生态安全语境下中国能源法的变革:问题与应对

赖超超

(南京工业大学,南京 211816)

一、生态安全:能源法的新兴价值目标

能源被喻为“现代经济的血液”,是人类社会发展不可或缺的物质支持和动力来源。能源的中断将严重阻碍现代经济的进步,使人们失去优裕的生活条件,甚至影响国防与社会安全。工业革命以来,以征服自然为主要特征的工业文明对能源的需求急剧增长,能源安全问题随之成为重要课题。为保证本国的能源供给,维持本国经济的稳定发展,各国纷纷制定保障能源安全的能源战略,并把能源安全作为能源法的首要价值目标。

但是,能源的开发、转换、加工、运输和应用等行为产生了一系列环境问题,对全球生态环境造成了越来越大的影响,开始威胁人类的生存和发展。尤其是始终占据着全球能源生产和消费绝对主体地位的煤炭、石油和天然气等化石能源,其燃烧后所产生的二氧化碳是全球人为温室气体排放的最主要来源,*世界能源署预计,到2015年,世界二氧化碳排放量将达到340.71亿吨,到2030年,将上升到419.05亿吨。煤炭导致的二氧化碳排放量占总排放量的比例将由2005年的41.25%上升到2015年的44.29%。是导致全球气候变暖的直接因素。在这一背景之下,人们开始反思传统能源安全的涵义,将关于生态安全的思考引入能源法,认为能源的开发和利用不仅应以满足能源安全供应为目标,还应该长远地增进人类福祉,维护生态平衡,或者至少与生态相协调,不危及地球生态系统的完整性。[1]换言之,能源安全的内涵应包含供应安全和生态安全两层涵义。生态安全已成为能源法新兴的价值目标,防范能源生态问题也成为各国能源政策、能源战略、能源法的重要目标。[2]

全球气候变暖是推动全球能源法生态化变革最重要的契机之一。在1992年联合国环境与发展大会上,各国以全球气候变暖问题为核心展开探讨,最终达成了《联合国气候变化框架公约》,这是国际能源法正式走向生态化变革之肇始。其后的《京都议定书》《沉船污染防治公约》《远距离跨国界空气污染公约》等各种国际法律文件,都体现出国际社会对环境与能源的联动考量。尤其是《京都议定书》,首次设定了具有法律约束力的温室气体限排额度,规定了附件一国家(主要是发达国家和向市场经济过渡的国家)在2012年前温室气体排放量(以1990年为基准年)减少5.2%的义务。如果说生态危机是各国进行能源法生态化变革的内因,那么,国际减排压力无疑从外部推动了各国能源法的生态化进程。

二、生态安全视角下我国能源法的主要问题

能源的生态问题是一种典型的市场失灵,表现为能源行为对生态环境造成的“负外部性”无法被市场内化为其成本,污染者们在消费生态环境这一公共产品时“搭便车”。要解决能源行为的生态负外部性,必须依靠外力推动。国家作为人类社会最强有力的社会组织,在干预经济、弥补市场失灵方面具有先天优势。因此,为应对市场机制的缺陷,各国都采用政府“看得见的手”与市场“看不见的手”共同治理。[3]在法治国家,国家干预即法律干预,国家之手即法制之手。法律制度既是对能源生态问题进行国家干预的合法性前提,也是国家干预能够顺利实施、获得较好效果的保证。能源法的生态化改革与能源生态安全法律制度的确立是维护能源生态安全的前提和保障。

当前,我国能源法已初具规模,而且在可持续能源思想的指导下,呈现越来越明显的生态化趋势。从我国政策和立法的发展历程来看,我国于1992年签署的《联合国气候变化框架公约》是能源法生态化的里程碑。之前,我国处于基本的能源生态安全保护阶段,节约能源、提高能源效率、开发应用沼气和小水电等事实上的能源生态安全保护行为,只是为了满足生产和生活的需要,而不是为了减少生态破坏。在签署《联合国气候变化框架公约》之后,生态安全理念才开始影响能源立法,《节约能源法》(1997年)、《清洁生产促进法》(2002年)、《可再生能源法》(2005年)、《循环经济促进法》(2008年)相继出台,2007年、2009年和2012年我国分别对《节约能源法》《可再生能源法》《清洁生产促进法》进行了修订,我国的能源法律制度逐渐加速发展。但是,我国现行能源法在生态安全保障上仍然存在很大的不足,导致我国的能源生态问题没有得到有效控制。

