论土地保障与社会保障的性质和关系

张春霞，严新明

(南京大学，南京210093)

论土地保障与社会保障的性质和关系

张春霞，严新明

(南京大学，南京210093)

当前我国农村缺乏完善的现代社会保障服务体系，以及土地天然地提供了一种综合性保障的事实，被一些学者解读为土地具有社会保障功能。他们认为，在当前农村政策政策背景下可以借助土地经营权流转等方式构建农村社会保障体系，这暗含着土地实际肩负着农村的部分社会保障职能和农民进入社会保障门槛需要以放弃土地权利为代价两个观点。土地的天然保障功能与社会保障之间具有异质性，土地流转带来的保障作用与社会保障之间同样具有异质性。应当尽量排除土地因素在农村社会保障建设中的作用，在“去土地化”的路向上似乎更有助于农村社会保障事业的发展。

土地;经营权;土地流转;社会保障;去土地化

关于土地的社会保障作用，至少存在两种理解:一种观点认为土地是农村保障的最后防线，对于农村保障来说功不可没，事实上起着社会保障的功能;另一种观点认为，现行土地制度和流转机制实际上妨害了农村社会保障事业的发展。本文试图澄清土地的保障功能是否构成社会保障事业的一部分，以及对于农村社会保障事业发展而言，土地在其中能够扮演何种角色。

一、土地的天然保障功能是否具有社会保障性质

(一)土地的天然保障功能

土地作为生产资源，在不同的社会背景下表现出不同的社会功用。在漫长的封建时代，土地是最重要的生产资源;现代社会中，土地降为普通产业资源的位置。对于农民而言，土地也从唯一经济来源变为主要收入来源之一，在部分地区甚至成为次要收入来源。无论在何种环境下，土地产出具有多重功能，既可以满足农民的衣食温饱，又为农民提供了就业，还提供医疗费用、农村老人的养老费用、子女的教育经费……总之，土地产出构成一种综合性的资源，事实上具有生存保障、就业保障、养老保障等一揽子保障功能。此外，土地还具有风险保障功能，如果农民从事非农业务遇到风险，可以退而务农，维持最低层次的生存需要。对于很多农民而言，土地是生存保障的一部分，至少是维持最低生存的最后防线。农民的社会保障不足是困扰中国农村发展的一个难题，如果农民失去土地，其社会保障更是难题中的难题。［1］

我国宪法规定，农村土地为集体所有制。一方面，国家与集体享有土地的所有权，提供土地资源;另一方面农民可以依法享有土地的使用权，承包集体土地并获取土地收益。在一些学者看来，如果从国内现实情形进行考察，土地由国家与集体提供，以一定规范方式安排分配，具有部分社会保障的意义。尤其是农业税取消之后，农民不需要为使用土地并获取土地收益支付成本，只需具备农村集体成员资格，即可获取土地收益，这意味着国家与集体以一种福利供给的方式提供土地资源，伴随土地收益而来的各类保障可以视作一种社会保障。在很多学者看来，土地事实上承担了农村的社会保障功能，政府所要做的，只是以合理方式挖掘、整理土地的社会保障功能，使土地的社会保障机能在新的农村社会保障制度中更好地发挥作用。

(二)土地的天然保障功能是否具有社会保障性质

“‘社会保障’一词被有关国际组织和多数国家所接受，并逐渐成为以政府和社会为责任主体的福利保障制度的统称。国际劳工组织认为社会保障是‘通过一定组织对这个组织成员所面临的某种风险提供保障，为公民提供保险金、预防和治疗疾病、失业时资助并帮助他们重新找到工作。’”［2］从社会保障的性质来看，社会保障作为一种现代事业，具有公共性、公开性、制度化与规则化等特征。社会保障首先要解决的是私人保障与其对象之间直接的脆弱联系，以公共权威机构作为代理执行者，这种公共平台将所有人放在平等的地位、对社会成员资格以内的所有人开放准入。社会保障事业通过社会统筹实现风险共担，向每个社会成员收取一定资金，建立公共资金账户，依照法规统一管理、统一调用，当部分成员在事先界定的范围内满足保障条件，公共资金账户向该成员提供物质帮助。这些都与土地保障的自发性、自然性与脆弱性形成对比。社会保障的公共化与公开化不同于为防范不利境遇进行物质财富储存的个人行为。土地保障更像是自发的个人行为，私人保障由于个人相关风险信息获取不足、风险估计不足等原因，其内在逻辑与现代社会保障背道而驰。因而，公共权威机构取代私人保障有其必要性，也是现代化的必要趋势，将一家一户依靠土地的天然的不确定性保障转为公共性社会保障，更加有利于社会发展。

