行政文化与国家治理能力的提升

王春福

(浙江工商大学,杭州 310018)

全面深化改革的总目标是实现国家治理体系和治理能力现代化。不断提升国家治理能力是实现国家治理现代化的重要内容。国家治理能力主要是指国家制度体系的执行能力,它同行政活动密切相关。行政文化决定了行政行为的性质和特征,对行政行为的绩效有决定性的影响,并进而影响国家治理能力。因此,行政文化的优化是提升国家治理能力的重要途径。

一、行政文化与国家治理能力的关系

行政文化是文化的具体表现形态,其特征和功能都根源于文化,是特定的文化在行政活动中的具体化。探讨行政文化的作用,首先必须把握文化的一般内涵和功能。文化是一定的共同体中人们通过互动达成的具有共识性的东西,是关于什么是真实的、正确的、重要的观念和行事的原则与方法的统称。文化包括极为丰富的内容,从文化的内在结构来看,理念、价值和规则是构成文化的最主要因素。正如美国学者乔尔·M·卡伦所说:“文化是一套共享的观念,是人们在社会互动中发展和学习的一套观念。实际上,我们发现可以把这套观念划分为三类:(1)什么是真的(我们的真理);(2)什么是值得的(我们的价值和目标);(3)什么是行动的正确方式(我们的规则)。”[1]一个共同体的文化通过特定的生活方式表现出来。生活方式是文化的现实形态,正是在这个意义上许多学者把文化就定义为生活方式。“文化是生活方式的总和……其可贵之处就在于它的区分功能。”[2]从更深层次来看,文化是世界的重要组成部分。从一定意义上说,世界可以划分为物理世界、心理世界和文化世界。物理世界的载体，是自然界、心理世界的载体，是人、文化世界的载体，是符号。从三者的关系来看,文化世界是心理世界同物理世界相互作用的产物,反过来文化世界毫无疑问又对物理世界和心理世界产生重要影响。文化对物理世界的影响主要表现在,通过嵌入的方式在物理世界上打上文化的印记,使物理世界成为人化的自然界;文化对心理世界的影响主要表现在,通过形塑的方式在心理世界打上文化的印记,使心理世界成为特定文化塑造的人的心理。这一切又通过人的生活方式表现出来。文化是社会性的遗产,是历史积淀的结果。一个国家的各种制度、体制和机制及其运行过程,都深深地打上了这个国家特定文化的印记,国家的治理体系和治理能力也是如此。

作为文化具体表现形态的行政文化,既具有文化的共同本质特征,也具有自身的特殊性。所谓行政文化,主要是指在文化与行政活动历史发展中长期积淀形成的,支配和制约行政行为的行政意识的综合体系,是行政观念和行政心理的总和。其具体表现形态包括:行政认知、行政情感、行政意向、行政动机和行政信念等。行政认知就是关于行政组织、行政过程和行政目的等方面的知识;行政情感就是对行政对象和行政活动的内心体验;行政意向就是由对行政对象认识基础上产生的内心体验所决定的行政行为意向;行政动机就是发动某种行政行为并使之维持下去的心理因素;行政信念就是自认为正确而又坚信不疑的行政观点。当然,行政文化的具体内容不仅仅如此,是极为丰富的。根据文化的内在结构分析,主要可归纳为行政理念、行政价值和行政规则。这恰恰与文化的内在结构相一致。

行政理念就是有关行政行为正确与否,是否符合实际的带有普遍性的理性认识。在行政活动过程中首先要解决“是什么”的问题,也就是行政行为正确与否和是否符合实际的问题。在一个行政组织或行政共同体中,有许多关于什么是正确的或符合实际的理念,如“公共行政的本质是它的公共性”、“行政活动的首要任务是执行”等。一个人只要身处行政组织中就要学习这些理念。大多数人往往都不加思索地接受这些理念,并以此作为判断是非的标准。任何行政行为的运行都以政府面临的行政问题为前提,都是为了解决某种行政问题而发生的。一个问题是否成立,是一个什么样的问题,是否需要通过行政活动来解决?行政理念作为判断的标准起着非常重要的作用,有时甚至是决定性的作用。