(一)能源生态安全理念不够深入

目前,我国的能源生态安全理念还很不完善,突出表现在两个方面。其一,在某些出台年代较早的能源法规中,生态安全理念至今未能确立。例如,发电是当下能源利用的主要途径之一,《电力法》是一部极为重要的保障能源生态安全的法律,但1995年制定后一直未作修订,至今仍以“保障和促进电力事业的发展,维护电力投资者、经营者和使用者的合法权益,保障电力安全运行”*参见《电力法》第一条。为其立法目的,并未确立生态安全的理念。该法关于生态保护的条文也寥寥无几,大多限于原则性规定。例如《电力法》第五条规定:“电力建设、生产、供应和使用应当依法保护环境,采用新技术,减少有害物质排放,防治污染和其他公害。国家鼓励和支持利用可再生能源和清洁能源发电。”然而,对于规定中的“应当”“鼓励和支持”却没有相应的配套规定,也没有违反后的责任规定,缺乏可操作性。其二,在已体现生态安全理念的能源法规中,生态涵义不够全面,未包含低碳理念。低碳理念是能源生态安全理念的重要组成部分。然而,我国虽然已经出台《节约能源法》《可再生能源法》《清洁生产促进法》和《循环经济促进法》,而且每部法律都明确规定以“环境保护”作为立法目的,*参见《节约能源法》第一条、《可再生能源法》第一条、《清洁生产促进法》第一条和《循环经济法促进法》第一条。但由于我国环境法规至今未把二氧化碳等温室气体视为污染物质,导致这些能源法规虽然是事实意义上的能源低碳法规,在实际操作过程中也能起到促进低碳经济发展的效果,但低碳理念仍然处于缺失状态。这一情况同样存在于其他能源法规之中。低碳立法理念的缺失,导致我国能源法的低碳化特征不明显,并缺乏低碳理念下应有的系统性,这是我国能源生态化立法的一大缺陷。

(二)能源立法体系不够完善

生态安全理念应在整个能源法体系中予以确立。完善的能源立法体系,是确定生态安全理念的载体,也是解决我国能源生态问题的基础。目前,虽然我国能源立法体系已经初步建构完成,但由于能源基本法和相关法律的缺位,导致各项主要制度之间缺乏必要的联系,非常不利于保障我国能源生态安全。我国能源立法体系的缺憾主要表现为以下三个方面。

第一,能源基本法尚未出台。解决能源生态问题是一项长期而浩大的系统工程,需要相关能源法律规范给予制度上的支持,更需要一部统领性的能源基本法对能源领域中生态安全这一价值目标进行宏观定位。2006年1月,国家发改委、国务院法制办、财政部等15部委组成跨部门能源法起草工作组;2007年底,起草工作组拿出了初稿并公开对外征求意见;2008年11月,国家发改委向国务院递交了送审稿;目前,国务院法制办仍在进行意见征询和修改。根据公布的征求意见稿以及对能源法起草专家组的采访报道,能源法的生态保护和低碳发展定位十分明确,虽然在具体规定上还有一些争议。例如,是否将中国承担减排义务写入能源法?中国向国际社会明确承诺,到2020年我国单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%—45%,这是我国主动提出的减排承诺,而不是我国应该承担的减排义务。是否要通过立法来落实这一减排承诺,并作为责任和义务去实施?又如,关于优先发展何种低碳技术的问题。可再生能源是典型的零碳技术,原先的能源法草案曾提出“优先发展可再生能源”,但由于可再生能源在中国的发展过程中仍存在一定问题,而化石能源在中国能源结构中的比重仍在七成以上,短期内很难改变,因此正考虑把“优先发展”改为“鼓励发展”,重点强调煤炭等化石能源的清洁、高效和综合利用,即减碳技术的应用。[4]制定合理的能源法是能源生态化不可或缺的一环,其对生态安全理念的重视程度,将直接关系到能源领域生态保护工作的推进。

