加强反腐败体制机制创新和制度保障的新思路

张晓燕

(中共中央党校，北京100091)

加强反腐败体制机制创新和制度保障的新思路

张晓燕

(中共中央党校，北京100091)

反对腐败，建设廉洁政治，关系党和国家的生死存亡。一年多来，党中央实施一系列反腐新举措，体现出新一届中央领导集体加强反腐败体制机制创新和制度保障的新思路:在党章制度框架下改革党的纪律检查体制，推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化;明确党委和纪委在党风廉政建设中的责任定位，落实党风廉政建设责任制;修订和完善选人用人制度，把从严治吏、从严管理干部的要求具体化、细节化，解决选人用人方面的腐败问题;抓好组织管理和组织纪律的执行，严格遵守组织制度，为加强党风廉政建设和反腐败凝聚组织力量;运用法治思维和法治方式推进廉洁政治建设，健全反腐倡廉法规制度体系;健全和完善巡视制度等。

反腐败;廉洁政治;反腐倡廉;体制机制创新

反对腐败，建设廉洁政治，是中国共产党一贯坚持的鲜明政治立场，是人民关注的重大政治问题。这个问题解决不好，就会对党造成致命伤害，甚至亡党亡国。这是党的十八大向全党敲响的警钟。一年来，党中央高度重视和决策部署反腐倡廉工作，狠抓作风转变，查处腐败案件，加大执行力度，效果明显，风气在变。在此基础上，2014年1月13日至15日在北京召开党的十八届三中全会提出加强反腐败体制机制创新和制度保障的任务。十八届中纪委三次全会把加强反腐败体制机制创新和制度保障确定为2014年五大工作任务的首要任务。紧接着，中共中央就印发和颁布修订后的《党政领导干部选拔任用工作条例》，从选人用人上落实从严治党、从严管理干部的要求和相关的制度规定。体现出新一届中央领导集体加强反腐败体制机制创新和制度保障的新思路。

第一，在党章制度框架下改革党的纪律检查体制，推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化。通过纪委的纪律监督检查反腐败，是中共反腐败体制机制上一个特点。1982年党章规定党的地方各级纪委和基层纪委实行双重领导体制，即在同级党委和上级纪委双重领导下进行工作。可是，双重领导怎么领导?党章只对查处党委委员和党委常委作了规定，即各级纪委发现同级党委委员有违纪的行为，可以先进行初步核实，如果需要立案检查的，应当报同级党委批准，涉及常务委员的，经报告同级党委后报上一级纪委批准。这项规定对同级纪委受同级党委领导体现得淋漓尽致，但也存在着同级纪委监督同级党委委员特别是常委会成员的局限性，因为同级纪委只有对党委委员违纪行为的初步核实权，没有直接立案检查权，同级党委批准是同级纪委行使立案检查权的前置条件，如果同级党委不批准，同级纪委就不能进行立案检查，在立案查办反腐败工作的核心程序上受到同级党委的牵绊，给同级党委瞒案不查和压案不报提供了可能和机会。同时，党章对纪委查处其他党员领导干部违纪行为如何体现双重领导没有规定。从各地实践情况看，基本上形成了“以地方党委领导为主、以上级纪委领导为辅”的套路和做法，导致地方同级纪委监督同级党委普遍形同虚设的严重后果。

党的十六大报告首次提出改革党的纪律检查领导体制的任务，并在实践中进行探索，2003年12月，中共中央颁布施行的《中国共产党党内监督条例(试行)》首次规定:“党的地方和部门纪委、党组纪检组可以直接向上级纪委报告本地区、本部门、本单位发生的重大问题。”这一规定在下级纪委和上级纪委之间建立一个报告制度通道，但是，基本上下级纪委不会这样做，主要原因是下级纪委在人财物上受同级党委领导。党的十七大召开前的省委换届，党中央采取省一级纪委书记由中央“空降”或异地调任的做法，一直延续到十八大召开前。这实际上是党中央在一定程度上掌握了省级纪委书记的提名权和任命权，打破了过去长期由地方党委常委会提名纪委书记的惯例。

党的十八届三中全会总结以往经验，以解决突出问题为导向，提出“推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化，强化上级纪委对下级纪委的领导。查办腐败案件以上级纪委领导为主，线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告。各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主。”这些规定既没有突破党章规定的原则框架(这一点非常必要)，又明晰和补充了党章规定留有的弹性空间，提高了地方各级纪委的“相对独立性”，形成了对同级党委主要领导的有效制约，有利于提高查办案件效率。各级纪委书记、副书记的提名权和考察权“上收”也有助于打消他们监督同级党委的后顾之忧，保障纪委加强对同级党委特别是常委会成员监督责任的落实。