行政价值就是关于行政行为意义的观念。在行政活动过程中不仅要解决“是什么”的问题,还要解决“为什么”的问题,也就是价值问题,即行政行为的意义。“文化不仅是一套关于什么是正确的观念体系,同时也是什么是值得为之努力(的目的)的观念体系。这些目的可以分为价值和目标。有时,我们很难在价值和目标之间进行区分,因为二者都是由什么是我们应当追求的理念组成的,同时也是由我们的行动所意欲达成的效果的观念组成的。”[3]在确定行政活动目标的过程中,价值分析是必不可少的。价值分析不仅为确定行政目标提供依据,而且还会帮助理解所确定的行政目标的意义所在。行政文化作为价值观念体系,在行政目标确定过程中发挥着导向和引领作用。对面临的问题解决的方向和解决的程度之确定,行政价值起着非常重要的作用。也就是说,行政目标的确定必然要受到行政价值观念的影响。

行政规则就是行政活动中必须遵守的原则和可以运用的工具。为了解决行政组织面临的问题,实现行政目标,还要解决“怎么办”的问题,也就是选择解决问题、实现目标的手段和途径问题。对手段和途径的选择必须要遵循一定的行政规则。“规范存在于所有的社会组织之中,是文化模式的一部分。规范影响、塑造或控制(取决于情境)个人的行为。人们一般会遵守一些原则(例如法律),因为他们认识到,如果不服从的话将受惩罚,而社会整体也将受到威胁。”[4]行政手段和途径的选择必须在规则允许的范围内进行。

实现国家治理体系和治理能力现代化是全面深化改革的总目标。国家治理体系就是规范权力运行和维护公共秩序的一系列制度和程序所构成的体系;国家治理能力就是这个制度体系的执行能力和发展能力。与国家治理能力具有相关性的因素可以从制度、行为和文化不同的角度进行考察。政府行政能力是国家治理能力的核心内容,因此行政文化是影响国家治理能力的重要因素。国家治理能力的提升离不开有效的治理权威、科学的治理理念、先进的治理价值、合理的治理规则,这一切都同行政文化相关联。

二、行政文化的类型与国家治理能力

行政文化通过嵌入的方式为行政组织和行政设施打上行政文化的印记;行政文化通过形塑的方式为行政人员的心理打上文化的印记。从而形成了特定的行政行为方式。它对国家治理能力有重要影响。探求这种影响的内在机制,可以从行政文化的多样性出发,构建行政文化的差异性分析模型。根据中国的实际,与行政行为方式关联度比较强的影响因素除了行政理念、行政价值和行政规则之外,还有一个重要因素,那就是行政首长的权威。“在所有社会结构中,权力是非常重要的一个方面。那些最有权力的人对文化有最大的影响力——社会组织中最盛行的观念作为文化的一部分,通常是对在社会结构中最有权力的人最有利的。”[5]那么,对行政文化进行差异性分析,主要应该考虑的因素就包括行政权威、行政理念、行政价值和行政规则四个要素。