第二,我国能源单行法缺位严重。能源单行立法,对于特定领域的能源生态安全保障,具有不可取代的积极意义。目前,在我国各能源种类之中,只制定了一部《煤炭法》(1996年制定,2011年与2013年两次修订),在同样作为我国主要能源的石油和天然气领域,以及为维护生态安全而计划大力发展的核能、太阳能、风能等可再生能源领域,都没有专门立法,仅有一些指导性文件和相当数量的地方性法规,缺乏内在统一性和协调性。我国虽然已经颁布《可再生能源法》,但是由于其立法定位的关系,缺少可操作性,对太阳能、风能等计划全面发展的可再生能源应单独立法。

第三,相关能源配套性法规不够完善。我国法律的制定存在“宜粗不宜细”的传统,现行的能源法规也普遍存在这样的问题。以《可再生能源法》为例,尽管该法于2006年颁布实施,2009年又重新进行了修订,但即使经过修订的新法,总则加附则一共八章,全文不足4 000字,内容却很丰富,包括资源调查与发展规划、产业指导与技术支持、推广与应用、价格管理与费用分摊、经济激励与监督措施、法律责任等众多方面。丰富的内容、简短的字数,导致其文字表述十分简单,条文的表述过于原则化,如果没有实施细则,很难真正发挥效用。因此,为配合法律的实施,在一项法律颁布后,国家会根据需要,陆续制定相关配套性法规和规章,增强其在现实中的可操作性。然而,一旦配套立法没跟上,这种操作性不够强的法律就会沦为口号。总体来看,目前我国保障生态安全的能源配套性立法远远不足,一些法律明确规定要制定的行政法规,或是因为无人组织起草,或是因为跨部门协调比较困难,或是因为主要负责的部门机构被撤并等原因,长期不能出台,影响了低碳技术应用法律体系的完整性。例如交通运输等方面至今仍未出台相应的配套制度,我国的燃油经济性标准还有待完善等。

(三)能源法律制度亟需健全和创新

理念的革新要靠具体的制度创新加以体现,具体制度的构建是决定一部法律是否成功的关键。能源法律制度的创新,是能源法生态化的核心,也是决定能源生态安全保障效果的关键所在。然而,我国部分能源法规已经相当陈旧。例如,除了《清洁生产促进法》与《煤炭法》分别于2012年和2013年进行了最新修订,《可再生能源法》《循环经济促进法》与《节约能源法》颁布或修订距今已有4至7年,《草原法》《农业法》《森林法》《大气污染防治法》与《环境影响评价法》距今已有11至13年,《电力法》《矿产资源法》与《环境保护法》距今甚至已有17至24年,这些法律较为陈旧,不适应当前促进能源生态安全的客观需要,亟待修订。有的法律虽然进行了最新修订,在生态安全保障方面的制度规定仍然落后。如《煤炭法》,其最新修订都围绕安全生产而进行,注重对煤炭资源管理、煤炭经营管理、煤矿安全生产等方面的问题进行规范,而对煤炭开发、生产、经营过程中的生态系统保护整体关注不足, 对生态安全并未给予应有的重视,如第五章“煤矿矿区保护”,仅对煤矿矿区的电力、通讯、水源、交通及其他生产设施等涉及生产秩序和工作秩序的方面进行了规制,对于矿区作业可能引起的生态环境变化、应采取的保护或补救措施完全没有涉及,也未对矸石堆放和利用做出有效规定,对避免因堆放不当造成的环境污染和自燃爆炸等问题也规范不足。此外,我国的一些制度创新虽然在实践中已经为能源生态保护贡献着力量,但依然存在许多不足。例如,我国建立了可再生能源基金,以全网分摊的方式对可再生能源进行补贴,有力地促进了可再生能源的发展,但征收资金和补贴实际需求资金之间的缺口越来越大,已经造成严重拖欠,而补贴对象的选择、补贴资金的利用、补贴效果的控制等都是现实存在的问题。