第二，明确党委和纪委在党风廉政建设中的责任定位，落实党风廉政建设责任制。党委负主体责任，纪委负监督责任，这是党的十八届三中全会对党委和纪委在党风廉政建设的责任定位。这是对过去长期实行“坚持党委统一领导，党政齐抓共管，纪委组织协调，部门各负其责，依靠群众的支持和参与”的领导体制和工作格局的深化和调整。它直接明了地回答了党要管党靠谁来管、从严治党靠谁来治的问题。管党治党需要靠人民民主监督、需要靠法治保障。同时，执政的中国共产党自身不能缺位。党又是具体的，从这个角度说，加强党风廉政建设，所有党组织和党员领导干部都有责任，其中，各级党委是党风廉政建设的主体，负主要责任。党要管党、从严治党，就是把党风廉政建设的责任层层分解到各级党委分担和落实，党风廉政建设是各级党委责无旁贷的重要职责。明确各级党委对党风廉政建设负主体责任，符合领导权力与领导责任对等原则，符合现行中国政治体制下以党风促政风带民风的内在逻辑。它意味着推动从责任机制上彻底解决党委成员权力与责任相脱节的问题，担任职务就要履行责任。党的组织、宣传、统战、政法等部门要把党风廉政建设的要求融入各自工作，人大、政府、政协和法院、检察院的党组织都要按照中央要求，履行党风廉政建设主体责任。它要求各级党委特别是主要领导必须树立不抓党风廉政建设就是严重失职的意识，主要领导是第一责任人，既要管好自己，还要对班子和队伍严格要求、严格管理，发现有不良倾向和苗头及时约谈提醒，有问题及时纠正。领导班子成员对职责范围内的党风廉政建设负领导责任。明确了党委和纪委在党风廉政建设中的主体责任和监督责任，为制定党风廉政建设责任追究制度创造了必要条件。

明确纪委对党风廉政建设负监督责任，突出监督主业，会促进纪委更好发挥党内监督专门机关作用。在过去形成的党风廉政建设工作格局中，把纪委职能定位在组织协调上，造成两个方面的突出问题:一方面，各级纪委把主要时间和精力都用在党风廉政建设和反腐败的协调工作上，纪委作为党内专门监督机关的监督作用的发挥受到严重影响;另一方面，从党章第四十四条规定的精神来看，组织协调反腐败工作的主体是党委，纪委是党委组织协调反腐败工作的协助者。可是，从实践情况看，都是各级纪委书记任反腐败协调小组组长。反腐败的艰巨性、复杂性决定了需要反腐败的组织协调，成立反腐败协调小组的目的是在党委领导下有纪检、法院、检察、监察、审计等单位主要领导参加在查办腐败案件中统筹力量，整合资源，部门配合，相互协作，系统联动，形成反腐败合力，彰显惩治腐败的“组合拳”效应。但同时也带来一些新情况新问题，比如，各部门职责边界不清;纪检监察机关执行党纪、政纪和检察院依法行使职权的关系问题，等等。因此，党的十八届三中全会《决定》提出改革和完善各级反腐败协调小组职能的要求。从十八届中纪委三次全会新闻发布会上，我们得知中纪委从更好地履行监督职责出发，明确职责定位，转变职能，突出监督主业，将工作重心聚焦反腐败，已经采取两大措施:一是清理调整参加的各类议事协调机构，由125个清理调整为14个，对确需纪检监察机关参加的予以保留，属于其他部门职责范围的不再参与，避免出现纪委职能“越位”、“错位”等问题。各地纪检监察机关也对内设机构和议事协调机构进行了调整，31个省(区、市)和新疆生产建设兵团纪委、监察厅(局)参与的议事协调机构平均减少60%以上，办案人员数占到总数的22%;二是整合优化中央纪委监察部机关内设机构，撤销党风室、纠风室、执法室、绩效室，新设立党风政风监督室、执法和效能监督室，增设2个纪检监察室。通过调整，减少机构重叠和职能交叉，机构设置、人员配置进一步向办案和监督工作倾斜。因此，笔者建议对2010年12月中共中央、国务院印发的《关于实行党风廉政建设责任制的规定》进行必要的修改;三是各级纪委普遍建立约谈制度，2013年中央和地方各级纪委共约谈干部42739人次;四是探索开展领导干部个人有关事项报告材料抽查核实工作;五是解决对各级纪委监督“灯下黑”问题。强化纪委的监督权力十分必要，可是，谁来监督纪委呢?这是近年来党员干部关注和反映的一个问题。中纪委按照“打铁还需自身硬”的要求，正在通过制度创新规范和约束纪检干部。比如，“去年10月21日，国资委纪委书记强卫东做客中纪委监察部网站，就中国铁建8.37亿元业务招待费检查情况进行通报时透露一个细节，中纪委书记王岐山要求国资委纪委书记强卫东和中国铁建纪委书记齐晓飞在核查报告上签字背书报结果。指名道姓要求两名纪委书记在相关事件上签字背书，传递的信号很明确，如果不公正履职，就要承担连带责任。‘签字背书’意味着承诺和责任，既是压力、更是动力。”［1］2014年第一季度，中纪委监察部网站已经公布了几起长期在中央和省级纪检监察部门工作的省部级领导干部涉嫌严重违纪违法，正在接受组织调查的信息，发出了纪检监察系统正风肃纪的强烈信号和勇气决心。