行政权威控制程度、行政理念同构程度、行政价值引领程度、行政规则约束程度,可作为行政文化差异化分析或区分行政文化类型的四个维度。每一个维度又有强弱或高低两种倾向。它们之间的不同组合就形成了不同的行政文化类型。行政权威控制程度高可称为“人治”型行政文化,主要特点就是依靠行政首长的权威对行政组织和行政行为进行控制,使之产生行政首长所需要的行政行为;行政理念同构程度高可称为“理治”型行政文化,主要特点是依靠共同的、关于行政活动的正确性理念统一行政组织和行政行为,使行政人员的行政行为建立在行政组织真理性理念的基础上;行政价值引领程度高可称为“德治”型行政文化,主要特点是以共同的价值观支配行政组织和行政行为,使行政人员的价值取向同行政组织的价值观念相一致;行政规则约束程度高可称为“法治”型行政文化,主要特点是以对规则的认同和遵守来约束行政组织的行政行为,把行政规则内化到行政人员的行为之中。这里的“人治”、“理治”、“德治”、“法治”之所以打上引号,表明它们只是在上述特定意义上使用的概念,同人们通常的理解有所不同,不能混淆。上述四种类型的行政文化，无论哪一个方面程度高,均可不同程度地推动行政组织的统一行动,带来某种程度的行政上的高效率,从而提升国家的治理能力。由于这四种类型的行政文化均可带来行政组织的统一行动,因而可统称为整合性行政文化。但不同类型的行政文化具有不同的整合机制,可以对整合性行政文化作进一步的划分。权威控制程度高可称为服从性整合;理念同构程度高可称为顺应性整合;价值引领程度高可称为认同性整合;规则约束程度高可称为内化性整合。由于不同类型的整合各自发挥作用的内在机制不同,因此在统一行动的主动性和稳定性等方面都存在着差异。不同类型的整合对国家治理能力会产生不同的影响。

行政权威控制程度、行政理念同构程度、行政价值引领程度、行政规则约束程度,作为区分行政文化类型的四个维度均高,形成了最高层次的整合。这种整合可称为协同性整合,它是整合性行政文化的最高境界。在协同性整合的行政文化背景下,行政权威的控制程度高,但其控制的手段并不是靠“长官意志”,更多的是依赖对正确理念的共识加以控制,更多的是依靠法律、规章和制度等行政规则和行政价值观念的引领予以控制。在协同性整合的行政文化占主导地位的行政文化背景下,由于权威控制、理念同构、价值引领、规则约束都有效地发挥了自身的作用,因此可以大幅度地提升国家的治理能力。

相反,权威控制程度、理念同构程度、价值引领程度、规则约束程度均低,会导致行政人员各自为政,行政组织就无法形成统一的行动。具有如此特征的行政文化可称为离散性行政文化。在这种行政文化背景下,不仅不能产生行政行为的高效率,而且会导致混乱,国家治理能力就会大打折扣。因而,在离散型行政文化背景下,国家治理能力会大幅度地衰减,甚至出现国家治理危机。当然这种离散型行政文化是在某种极端行政坏境下形成的,重要的是必须避免这种状况的出现。

三、行政文化优化与国家治理能力的提升

行政文化优化的目标就是要形成协同性整合的行政文化,这样才能从根本上提升国家治理能力,并使之持久地保持下去。优化行政文化,提升国家治理能力,离不开行政组织的协同机制。行政组织的学习过程构成了提升行政组织的协同程度,进而提升国家治理能力的内在机制。要通过优化行政文化,形成协同性整合的行政文化,以此来提升国家的治理能力,必须深入考察行政组织的学习机制,并有效地运用这种机制。

行政权威的控制、行政理念的同构、行政价值的引领和行政规则的约束,都要通过组织的学习机制来发挥作用。在现代行政组织中,任何学习都不是单向的,而是由各种通路和回路构成的全方位、多向度学习的网状结构。行为学习、理念学习、价值学习和规范学习,既表明了行政组织学习形态的类型,也反映了行政组织学习的不同层次。通过学习的不断深入,行政组织的协同程度不断提升,国家治理能力也在不同层次上展现出来。

行为学习主要是领会行政首长的意图,服从行政首长的权威,按照行政首长的要求调整自己的行为。由于行政组织和行政环境的复杂性,不同行政组织成员在需要结构和动机趋向上必然存在一定的差异,因而在行为的指向、行为的性质、行为的力度上也会有所不同。行为学习的过程就是行政组织统一行政行动的过程,从而使行政组织释放出由于统一行动而产生的能量。行为学习尽管还是浅层次的学习,然而,国家治理能力也会在这种统一行动中得到一定程度的提升。