三、我国能源法生态化变革中应该注意的几个问题

我国是全世界能源生产和消费大国,也是生态破坏比较严重的国家。改革开放后,我国生产力得到了巨大的发展。但由于能源消费需求的增长压力、能源结构的禀赋限制、能源利用效率低下以及能源科学水平落后等诸多原因,我国一直实施以供应安全为先的能源政策,能源法对能源生态问题也未予以足够的重视。因此,在经济迅速发展的同时,我国也不得不面对传统工业文明的负效应,能源利用所造成的生态问题已极为严峻,对能源法的生态化提出了迫切诉求。

(一)生态安全应成为能源法的重要价值目标

我国长期来以供应安全为价值目标的能源法必须从理念层面进行变革,以全新的可持续发展伦理指导能源法。[5]自《可再生能源法》颁布以来,我国正式开始了能源法的生态化进程,随着一些极具生态化色彩的能源法规集中颁布,这一进程逐渐加速。但整体来看,我国能源法的生态化程度还很低,传统能源法以供应安全为主的价值目标并未得到根本改变。诚然,能源法的生态化是一个缓慢、渐进的过程,需要在理念、体制、制度、舆论等多方面共同努力,但能源法生态化的阻力更多地来自价值目标之间的冲突。

必须正视,供应安全价值与生态安全价值之间客观上存在着冲突。一方面,能源的供给是国民经济发展的动力,如果没有能源的支持,世界经济将会停滞不前;另一方面,能源尤其是传统化石能源的利用特性,不可避免地会对人类赖以生存的生态环境造成破坏(破坏的程度受到能源种类与技术的影响),尤其是对大气的影响更为显著。保障能源的生态安全虽然可以保护生态环境,但势必会抑制能源生产与消费的效率,增加能源供应的成本和难度,影响经济增长。能源可谓“3E矛盾”(经济Economy、能源Energy、环境Environment)的中心。经济要发展,环境要保护,能源的发展必须兼顾两者。那么,在供给安全和生态安全发生冲突时,哪个价值优先呢?能源供应安全是能源供给能够满足经济和社会发展所需的一种状态,以支撑经济发展为基本目标,强调的是能源对经济和社会发展的不可或缺性,是国家能源安全的基本目标,是“量”的概念;能源生态安全则立足于整个人类社会的可持续发展,要求能源的开发与利用不危害生态系统的稳定,是国家能源安全的更高目标,是“质”的概念。生态的恶化会让人类面临无法逆转的“生态悬崖”*根据科学家的预测,要避免重大的转折点或“临界点”,我们最多只有一代人的时间对经济关系以及人类与地球的关系进行彻底的改变,在这个转折点或“临界点”之后,地球气候的巨变可能会超出人类的阻止能力而不可逆转。参见约翰·贝拉米·福斯特,布莱特·克拉克.生态危机根源于资本主义的社会经济制度[EB/OL]. http://kan.wyzxsd.com/article/elite/2013/05/302099.html.。能源法在原则上应以生态安全为首要价值目标,生态安全重于供给安全,二者发生冲突时,生态安全具有优先性。但是,生态安全在价值目标上的优先性并不是以全盘牺牲经济为代价的,创造一个可持续的世界的途径是存在的,但必须及时采取措施,尤其是通过法律变革逐渐减少能源开发利用中的生态代价,这已成为各个国家和地区的切实行动。我国必须在理念上充分肯定生态安全的价值,在能源立法过程中明确将生态安全作为立法目的。

(二)对能源法体系进行全面的生态化构建

将生态化改革覆盖整个能源法体系,是一项复杂的系统工程。首先,能源立法的生态化改造应“立”“改”并举。一方面,鉴于现行能源法体系的欠缺,在生态安全理念的指导下,早日出台能源基本法,为能源发展提供基本的法律依据和指导,并适时制定石油、天然气、原子能等能源单行法;另一方面,及时对理念滞后的能源法规进行生态化改造,同步更新理念和制度,兼顾能源的供应安全与生态安全。其次,因袭立法传统经验、“宜粗不宜细”的立法倾向,使我国能源法规中普遍存在宣示性、倡导性的政策性用语,这些规定由于不明确、不具体而缺乏可操作性。因此,在能源法的生态化改造中,无论是立法还是修法,都应摒弃传统的“粗放型”立法模式,提高其可操作性与可适用性,并尽早同步修订相关法律规范,减少因法律制定或修订而导致的新冲突。再次,在能源法的生态化改造中,应将各种能源法律制度的设计和安排视为一个系统工程,以立法目标为导向实现制度的组合、配套与协调,总体上避免单向度或者相互割裂的能源法制,追求整合了经济、社会、气候环境及资源等多重因素的综合能源法制。[6]

