提高社会治理水平的根本之策——政府职能体系变迁的视角

陈延庆

(聊城大学,山东 聊城 252059)

一、问题由来及已有研究成果

(一)问题的由来

党的十八届三中全会不但明确了“创新社会治理……提高社会治理水平,全面推进平安中国建设,维护国家安全,确保人民安居乐业、社会安定有序”的美好远景目标,而且还提出了“改进社会治理方式”,“(要)坚持系统治理,加强党委领导,发挥政府主导作用,……坚持综合治理,强化道德约束,规范社会行为,调节利益关系,协调社会关系,解决社会问题,坚持源头治理,标本兼治、重在治本”[1]的具体规划设想。落实这一规划设想、实现这一目标任务任重道远,但认真分析和正确研判目前我国的社会治理形势无疑具有基础性和决定性意义。

因此,前不久中国社科院法学研究所发布的《2014年中国法治发展报告》(以下简称《报告》)显示:近14年(2000年1月1日至2013年9月30日)间,中国境内共发生百人以上规模的群体事件871起,呈如下鲜明特点:一,百人以上、千人以下的群体性事件居多。二,大致呈逐年递增，并于2012年达至顶峰。三,地域分布与经济发展水平呈较大正相关性。四,事件性质以维权类事件居多。五,由引发事件的矛盾主体看,由公民与社会组织、公民与政府等“不平等主体间”矛盾引发的事件(占总数88.4%)超过“平等主体间”。另外,《报告》还显示“部分群体事件具有组织化倾向”。[2]

群体性事件逐年增加,特别是单纯“泄愤类”群体事件的出现和事件的“组织化倾向”,不但加大了事件发生的不确定性和处理难度,也扩大了事件的影响,主要是破坏性作用。所以,采取得力措施,切实提高社会治理水平,既是实际工作者面临的一项紧迫现实任务,也是摆在理论工作者面前的一项重大理论课题。

(二)对群体性事件的研究现状分析

在我国,受多种因素影响,因不同时期对群体性事件认识的差异,对其称谓也不尽相同。上世纪50至70年代末,群体性事件一般被称作“群众闹事”、“聚众闹事”;之后,又先后被冠之以“治安事件”、“突发事件”、“治安紧急事件”等不同称谓;直到2004年11月8日中共中央办公厅、国务院办公厅转发的《关于积极预防和妥善处理群体性事件的工作意见》开始使用“群体性事件”概念后,2005年7月7日国务院新闻办主持、中组部领导出席的新闻发布会也首次向世界媒体公开使用“群体性事件”的称谓。[3]自此,在官方话语体系和主流媒体中,“群体性事件”才逐步被当作中性词使用,表明社会对此问题有了新认识、政府对此现象有了新判断的同时,也体现了学界的新思考和新探索。

自上世纪80年代,当时被称作“治安事件”、“突发事件”、“治安紧急事件”的群体性事件逐渐进入学界视野、引起学者关注以来,与之相关的许多问题也顺理成章地先后成为学界研究对象,围绕着“群体性事件的含义”、“群体性事件的性质”、“群体性事件的类型”、“群体性事件的成因”、“群体性事件的危害”及“群体性事件的对策”等问题,学者们进行了热烈讨论,取得许多重大研究成果。其中,相关国家级课题4项,省部级课题为数众多,难以确切计数;作为“群体性事件”研究课题的最终或阶段性成果出版的学术著作超过30部;据北京人民警察学院万川教授统计,1987-2005年的18 年间,国内公开发表群体性事件研究论文450 余篇,另据中共广东省委党校行政学教研部董娟教授统计,2010年至今……学界对于群体性事件的关注度明显加强,成果数量呈连年增长态势,尤其从2008年起,成果数量更是成倍增长。

纵观这些研究成果,除了数量众多、形式各异外,所涉及内容、学科及研究方法也比较广泛且多样化。正如董娟教授所说,“研究内容由最初的群体性事件本身,逐步扩展到与之密切相关的现场处置、防控体系、基层政府、党风廉政建设、应急管理、网络媒体、信息公开、文化因素、对话研究、体制性症结、公共关系、政治信任等一系列问题。研究方法由最初的法学、行政学逐步细化为从心理学、犯罪学、社会学、经济学、传播学等学科进行多角度研究。此外,学界开始关注农村、城市、少数民族地区、网络、劳资、青少年、高校学生等不同类型、人群构成的群体性事件研究,研究领域更加细化、专门化”[4]。可见,群体性事件的理论研究已经获得丰硕成果,取得重大进展,可谓硕果累累,相当“丰满”。