土地对农民的保障与社会保障事业存在明显区分。社会保障事业是规范的、政策与法律支撑的、由国家与社会提供的，而土地显然不具备社会保障事业特征。“土地只是农业生产中一种重要的生产资料，它不可能具有社会保障的作用。社会保障是某种社会组织(国家、社区、企业、工会、其他非营利机构等)的事，而不是某种生产资料(土地、劳动力、资本、技术等)的事，土地保障是农村社会保障的核心一说是自然不能成立的。”［3］将土地保障视作社会保障的看法混淆了下列观点:土地产出的收益本身与视这些收益为保障并不相同;土地的天然保障功能与社会保障并不相同;即便将土地保障视作一种社会保障，它能否满足农村的社会保障需求也是问题所在。

作为生产资源，土地基本功用是为土地经营者提供土地产出物，至于土地经营者利用土地的物质收益支付医疗费用、养老费用等，则是另一回事。很多学者混淆了土地作为自然资源和生产资源具有的保障性质与具体制度中对此保障功能的认定。土地的生产性质是一种“前制度性”的自然功能，如何分配、利用土地产出则是“制度性”的社会功能，换言之，土地的保障功能依赖于社会基本结构秩序。作为自然资源的土地与作为生产资源的土地并不是一回事，我们不能据前者而认为社会保障属性。社会保障依赖于具体社会制度化规制，土地本身不具有这一性质，它在具体安排中的位置才决定其是否具有该性质。对农民而言，土地资源的开发利用是对自然的任意性后果的纠正，具有保障功能。但这种形式的保障多大程度上可以称之为“社会性”的保障，值得商榷。

除了以上理由，从资源来源角度看，土地的保障功能来自土地农产品的产出，在此意义上，当农民遭受疾病、灾害时，并不能够直接从土地中获取物质补偿，实际上是一种转移，农民将其收入用于生活的不同方面，它体现的是自发性的生活计划安排，而不是公共性的社会安排。在缺乏其他社会保障的局面下，在基本生存之外，农民不得不将土地产出用于对抗疾病与灾害，用于养老、子女教育等。“当农民没有充足的财富积累，没有足够的非农就业机会和非农收入，没有健全的社会保障体系时，很大程度上必须依靠土地收获物供给基本生活资料，或者以土地收入作为维持最低生活水平和抵御社会风险的主要手段。这种社会保障功能是农民在社会保障缺位状态下而被迫进行自我保障的一种理性反应。”［4］所谓的土地的社会保障是农民在社会保障缺位状态下被迫进行自我保障的反映，而非真正的社会保障，如何将土地纳入现代社会保障事业，反而是需要考虑的。

再者，从土地自身特性来看，土地的自然资源功能本身不具有社会属性，并不为其利用方式的改变而改变固有属性。土地的所有权、使用权流转情况及代际传递等则不同，后者构成保障效能，即土地产出对于收益者意味着一种保障。但是，这种自然的保障正需要社会保障去纠正其后果。土地作为自然资源，其效用来自劳动投入，土地保障实质上是劳动者劳动价值的体现，而社会保障作为制度性安排，体现的是社会资源的再分配模式，两者处在社会生产实践的不同环节。土地的保障功能依赖于劳动力发挥作用的形式与作为生产资料的土地的结合作用，它是劳动者对生产资料的劳动成果的占有与使用，无关社会保障。