(三)加强能源法与环境法的融合

在某种意义上,能源法中确立生态安全价值目标的过程实际上就是能源法和环境法融合的过程。澳大利亚阿德莱德大学著名的能源法学者Bradbrook教授曾说过:传统上,环境法关注的是能源使用的负面影响,但是却极大地忽略了能源本身。换言之,法律关注的是环境污染的后果而忽视了环境污染的成因。于是,能源利用的负面影响往往被忽视或缩小。[7]但如今,人们对能源与环境的关系有了更为深刻的认识,在探讨能源问题时往往无法回避与环境的关系,在探讨环境问题时也总是牵涉能源方面的内容。因此,生态安全理念植入能源法的过程,主要体现为能源法与环境法的融合,这一点在国际能源立法中已经得到了充分验证,国际能源法规中包含了越来越多的国际环境法的内容。对我国的能源法变革而言,亦是如此。能源法的生态化应促使能源法与环境法有机融合。能源环境影响评价制度、能源清洁生产法律制度、能源循环经济法律制度等都是能源法和环境法有机融合的代表性法律制度。

此外,能源法与环境法的融合还表现为生态安全价值的统一。以低碳为例,我国的环境法至今未将二氧化碳划入污染物的范畴,直接导致能源法不能有力地控制二氧化碳排放。而实际上,控制碳排放和发展低碳经济早已深入包括我国在内的大多数国家的政策与法律,将二氧化碳作为大气污染物入法已经成为世界趋势。例如,2005年7月1日,澳大利亚通过了把二氧化碳作为污染物质对待的法案,并且将修订国家污染物质清单;2005年11月底,加拿大把6种温室气体列为受《环境保护法》管制的污染物质;2007年4月2日,美国联邦最高法院作出判决,认为二氧化碳属于污染物质,应当受《清洁空气法》的约束,联邦环保局应当对汽车尾气的排放予以管制。[8]

(四)重视新能源的污染问题

开发与利用以低能耗、低污染、低排放为特征的新能源是促进能源生态安全的重要途径之一。然而,极易被人们忽视的是,新能源也普遍存在生态污染问题。新能源并非“唯美”的清洁能源,它们虽然比传统能源更具有清洁、环保的特征,但如果在生产、转化和使用过程中没有得到合理管理和控制,也会对环境产生负面影响,造成新的环境污染。例如,太阳能是绿色能源,但是用于发电的太阳能电池晶片所需要的硅,在制造过程中存在很大的污染隐患。1千瓦多晶硅光点需要10公斤多晶硅,制造这些多晶硅需要6 000度左右的电能,排放超过40公斤的有毒物质。又如,氢能源是一种清洁能源,主要用于制造汽车动力的燃料电池,尽管氢燃料电池本身不会像内燃机那样向大气中排放二氧化碳,但是制造氢燃料电池的过程仍然无法避免污染,从天然气中提取氢,就会排放大量的二氧化碳。[9]再以核电利用为例,人类的核电发展史始终伴随着阴影,引发人们对于核电的深切恐慌,德国于2011年8月明确宣布将在2022年前关闭所有的核电站[10],瑞士则计划在2034年前全面放弃核电。[11]因此,能源法的变革必须同样关注新能源的生态安全。传统能源和新能源都会影响生态环境,应从全生命周期的高度全面审视能源活动,制定严谨的制度应对。

(五)将外部性解决作为构建生态能源法律制度的基本思路

能源生态问题是典型的外部性问题,缓解或解决能源行为的外部性是保障能源生态安全的关键。因此,外部性理论以及相应的庇古方法和科斯方法是构建生态能源法律制度的基本思路。