二、严峻的社会治理形势与对群体性事件研究不足的反思

虽然群体性事件研究取得了如上重大成就,但社会治理形势依然严峻。据蔡禾、李超海、冯建华等人的不完全统计,我国的群体性事件从1993年的1万起增加到2004年的7.4万起。其中,百人以上参与的由1400起猛增至7000多起,虽然2005年数量一度下降,但从2006年起,又迅速上升到6万多起,2007年即达到了8万多起。近年来更爆发了一些震惊全国的群体性事件,如贵州瓮安事件、云南孟连事件、甘肃陇南事件、湖北石首事件、广东乌坎事件等。[5]另据中共中央党校高新民教授统计,“1993 年我国发生社会群体性事件0.87 万件,2005 年上升为8.7 万件,2006 年超过9 万件,并一直保持上升势头。”[6]在社会矛盾集中突显、群体性事件易发频发的情况下,政府不得不采取多种方式加强安全稳定工作,为此投入了大量人力、物力和财力。据统计,2007-2009年,我国的维稳投入迅速增加,2007年地方公共安全支出为2878亿元,2009年即升至3898亿元,占该时期国家财政支出的比重一直维持在7%左右,与国防开支基本相当。《2012年全国公共财政支出预算安排情况》也显示,当年国防预算为6702.74亿元,公共安全支出预算为7017.63亿元,已经略高于国防开支水平。

德国著名古典哲学家黑格尔说,“存在的就是合理”,说明凡事都有其原因,群体性事件也不例外。在理论研究取得重大成就的背景下,群体性事件依然易发频发,社会治理形势仍然严峻复杂,说明实际工作者要认真改进工作,以提高社会治理水平外,理论工作者也应该对其既往的研究进行深刻反思,以进一步拓宽研究思路,提高研究水平。当然,反思过程中除了要认真总结已有的成就和经验外,更要弄清存在的问题和不足。

事实上,随着群体性事件研究的不断深入,特别是面对依然严峻的社会治理形势,学者们已经开启了初步的反思工作。如继万川先生2005年3月在《北京人民警察学院学报》2005年第2期上发表首篇总结反思性文章《群体性事件研究的回顾与前瞻》后,广州市公安局警察训练部教授钱迎春、南京农业大学人文社会科学学院金延卓、浙江警官职业学院副教授李阳华和中共广东省委党校行政学教研部教授董娟等于2009年到2013年间先后发表了《群体性事件研究的重要性及研究现状》、《我国群体性事件研究述评》、《群体性事件研究述评》和《群体性事件研究:回顾与总结》等文章,对群体性事件研究的最新进展进行了进一步的梳理与总结。

然而,纵观这些总结反思类文章,我们发现,除董娟教授的《群体性事件研究:回顾与总结》一文“总结、回顾(了)前期成果”,并试图“发现其中存在的问题”外,所谓“总结反思”类文章大多只停留在或数据统计,或资料分析,或思想观点介绍等一些较为肤浅的层面,真正意义上系统全面的“总结反思”类文章甚少。笔者以为,以往的群体性事件研究主要存在着如下几个方面的问题:

(一)现实研究的多、历史回顾的少。虽然群体性事件古已有之,但目前我国的群体性事件研究,在所谓“问题驱动”价值导向下,在关注现实难题,排解现实困境的同时,并未厘清群体性事件在我国发展演变的历史。就现有研究成果看,除1篇讲述刘少奇处理群体性事件的过程和1篇研究《大清律例》中关于群体性事件的法律条款的文献,以及寥寥数篇有关我国古代群体性事件的漫谈外,再无研究群体性事件历史发展脉络的成果。因而,不但对人们全面认识群体性事件的含义、本质,特别是其发展演化的过程与规律极为不利,而且对准确认识与把握新时期我国群体性事件的性质与特点,进而采取切实有效措施避免或平息群体性事件也极为有害。