(三)土地利用效率与土地保障功能的持续弱化的现实局面

如果从绩效方面考虑，土地保障提供了低成本保障方案，但是，这种保障只具有一种最低保障的意义，与现代生活所要求的社会保障程度相比存在差距。很多事实说明，农民很容易因疾病、教育、养老、自然灾害等问题陷入困境。可见，土地保障只提供了一种最低层次的生存保障，现代社会中农民亟需更多保障，以克服自发式土地保障的不确定性与脆弱性。况且，依赖土地保障导致土地利用效率低下，反过来也对农民形成一定的束缚。他们面临着两难选择:土地成本投入高，实际收益低，但是却能够提供一种最低层次的生存保证;放弃土地耕作，从事其他经济活动，能够带来更高收入，但是一旦风险降临，难以抵御，甚至面临生存困境。这一两难境遇恰恰说明土地的保障功能并不具有现代意义的社会保障性质，需要统筹性的制度规范加以纠正。为使风险最小化，农民一般选择既不放弃土地经营权，又试图从事农业之外的经济活动以增加收入、提高生活质量。这使得土地分散在各家各户之中，占用着大量劳动力资源，却难以发挥规模效益，对现代农业的发展与农民的长期生活质量都构成阻碍。现实中，土地的保障功能呈现逐步弱化趋势，随着土地实际经济效益的持续下降，其保障功能将逐步丧失。土地产出越来越只能解决温饱，而一旦遇到灾害和疾病等，土地收入远不足以负担开支。因而，政府需要在土地保障之外建设农村社会保障制度，以释放土地的原始保障功能，发挥其作为生产资料的效率，同时弥补其固有缺陷。

二、土地流转是否具有社会保障性质

(一)对“土地换社保”的误读

一些学者提出依托土地流转的农村社会保障改革方案，以土地流转换取规范化的社会保障，大致可以概括为两方面:一是以土地有偿流转收入作为农村社会保障的财政基础;二是将失地农民纳入规范化社会保障体系。“土地换社保”蕴含的理论前提是土地具有一定的社会保障功能。在各类土地经营权流转及土地征用之前，农民的生活等社会保障是以农地为依托的，在放弃土地经营权之后，农民理应获得土地社会保障的替代品，即城镇化社会保障体系的准入证与相应的社会安置。本文试图指出，农民是否有权要求更为健全的社会保障体系，与是否放弃土地权利之间，理论上并不构成因果关系。部分理由在上文已经给出，这里将从土地流转与土地征用本身的问题继续给出补充性理由。

针对土地直接保障的局限性，有人从货币化的角度提出不同看法，认为应当进一步放松土地流转政策，加速各种形式的土地有偿流转。土地承包者无须付出劳动，通过权利转让从承租人那里获得收益。通过加快完善土地流转，增加农民的财富收入，这些收益对于转让者具有了社会保障功能，在此财产基础上建立社会保障体系。但这仍然是依赖于土地产出的，土地流转带来的只是建立在土地直接收益之上的附加价值，只是将直接的获取变为间接的获取，土地保障的固有属性没有发生改变。况且，有偿流转增加了承租人的成本，在土地收益逐渐下滑的局面下，会阻碍资金在土地流转上的投入。土地流转的新局面使得土地作为社会保障的实际效用下降，使得制度化的社会保障取代自发性保障更加紧迫。以土地的养老保障功能为例，农村老年人如果自行经营土地，以土地产出养老，实际上是劳动者对劳动所得的处置，如果丧失了劳动能力，将土地转移给其他人以换取流转收益而养老，实际上是一种市场交换行为，与社会化养老保险的区别显而易见。此外，流转资金能否为农村社会保障提供物质基础是值得商榷的，与土地的直接天然保障功能面临同样的诘难:它是自发性的风险防御，不能以一种公共的方式为所有人平等地享有。