根据外部性理论,外部性是指一个人或一群人的行动或决策使另一个人或另一群人受损或受益的情况。换言之,每个人(或一些人)都应承担其行动的所有成本,获得相应的收益,如果出现部分成本由他人承担的情况,就是存在外部性。在能源领域,多数能源行为都会对生态环境造成有害影响,是典型的负外部性行为。负外部性的产生源于个体的能源行为使生态环境受损,却没有承担相应的成本。在市场机制下,为追求自身利益的最大化,生产与消费主体会放任负外部效应以获取更大收益,如企业会为赚取更多利润而放任污染物进入大气或河流中,以此节约治理成本,增加收益,对其他主体及自然环境造成危害。解决的办法在于控制并减弱这种外部性。目前,庇古方法和科斯方法是各国通行的解决外部效应的主要手段。庇古方法强调政府干预的作用,主张以政府的力量引导市场走向,对外部负效应罚款或征税, 对外部正效应进行相应的财政补贴, 将外部成本和外部收益内在化为个体的私人成本和私人收益,使个体对自己的经济行为承担全部责任,取得全部利益, 通过资源配置的私人最优实现社会最优。科斯方法则侧重于发挥市场机制的作用,认为外部效应很大程度是产权界定不清造成的,只要明晰产权,市场机制会自动解决外部性问题。[12]

庇古方法和科斯方法各有所长,对于能源生态这一复杂的外部性问题,单一方法难以解决,必须联合政府看得见之手与市场看不见之手进行合作治理,并合理地界定市场与政府的边界,才能有效解决能源生态问题的外部性。在现实中,我国能源法在应对能源生态问题的外部性时,对两种外部性解决途径都进行了制度尝试。例如,对能源企业的生态污染行为实施“谁污染,谁治理”“污染者付费”政策,对可再生能源的发展给予财政补贴,此外，正在讨论中的“碳税”“生态税”等,都是庇古方法的体现。而依据科斯方法,我国自2002 年便开始试行“污染权交易”制度,同时试行的还有尚未成熟的碳交易制度。在这两种外部性解决方法的创新和应用中,应以市场化激励手段为主,即以科斯方法为主,庇古方法为辅。但是就我国目前的发展状况而言,短期内碳交易市场还无法全面建立并成熟运行,可以先以庇古方法为主,对于应用清洁、低碳技术等具有外部正效应的能源行为给予补贴等激励,对于排污、高碳等具有外部负效应的能源行为进行罚款等控制。在不增加税负的前提下,还可以考虑试行庇古税。但在庇古方法的实施过程中,尤其要注意政府权力的干预不当和干预过度等问题。

参考文献：

[1] UNDP.World Energy Assessment: Energy and the Challenge of Sustainability[EB/OL].http://stone.undp.org/undpweb/seed/wea/pdfs/chapter1.pdf.

[2] 董溯战,赵绘宇.生态安全问题的能源法应对——基于能源安全价值的二元论视角[J].生产力研究,2009,(13).

[3] 胡代光.西方经济学者论如何矫正市场失灵[J].马克思主义与现实,1995,(1).

[4] 《能源法》草案基本完成,明后年或公布[EB/OL]. http://stock.sohu.com/20100706/n273319603.shtml.

[5] 陈兴华.可持续发展与能源法变革[J].华东理工大学学报,2009,(2).

[6] 杨解君.当代中国能源立法面临的问题与瓶颈及其破解[J].南京社会科学,2013,(12).

[7] See Bradbrook A.Energy law: a neglected aspectofenvironmental law[J].Melbourne University Law Review,1993,(19).

[8] 二氧化碳应列为污染物质[EB/OL]. http://www.cas.cn/jzd/jlt/jrdhp/200706/t20070615_1688130.shtml.

[9] 高利红,程芳.我国能源安全环境保障法律体系:理念与制度[J].中南财经政法大学研究生学报,2011,(3).

[10] 德国宣布2022年前将关闭所有核电站[EB/OL]. http://finance.ifeng.com/news/hqcj/20110530/4087486.shtml.

[11] 瑞士计划在2034年前全面放弃核电[EB/OL]. http://news.xinhuanet.com/world/2011-05/26/c_121458580.htm.

[12] 程礼龙.解决外部效应的庇古方法与科斯方法的比较研究[J].新西部,2007,(10).