第三，修订和完善选人用人制度，把从严治吏、从严管理干部的要求具体化、细节化，解决选人用人方面的腐败问题。吏治腐败，是危害最烈的腐败，也是干部群众最痛恨的腐败。用人上的歪风邪气刹不住，党在人民群众中就站不住脚，党的执政地方就有丧失的危险。2014年1月16日颁布新修订的《党政领导干部选拔任用工作条例》，把从严治吏、从严管理干部的要求具体化、细节化。比如，破格提拔干部从严掌握并加以细化。旧条例对破格提拔干部只笼统规定“特别优秀的年轻干部或者工作特殊需要的，可以破格提拔。”导致一些地方领导干部和工作部门在执行此规定时的自由裁量权过大，出现了把破格变成“出格”的一些案例，这些案例基本上演绎了从破格任用开始到“出格”处理收场的“闹剧”。为了解决“出格”问题，新条例对什么叫“特别优秀”和“工作特殊需要”作出明晰的规定，破格提拔的特别优秀干部，应当德才素质突出、群众公认度高，并且符合下列条件之一:在关键时刻或者承担急难险重任务中经受住考验、表现突出、作出重大贡献;在条件艰苦、环境复杂、基础差的地区或者单位工作实绩突出;在其他岗位上尽职尽责，工作实绩特别显著。对因工作特殊需要破格提拔的干部，必须符合下列情形之一:领导班子结构需要或者领导职位有特殊要求的;专业性较强的岗位或者重要专项工作急需的;艰苦边远地区、贫困地区急需引进的。破格选拔干部必须从严掌握，意味着不得突破本条例规定的选拔任用干部的基本条件和资格要求，要有这样的底线思维。还明确规定了三种不得提拔的情况，防止频繁破格提拔或“火箭式晋升”，包括任职试用期未满或者提拔任职不满一年的，不得破格提拔;不得在任职年限上连续破格;不得越两级提拔。再比如，对“裸官”的规定更为严格。近年来，一些地方探索出台“裸官”管理办法，往往规定官员配偶和子女都已移居国(境)外，不得被提拔为上一级正职领导职务，暂且称为“全裸官员”。新条例则规定配偶已移居国(境)外，或者没有配偶，子女均已移居国(境)外的领导干部不得列为选拔考察对象。这一规定意味着“半裸”官员在正职和副职领导职务都不能被提拔了。对于被破格提拔的干部，还应当说明破格的具体情形和理由，并进行公示，公示结果不影响任职的，才能办理任职手续。

第四，抓好组织管理和组织纪律的执行，严格遵守组织制度，为加强党风廉政建设和反腐败凝聚组织力量。在十八届中纪委三次全会上，习近平总书记讲话明确提出当前和今后一个时期的总体思路和主要任务，要求严明党的组织纪律，增强组织纪律性。按照这一要求，各级党组织应当组织党员和党员领导干部，采取集中学习辅导和自学的方式，了解、掌握和熟知党的组织原则、组织制度要求和组织程序、组织纪律规定，增强组织意识和组织观念。各级党组织要采取组织措施解决党内存在的组织观念薄弱、组织纪律松弛、组织涣散问题。领导班子要贯彻执行民主集中制，严格遵守党内组织生活制度，认真开展批评与自我批评。遵守纪律没有特权，执行纪律没有例外。2014年3月15日，中央政治局常委、中纪委书记、中央巡视工作领导小组组长王岐山出席中央巡视工作部署会议并讲话，提出要加强对组织纪律执行情况的监督检查，并对被巡视单位党组织的整改情况向党内公开的同时向社会公开，接受党内、群众和媒体的监督。