(二)国内研究的多,国外介绍的少。群体性事件不但古已有之,而且全球皆有,是一个世界性的难题,国外学者也早已开展了相关问题的研究。国外的群体性事件研究最早可追溯到20世纪初,众多学者如帕克、斯坦莱·米尔格拉姆、戴维·波普诺等人很早就从不同的方面对相关问题进行了深入探讨。然而,令人遗憾的是,迄今为止,中国学界对国外群体性事件的相关研究相对欠缺,除方彦兹从传播技术、途径以及优劣性方面探讨了新媒体在由突尼斯事件引发的北非、中东等国的群体性事件中的作用、张建立以漫谈手法讲述了国外的群体性事件和李波比较了中西方应对群体性事件的法律处置策略外,对国外群体性事件研究的系统梳理、理论分析、前沿介绍的文献亦不多见。因而,不但影响到学界学习和借鉴国外群体性事件研究的成果,以提高研究水平,而且还制约着实际工作者对群体性事件的处置能力和水平。

(三)表象探析的多、根源深究的少。目前为止,尽管几乎所有研究群体性事件的论文或论著都以这样那样的方式进行了成因分析,但综合学界对群体性事件愈演愈烈原因的探讨,却几乎无一例外地归结为政府、媒体、法律、心理等几个技术性方面。诸如从政府层面归因,认为群体性事件是由政府决策与行为不当导致的;从媒体层面归因,认为群体性事件是由媒体角色与作用不当造成的;从法律层面归因,认为群体性事件是法律缺失的后果等。尽管也有少数学者注意到研究群体性事件深层根源的重要性,开启了对群体性事件深层的经济、文化、社会根源的初步思索与探讨,但总体说来,迄今为止,相关研究既未对群体性事件根源进行全面、详细、深入探析,也未能从政治、经济、文化、社会等制度、体制层面进行深入挖掘。因而,对群体性事件的深层次诱因,要么尚未触及、找到,要么蜻蜓点水、浅尝辄止,对有效破解群体性事件难题无异于隔靴搔痒。

所有这些,不但造成了群体性事件研究“重复性结论多、创新性观点少”的缺陷,而且也是导致上述群体性事件“理论研究很丰满,治理形势很骨感”的根源。有鉴于此,笔者以为,摆脱的根本之策是进一步拓宽研究视野并转变研究视角,从而对造成群体性事件的深层次体制机制根源进行分析和探讨。

三、出路:适时转换并切实健全政府职能体系

群体性事件研究虽然取得了重大进展和重要成就,但其在一些地区和领域依然易发频发的态势并未从根本上扭转,重要原因是未能从历史、全球和深层对造成群体性事件的体制机制原因进行全面深入的探析。因而,根本之计是拓展研究视野并转换研究思路,对其成因进行体制、机制层面的深入剖析,即如董娟教授所说,对导致群体性事件的政治、经济、文化、社会等制度原因进行深入解剖。而众所周知,由各项政治、经济、文化、社会等制度构成的体制机制是围绕政府职能展开的,是政府职能体系的表现和载体。因而,在学术层面加强政府职能体系研究的同时,在实践层面,依据行政环境的变化,适时转换政府职能并切实健全政府职能体系,方是最终走出“困境”的根本之策。

(一)“适时转变职能”:政府充分履行职能的保障

一如政府不是从来就有,是伴随私有制、阶级产生,经历了产生、发展和演变的历史过程一样,政府职能也不是从来就有,是伴随着政府产生、发展和演变而出现并不断进行调整和变革的。就新中国政府职能而言,其最早可追溯到革命战争年代建立的中央苏区。1934年,在井冈山革命根据地就颁布了《中华苏维埃共和国中央苏维埃组织法》并建立了中央机关。依据《组织法》的规定,人民委员会作为中央执行委员会的行政机关,负责指挥苏维埃共和国的全国政务,且下设若干委员会和政治保卫局,分别负责各方面的工作,履行相应的“行政”职能(主要是军事斗争职能)。中华人民共和国成立后,中央人民政府委员会组织了政务院作为国家政务的最高执行机关,下设35个部门,分管国家各方面的工作,并担负相应的行政职能。此时,我国政府的职能体系中,尽管政治(也仍然包括相当部分的军事斗争)职能仍居于主导和核心地位,但经济建设职能的比重开始呈显著增大并不断提高的趋势。而伴随着大规模经济建设的展开和社会主义改造的深入,政府的行政职能不断膨胀,最终形成了高度集中统一的计划经济管理体制。此时,我国政府的职能体系中,尽管经济建设的职能已经上升到核心与主导地位,但仍然特别突出甚至过分强调了其政治职能。

