.

[5]吴敬琏.当代中国经济改革教程[M].上海：上海远东出版社，2010：14-16.

[6]景跃进.演化中的利益协调机制[J].江苏行政学院学报，2011(4).

[7]卢新德.文化软实力建设与维护我国意识形态安全[J].山东大学学报(哲学社会科学版)，2010(3).

[8]梁莹，黄健荣.协商民主中的公共治理[J].中国行政管理，2005(9).

[9]虞崇胜，何志武.选举民主与协商民主的互动效应分析[J].学习与实践，2007(1).

[10]陈家刚.协商民主研究在东西方的兴起与发展[J].毛泽东邓小平理论研究，2008(7).