理念学习就是对行政组织发展出来的一套真理体系或正确观点的学习。某些理念成功地指导行政组织的行政行为,帮助行政人员摆脱狭隘的经验主义,在行政组织中发挥了重要作用,就会被认为是真理性的认识或正确的观点。行政组织中发展出来的真理体系,可以帮助行政人员认识所遇到的问题和选择解决问题的方法。对组织中发展出来的真理体系坚信不疑,就形成了信念。行政人员理念学习的过程从根本上来说,就是对组织中发展出来的这套真理体系的学习,树立某种信念应该是理念学习的最为重要的结果。行政人员依据组织的信念从事行政活动,才会有更高的行政效率,从而在更高层次上提升国家的治理能力。

价值学习主要表现为对行政组织的目标及其意义的学习。行政组织从事行政活动的重要任务是选择行为的目标,并理解其意义,搞清楚什么是值得为之努力和追求的,也就是说需要进行价值学习。价值学习的核心问题,就是在理解行政活动意义的基础上选择行政目标。价值反映了组织的长远承诺,是一种强烈的偏好。依据价值选择行政目标,随着行政目标的确立,就会引发目标性行为。任何组织都有自己的核心价值观,它引领着行政目标选择和实现的过程。行政目标确立过程中之所以需要进行价值学习,因为价值观指导行政人员对各种事情进行排列,以确定它们的优先顺序。

规则学习是对行政行为路径和实现目标的工具的学习。行政目标确立后行政活动的目标行为才刚刚开始,其更为重要的任务是实现行政目标。如何实现行政目标,就有一个实现路径和工具选择的问题。规则的学习,即在实现行政目标的各种路径和工具库中寻找有效的路径和工具的过程。实现行政目标路径和工具明确以后,还必须通过规则学习,使之变成行政组织中各成员的行为准则和行动依据。通过上述学习,行政组织的功能才能有效地发挥出来,使行政能力得以充分展现,实现行政目标,从而提升国家的治理能力。

如果说行为学习、理念学习、价值学习和规则学习,反映了行政组织学习的不同层面的话,而服从、顺应、认同和内化则成为反映行政组织学习不同程度的概念。行政组织的学习有一个由服从到顺应,再到认同和内化不断的深化过程。国家的治理能力随着政府行政力的提升而提升,而政府行政能力又同行政组织学习的逐步深化相关联。行为学习的机制是服从。服从是最浅层次的学习,它主要是迫于行政首长权威的压力而发生的过程。理念学习的机制是顺应。顺应是比服从更深一个层次的学习,是建立在自认为真理性的认识基础上的学习。理念学习的最高境界是某种信念的确立,但这离不开价值学习和规则学习。价值学习的机制是认同。认同是学习的进一步深化,是在接受组织价值观的基础上,把它变成自己价值体系重要组成部分的过程。规则学习的机制是内化。内化也就是把组织的规则内化于自己的行为结构之中,成为自己行为的内在依据。规则的内化是学习的最高境界。伴随着学习的不断深入,行政文化的整合程度也不断提升,最终实现行政文化的协同性整合。在协同性整合的行政文化背景下,国家治理能力不仅会大幅度地提升,而且还会持久地保持下去。

总之,行政文化对国家治理能力的提升具有重要意义,行政文化的优化过程尽管是通过行政文化的综合学习实现的,但更重要的涉及到行政文化的转型问题。国家与社会要有序和有效运行都离不开某种控制机制。政府对社会的控制经历了一个从统治到管理,再到治理的过程。传统社会的控制机制就是统治,其核心理念是强制,强调的是服从;现代社会的控制机制就是管理,其核心理念是科学,强调的是效率;后现代社会的控制机制就是治理,其核心理念是协商,强调的是和谐。要实现国家治理能力的现代化,必须实现行政文化的转型,由原来的统治型行政文化、管理型行政文化向治理型行政文化转型。协同性整合的行政文化是治理型行政文化的最基本的特征。

参考文献：

[1][3][4][5] [美]乔尔·M·卡伦，等.社会学的意蕴[M].张惠强,译.北京:中国人民大学出版社,2011:95,98,105,98.

[2] [英]弗雷德·英格利斯.文化[M].韩启群,等译.南京:南京大学出版社,2008:14.