第五，健全反腐倡廉法规制度体系，善于运用法治思维和运用法治方式推进廉洁政治建设。反腐倡廉要依靠党内法规和制度推动和保障，但也不能仅限于党内法规和制度领域和层面，还应当依靠国家法律法规制度体系，因为国家法律法规制度更具有稳定性、权威性和普遍约束力，可是，相对于比较系统和完善的党内法规和制度而言，目前我国反腐倡廉法律法规则比较分散且数量不多，反腐倡廉法律法规制度体系还没有形成，需要由中央全面深化改革领导小组负责进行顶层设计和总体规划，重点解决立法部门化、部门利益化、利益法制化问题，完善惩治和预防腐败、防控廉政风险、防止利益冲突、领导干部报告个人有关事项、任职回避等方面法律法规，推行新提任领导干部有关事项公开制度试点，健全民主监督、法律监督、舆论监督机制，运用和规范互联网监督的法律法规，使网络反腐成为新媒体时代人民群众有序参与、依法反腐的有效渠道和制度平台。

第六，健全和完善巡视制度。建立巡视制度的提出始于十六大报告。2003年中共中央颁布《中国共产党党内监督条例(试行)》，以党内法规的形式把巡视制度确定为党内监督的十项制度之一。2007年党的十七大又把“党的中央和省、自治区、直辖市委员会实行巡视制度”写入党章。中央巡视机构成立以来，发挥了积极作用，一些省部级官员案件的部分线索就是中央巡视组发现的。同时，也存在着一些需要改进的问题。党的十八大以来，党中央对加强和改进巡视工作作出一系列决策部署，巡视制度监督作用效果明显。根据中纪委副书记、监察部部长黄树贤在十八届中纪委三次全会召开新闻发布会上的说明，以及中纪委网站发布的信息，其主要思路和特点包括:一是改变原来中央巡视组分为地方组、企业组和金融组的分类做法，成立中央第一至第十巡视组，组建巡视组组长库、一次一授权，实行“三个不固定”，即实行巡视组组长不固定、巡视的地区和单位不固定、巡视组与巡视对象的关系不固定，从制度设计上促进巡视组成员客观公正行使职权，防止被巡视对象和巡视组成员搞权钱交易;二是加大了中央巡视组承担责任的力度。根据王岐山对巡视工作提出的“重要问题应该发现而没有发现就是失职，发现问题没有客观汇报就是渎职”的要求，增强了中央巡视组的责任感和使命感，在第一轮巡视中发现有价值的问题线索比过去增加5倍;三是当好中央“千里眼”，工作职责和任务就是发现问题，对违纪违法的，及时报告、及时移交，形成强大震慑。比如，第一轮巡视结束后，中央纪委根据中央巡视组移交的线索，立案检查了6起中管干部违纪违法案件。有关部门也在抓紧办理中央巡视组移交的其他问题线索，确保巡视成果落到实处。中央组织部根据巡视建议已经对有的被巡视党组织领导班子成员作出调整。最近，中央巡视组向社会公开反馈第二轮巡视结果的报告，拓展了党务公开的内容和范围，也是贯彻落实党的十八届三中全会《决定》提出的完善党务公开的结果公开的重要步骤。四是拓宽了巡视对象的范围，做到了对地方、部门、企事业单位全覆盖，发出了接受巡视监督不留死角、没有例外的强烈信号。

［1］本报特约评论员.破除“灯下黑”，纪委形象更廉明［N］.北京青年报，2014-02-11(A02).

〔责任编辑:李海中〕

New Ideas of Strengthening Anti-corruption System and M echanism Innovation and System Guarantee

ZHANG Xiao-yan
(China Communist Party School，Beijing 100091，China)

Against corruption and build a clean politics，relates to the party and the state of survival.For more than a year，the CPC central committee has implemented a series of newmeasures against corruption，embodied the new ideas of a new session of central collective leadership to strengthen anti-corruption system mechanism innovation and the institutional guarantee.Reform the system of party discipline inspection under the framework of the party constitution system;promote embodiment of dual leadership of the party's discipline inspection work system，procedural and institutionalized;make the Party committees and discipline inspection responsibilities clear and implement the responsibility system for party's style of the cultivation of clean government;revise and improve the personnel system so as tomake the requirements specific and detailed to govern the leader strictly then to solve the problem of corruption in selecting the leader;pays special attention to the implementation of organizationalmanagement and organizational discipline，strictly abide by the organization system，and contribute to strengthen the construction of honest administration and anti-corruption;make good use of the rule of law thinking and ways to promote clean government construction，improving the anti-corruption law system;improve and perfect the system of inspection tours，and so on.

anti-corruption;clean government;the innovations in systems and mechanisms

C913

A文章分类号:1674-7089(2014)03-0077-05

2014-02-04

张晓燕，女，吉林梨树人，博士，中共中央党校党建教研部思想政治工作教研室主任、教授、博士生导师，主要从事执政党建设的理论与实践研究。