很多地方实践中的“土地换社保”，反而说明土地本身不具有社会保障性质。例如，浙江嘉兴政策，是对失地农民纳入农转非政策，适用于城镇社会保障范围。而非是在农村现有局面下的土地换取社保。［5］所谓“土地换社保”，是在农民主动或被动放弃土地承包权的既成事实面前，给予其进入某种社会保障体系的资格权限。“土地换社保”针对的是失去土地的农村人口，而不是针对整个农村社会保障建设，是对失地农民由农民身份向非农身份的转化的承认，与农村自身的社会保障建设是两回事。

(二)三权分离带来的困境

在传统农村社会中，土地所有权与土地利用方式直接构成农民的存在方式，而在今天这一局面被改写。当下，土地的产出虽然随着科技发展而增加，但土地的财产性收入在总收入中的地位是逐渐下降的，越来越难以满足现实需求。对大部分农民而言，非农业性经济收入已经超过土地收入，但出于对风险因素的考虑，他们希望保留依据其农村成员身份而享有的土地承包权，以作为一种消极保障。但是，土地收益及土地流转补偿对于他们面临的失业、疾病、经济波动等风险来说可谓杯水车薪。土地难以满足其风险保障需要，而农民又为各种隐性因素限制在城市社会保障门槛之外。

问题的关键在于农村土地所有权与实际经营权分离所带来的双重资格认定。土地本身的功能是否具有社会保障意义，在于它将以何种方式发挥其效力。土地作为生产要素本身所具有的保障功能与土地作为社会保障之间存在差别，只是由于一种偶然联系造成将二者等同的看法。在我国土地公有制的特殊条件下，土地所有权与实际经营权的主体并不相同，现实中围绕土地归属形成关于土地的三种权利:土地所有权属于村社集体，承包权为农户享有，土地流转过程中又出现承包权与实际经营权的分离。农民只拥有土地的承包经营权，村社集体将土地平均分配给农户，这被看作是一种福利;另一方面，土地分配也根据人口变动等频繁调整。这都造成一种看法，即认为土地成为国家与集体为农民个人提供的福利，承担着农村的社会保障职能。一种观点认为，国家与集体掌握土地及土地分配权，类似于一个集体统筹账户，通过土地分配和再分配实现保障供给。但是，这只是一种简单的类比，如果说土地统筹也是一种社会保障的话，只是面对生存的低层次保障，而不是更广泛意义上的社会保障。由于我国独特的土地政策，土地分配具有统筹性与强制性，这成为讨论土地是否具有社会保障功能的关键所在。实际上，三重权利阻碍了土地的高效利用，相伴而来的是集体权力的优先性与政治权力的主导性，农民被土地及伴随土地而来的户籍、工作等所限制。因而，抛开土地困境，以“去土地化”的方式构建农村社会保障体系，会更加具有现实性和可操作性。

三、平等公民权的角度

按照温铁军(2002)的看法，“村社制度本身是建立最低成本的保障制度的基础。在实行大包干的时候，国家行使‘退出权’的具体方式，是将土地所有权交与村社，同时放弃对农业的支持和对农村公共品的开支。”［6］村社是社会保障主体，村社应该履行提供公共品的事权。进一步的，“征地不应该是对农民征，而是对村社征。村社把所征土地得到的资金用于专门建立村内合作型社保基金;再以村社为基本单位，国家建立土地基金给予扶持。”他认为，政府花费巨额资金支持农村社会保障事业不现实，原因包括“指望让政府来给9亿农民提供保障，客观上看也是不可能的，因为农业产值只有大约15%，农业人口依然是64%。以百分之十几的产值来作为财税基础，提供百分之六十几人口的公共品需求，那是绝对做不到的。”［7］实际上，农民的经济收入并不主要依赖农业产值，农业收入只占大部分农户家庭收入的次要部分，农村社会保障并不严重依赖土地产出。其次，温铁军以经济原因作为推卸公民权利等政治性问题的理由，即使农民无法承担社会保障，将社会优势部门的资源调节到弱势部门正是政府职能所在，提供社会保障基础平台在道义上是政府职责应有之义。