根据不同历史阶段主要矛盾所确立的政府职能,对于确保我党领导的军事斗争、社会主义改造和初步建立以重工业为中心的国民经济体系以及国民经济的恢复与发展都起了重要作用,但也存在并积累形成了一些严重弊端。因而,上世纪80年代,伴随着改革开放的不断加快,特别是经济体制改革的不断深入,“转变政府职能”便逐渐被提到了议事日程。“转变政府职能”一词最早出现在上世纪80年代中期,即1985年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第七个五年计划的建议》中,而1987年党的十三大也把转变政府行政职能作为行政体制改革的核心问题,1988年七届人大一次会议通过的国务院机构改革方案,则明确将机构改革的目标确定为转变职能、下放权力、调整机构、精简人员等几个主要方面。从那时起到2000年,是我国政府职能转变的第一段。

根据区内工勘孔及有关调查资料，池州市中心城区地下水位埋深一般0.4～5.0 m，局部地下水位埋深为9.7 m(位置较高处)，地下水位埋深整体较浅，年变幅小于1 m。

第一阶段改革虽然取得了重大成就,但也出现了两个突出问题:一是难以跳出机构精简-膨胀的“帕金森怪圈”;二是政府管理经济和社会的方式依然以行政审批为主。直到2000年,找到行政审批制度改革这个突破口后,人们的思想才再一次获得解放,发现在不做“外科手术”(机构改革)的情况下也能推进政府职能转变。因而,以调整、取消和优化行政审批事项和减化行政审批手续为重点,政府在转变职能方面进行了大胆尝试和有益探索,并取得了可喜成效。另外,2003年党的十六届三中全会确立的科学发展观和2007年党的十七大提出的“加快行政管理体制改革,建设服务型政府”,以及2008年国务院机构改革前,中央政治局专门就“国外政府服务体系建设与我国建设服务型政府”组织的集体学习等,对推动以创新为导向的政府职能转变,使政府更多地着眼于建立以公共服务为主要功能的制度创新,都发挥了重要作用与影响。所有这些,都为2008年党的十七届二中全会提出“实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变”和2012年党的十八大报告提出“(政府要全面履行)创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义”的基本职能,提高政府为经济社会持续健康发展服务的能力,加强教育、就业、社会保障、医疗卫生、生态环境、公共安全等公共服务的供给,把建立政府主导、覆盖城乡、公平公正、水平适度、可持续的基本公共服务体系,促进基本公共服务均等化,作为当前转变政府职能的重点和建设服务型政府的基本任务,解决好人民最关心、最直接、最现实的利益问题提供了条件,进行了铺垫。

可见,政府职能不是一成不变的,要随着行政环境的变化不断进行调整和变革,这既是政府充分履行职能的保障,也是政府存在合理性,甚至合法性的依据,是充分履行其职能的题中应有之义。

(二)“维护社会公平正义”:中国政府职能体系演变的必然趋势

政府行政职能作为政府在社会各领域中应承担的职责和发挥的功能体系,其内部各要素之间的地位、作用也不是一成不变的,要随行政环境变化进行适时变革与调整,我国政府的职能体系当然也不例外。仅就作为政府职能体系而存在的行政职能转变而言,革命战争年代各革命根据地红色政权所担负的各项职能中,争取军事斗争的胜利无疑是第一位的。所以,在统一战线、武装斗争和党的建设“三大法宝”中,党始终紧紧围绕夺取军事斗争胜利的“武装斗争”这个核心,展开统一战线和党的建设工作,终于1949年建立了新中国,取得了军事斗争的伟大胜利。而新中国成立后,党又紧紧抓住对生产资料所有制的社会主义改造这个“牛鼻子”,采取灵活而切合实际的方式,团结和利用国内外一切可以团结和利用的力量,建立国际和国内两个统一战线,取得了国际(主要是抗美援朝战争)和国内(清剿和消灭国内一些地区的国民党残余军事力量)两个主要战场军事斗争的伟大胜利,为完成生产资料所有制的社会主义改革创造了有利的国际和国内环境,并于1956年底确立了社会主义制度。社会主义改造的完成,虽为我国政府职能体系从以政治和军事斗争为核心向经济建设为核心转变提供了条件,但因国内和国际各种复杂因素的影响,政府职能体系的重心却始终没能完全摆脱开“以阶级斗争为纲”的错误引导。直到1978年,党的十一届三中全会决定放弃“以阶级斗争为纲”,把全党工作的中心转移到经济建设上来以后,我国政府的职能体系中,“经济建设”才开始真正成为政府各项职能中的主导与核心。此后,在邓小平“发展是硬道理”、江泽民“科学技术是第一生产力”和胡锦涛“必须坚持抓好发展这个党执政兴国的第一要务,把发展作为解决中国一切问题的关键”[7]的指引下,全党同志和全国人民聚精会神搞建设、一心一意谋发展,经济、文化、科技和社会各项事业,特别是经济建设,取得了举世瞩目的伟大成绩。例如,过去10 多年间,中国经济总量从10万亿人民币跃升到近57万亿人民币[8],人均GDP从1000美元上升到5414美元[9]。按照世界银行的标准,2010年我国人均国内生产总值业已达到4400美元,进入了中等偏上收入国家的行列。

但在经济长期快速增长,城乡居民收入、人民生活水平和国家综合实力迅速提高,取得举世瞩目伟大成就并成功创造“中国模式”的同时,据世界问题研究中心的研究,中国大陆的基尼系数也从改革开放初的0.28迅速提高到现在的0.5, 远远超过了0.4的社会容忍警戒线[10]。另有数据显示,改革开放以来,在城乡居民的收入绝对量都显著增长的同时,不同收入居民阶层间的收入差距也明显扩大:改革开放初城乡居民总体收入的基尼系数只有0.25,20世纪90年代初也刚刚超过0.3,而2006年则已经超过了0.4775。而国家统计局的《首次中国城市居民家庭财产调查总报告》也标明:截至2002年6月底,中国10%的富裕家庭已占据城市居民全部财产的45%,而10%最低收入家庭的财产总额只占全部居民财产的1.4%,高收入家庭拥有的财产是低收入家庭的32倍。[11]在此背景下,党的十七届二中全会审议通过的《中共中央关于深化行政管理体制改革的意见》明确提出“实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变”之后,党的十八大报告再次强调“(政府要全面履行)创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义”的基本职能就成为中国政府职能体系历史演变的必然趋势。

犹如以前各个历史时期,我国政府职能体系中,各政府职能要素不是半斤八两,而是有主次轻重之分一样,新时期“创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义”的职能体系,与以往各阶段政府职能体系相比较,其最鲜明与突出的特点是更加突出和强调“维护公平正义”。相对于“创造良好发展环境、提供优质公共服务”而言,“维护社会公平正义”有日益居于统领地位和引导作用的趋势,主要体现在如下两个方面:首先,创造良好发展环境的政府职能中,所致力追求的政企分开、政资分开、政事分开、政社分开,增强各类非政府主体的活力,为市场充分发挥在资源配置中的决定性作用,公民和社会组织充分发挥在社会公共事务管理中的作用,提供不受行政干扰的公平性和正当性竞争与发展的政策环境及制度环境的目标,显然是为实现各市场主体平等参与市场竞争,各类社会组织和公民个人公平参与公共事务管理创造公平、正义的政策平台和制度环境。其次,提供优质公共服务的政府职能中,着力强调的是以加强宏观管理和全面服务为重点,通过规划调控、政策调控、法律调控,合理调节经济,以使各地区、各行业、各部门协调发展;通过实施公平准入,规范市场执法,确保人民生命财产安全的市场监管;通过促进就业和调节收入分配,优化社会保障体系,健全基层社会管理体制,维护社会稳定、加强社会管理的同时,更加注重提高教育、卫生、文化等社会事业发展的科学化水平,保证实现基本公共服务均等化目标实现的对策和措施,也带有鲜明地为促进各地区、各部门、各行业平衡协调发展,确保公民平等享有基本公共服务权力的性质。可见,“维护社会公平正义” 既是中国政府职能变迁的必然逻辑,也是中国政府职能体系演变的必然趋势。

(三)“让发展成果更多更公平惠及全体人民”:扭转群体性事件易发频发局面的根本之策

虽然我国群体性事件的理论研究和现实政策改革均已取得重大进展，但群体性事件易发频发的态势未有根本改变,社会治理形势依然严峻不容乐观,其根本原因何在?

世界银行在《东亚经济发展报告(2006)》中指出,当一个国家的人均收入达到中等水平后,如不能顺利实现经济发展方式转变,经济增长动力便会逐渐不足,进而造成经济停滞状态,前一个阶段经济快速增长过程中积累形成并因人们收入迅速提高所掩盖的各种社会矛盾便会集中爆发出来,经济社会进步便处于巨大风险之中。人们把这种现象形象地称之为“中等收入陷阱”(Middle Income Trap)。中国经过30多年改革开放,在经济长期快速增长,城乡居民收入、人民生活水平和国家综合实力迅速提高,取得举世瞩目伟大成就并成功创造了“中国模式”的同时,大陆的基尼系数也迅速提高至0.5,远远超过了0.4的社会容忍警戒线。在此背景下,中国已经形成了以官员为代表的利益群体、以垄断企业为代表的垄断利益群体和以房地产和资源行业为代表的地产资源利益群体三大利益群体外,[12]或者说，现在中国已经出现富人和穷人两大阶层的分化。当然,因贫富标准的差异,对中国富人数量的估计虽不完全相同,但不可否认的事实是中国的富人阶层正在快速崛起。中信银行和中央财经大学联合发布的《2012年中国私人银行发展报告》显示,中国个人可投资资产在1000万人民币的富人数量由2006年的36.1万人增长到2011年的118.5万人,5年增长2.3倍。而与此同时,在中国,更值得警惕的现象是利益群体的结构失衡,即在市场与权力结盟形成既得利益群体,且其在国家政治生活中日益占据重要地位、处于支配决策或者至少影响决策的关键位置的同时,市场经济中又造就了一个庞大的弱势利益群体。[13]因而,“中国经济崛起的过程既是快速的,也是不均衡的,一部分精英群体利用自己在政治、经济、社会等资源占有方面的优势,成为改革的主要受益群体;而下岗工人、失地农民、进城农民工等社会弱势群体,却承担了改革的大部分成本”[14]。20世纪90年代中期以后,在政治精英权力和富人阶层财富迅速增加的同时,相当数量的其他阶层成员不但未能从快速的经济发展中获得利益,相反却出现了利益相对受损甚至相对受损的趋势,于是便有了300 多万下岗工人、500多万失地农民,其绝大部分处于失业、失地、失权、失利的困境中。[15]因而,中国社会利益群体结构呈底层大、中间细的柱状“龙卷风型”结构,与通常“橄榄型”或“金字塔型”等安全社会结构相比,最突出特征是因轻重倒置而极不稳定。这才是引发利益群体(或阶层)之间对立,造成社会结构“断裂”,并最终导致社会矛盾冲突加剧,群体性事件易发频发的深层根本原因。

与分配不公造成的财富绝对量不均衡相比,更突出的社会不公是,伴随着社会主要利益集团的形成及其在政策制定和执行过程中的影响逐渐提高,社会弱势群体的上升渠道日益不畅、发展机会愈加稀少。因而,改革开放早期,通过努力读书、勤劳致富即可改变身份的途径现在变得越来越难以实现,社会公众的普遍感受是,通过自身努力改变身份的途径变得越来越不畅通。专家指出,这种因社会利益固化而造成的社会结构凝止状态,给民众带来的“挫败感”和“相对被剥夺感”,才是各种社会矛盾冲突频发的深层心理根源,才是社会和谐的“隐忧”,才更值得人们警惕。于此,已有学者敏锐地发现“收入差距与刑事犯罪率呈现明显的同周期走势,两者存在较高的关联度。我国刑事犯罪率在20世纪80年代中期进入快速上升通道,经历短暂回落后又从1997年的1.31持续上升到2007年的3.64,社会治安形势日益严峻。而与之‘巧合’的是,我国地区收入差距在经历20世纪80年代中期的短暂下降后,1990年后又处整体上升阶段,并呈现继续扩大之势。”[16]其根本原因就在于“当社会缺乏一个公正的平台让各群体进行正常的利益博弈, 从而导致强势群体肆无忌惮地以强欺弱时,弱势群体在特定条件下必然抱着或者同归于尽,或者‘把事情闹大’的态度来反抗。”[17]

因而,越来越多的有识之士“旧话重提”:“偏袒贵者将会以如下的方式造成后果:豁色将滋生骄横,骄横又滋生仇恨,仇恨则使人不顾国家的毁灭,力图推翻一切压迫人和侮辱人的贵族作风”[18];“正义是社会制度的首要价值,正像真理是思想的首要价值一样。一种理论,无论它多么精致和简洁,只要它不真实,就必须加以拒绝或修正;同样,某些法律制度,不管它们如何有效率和有条理,只要它们不正义,就必须加以改造或者废除。”[19]

四、结语:“统筹兼顾,突出重点”的社会治理之路

一般说来,由于事物联系的普遍性与多样性,世间任何事物都与他事物处于直接或间接的作用与影响之中。因而,作为一事物对他事物应履行的职责和发挥的功能,任何事物的职能也不是单一和纯粹的,而是作为多种职责与功能的综合体,即职能体系而存在。同样,行政职能作为政府在社会各领域中应承担的职责和发挥的功能体系,也是不是单一和纯粹的,而是多重职能相互交织,并相互影响与作用而构成的复合体。而一如任何事物各构成要素间地位、作用不是半斤八两,而是有轻重之分,人们不可对之等量齐观,需要抓主要矛盾和矛盾的主要方面一样,在政府的职能体系当中,政府在社会各领域中所应承担的职责和功能也不是同等重要,应有主次之别。当然,何种职能为主,何种职能为辅,也不是一成不变的,而是随着行政环境的变化不断调整与改变。具体到我国政府职能体系，在分别经历了从革命战争年代争取军事斗争的胜利,到建国初期实现对生产资料私有制的社会主义改造、建立社会主义经济基础,再到文化大革命中“以阶级斗争为纲”,以及改革开放后“把全党(实际上也是政府工作)的重心转移到经济建设上来”几次历史性的根本转折以后,到温家宝总理2003年9月首次提出“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务,是社会主义市场经济条件下政府的四项基本职能”,和2008年十七届二中全会进一步明确“实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变”,及2012年十八大报告强调政府要全面履行“创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义”的基本职能,特别是党的十八届三中全会进一步强调“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性,……让发展成果更多更公平惠及全体人民”,我们可以看到人们对国家职能的“体系性”认识越来越清晰与明确。尽管政府职能是个系统性整体,即政府职能体系,但政府职能体系中诸职能要素并非半斤八两,不同历史时期,各职能要素的地位和作用也有轻重缓急之分。当前,我国发展进入新阶段,改革进入攻坚期和深水区,在发展整体上仍处于大有可为的重要战略机遇期,需要在“以强烈的历史使命感,最大限度集中全党全社会智慧,最大限度调动一切积极因素”的时代背景下,提高群体性事件的理论研究水平和社会治理水平,需要在明确政府职能系统性的同时,更加突出和强调“维护社会公平正义”的意义,通过“让发展成果更多更公平惠及全体人民”的方式,从根本上化解造成现阶段我国群体性事件易发频发的深层社会矛盾。正因如此,《决定》明确指出:“(必须)紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义深化社会体制改革,改革收入分配制度,促进共同富裕,推进社会领域制度创新,推进基本公共服务均等化,加快形成科学有效的社会治理体制,确保社会既充满活力又和谐有序。”[20]

因而,只有通过“统筹兼顾,突出重点”的方式“维护社会公平正义”,“让发展成果更多更公平惠及全体人民”,才是从源头上化解社会矛盾,从根本上杜绝群体性事件,切实提高社会治理水平之路。其中,应特别注意:既不能借“公平正义”的重要性,而否认政府职能的“体系性”,也不能借政府职能的“体系性”抹杀“公平正义”的特殊地位和作用。借用国家主席习近平2014年2月7日在俄罗斯索契接受俄罗斯电视台专访,回答主持人布里廖夫提问时的话说,中国特色的现代化社会治理道路:“必须在把情况搞清楚的基础上,统筹兼顾、综合平衡,突出重点、带动全局,有的时候要抓大放小、以大兼小,有的时候又要以小带大、小中见大,形象地说,就是要十个指头弹钢琴。”[21]

参考文献：

[1][21] 习近平. 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[N].人民日报,2013-11-16.

[2] 赵力,朱自洁等. 14年间百人以上群体事件发生871起[N].新京报,2014-02-24.

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