一个简单的事实是，每个公民都具有平等的法律地位，每个人对于与其他人来说也同等适用的社会保障制度均有一种平等要求的权利。所以，社会保障服务应当成为政府必须提供的公共服务之一。但长期以来，农村社会保障事业被忽视了，很大原因在于土地的天然保障功能被作为社会保障的替代品，需要政府供给的社会保障于是不再是急迫任务。随着集体人民公社的大包干转变为家庭联产承包责任制，国家也顺势让渡了农村的社会保障责任，土地成为农民生存之基，同时也承担了各种保障职责。我们不认为土地对于封建时代国有土地的雇农与私有土地的自耕农具有社会保障性质，同样的，我们也不能将农村土地本身的生产功能视作社会保障。它缺乏社会保障的关键性因素，缺乏制度化与社会性等关键性维度。从公民权利的角度看，平均分配土地的资源供给与社会保障建设的福利供给，是两种不同的供给。忽略了农民也是平等的公民，农民有权利要求国家提供社会保障体系，至少应该建立起来完整的社会保障平台。以土地的自然功能视作国家对农民的福利保证，有推卸责任之嫌。

社会保障注重的是通过集体保险方式平摊风险，以使个体风险损失最小化;土地保障的核心在于成员资格，农村集体必须为其每个成员提供生存必需品——土地，以使农户获得生存资源。前者要求一种个体选择意愿，通过能够诉诸多数人选择的个体选择责任，而后者预设了为每个个体可能面临风险提供了均等化的起点支持，并不必然涉及对风险结果的程序化干预。“土地保障的性质仅仅是通过风险锁定机制来规避农业经营上的风险，而不是通过风险分散的办法来帮助农户转移风险，所以不是社会性保障。”［8］土地保障的特质、土地流转问题等都说明了土地保障本身具有自发性、任意性与无序性，实际上是“自保”而非“社保”。所以土地保障并不具备社会保障的性质。那么在新农村社会保障事业中，土地应当扮演何种角色?这存在着将土地纳入农村社会保障体系之中与将土地排除出农村社会保障体系之外两种不同路向。

四、土地在农村社会社会保障体系中的角色

(一)新农村社会社会保障体系建设与“去土地化”

土地被视为具有社会保障功能很大部分原因在于社会保障制度覆盖的缺失、政府职责的缺位。很多地方政府以土地的天然保障功能作为推脱农村社会保障体系建设职责的理由，放慢农村社会保障建设，城乡社会保障差距更加拉大。从农民角度看，土地的低层次保障影响了农民对新社保的参与热情，影响参保率。现实情况是，农村的制度性社会保障的时机已经成熟，不能以政府缺位造成农民自发性保障的现状作为继续漠视农村社会保障事业的理由。

依赖土地的薄弱保障不足以支撑农村现代化需求，试图利用土地重构农村社会保障，很难保证农业资源的正外部性。实际上，在土地经营与流转过程中，伴随着农村社会保障资源外溢到农村之外，加剧了农村社会保障的脆弱状况。并且，土地资源日益稀缺的严峻事实、土地资源的征用与挪用、用于农业的土地的财产性地位下降……这些也都弱化了土地的保障功能。这意味着改变农民只能依赖天然保障的状况，在土地之外提供社会保障并使之制度化，才是解决之道。其次，从平等公民权的角度看，宪法要求每个人拥有平等的社会保障权，就不能在城市与农村社会保障事业中采取两种截然不同的体系。将农村纳入现代统一的社会保障体系之中，而不是在土地的基础上重构农村社会保障制度，前者更符合社会正义原则与效率原则。所以，土地只有“去社会保障化”，或者说农村社会保障只有“去土地化”，对于整个农村社会保障体系的建设和农村土地利用效率来说才是适宜的。以制度化安排的社会保障体系中，土地因素即使在其中发挥作用，也与自发式的保障绝然不同了。新社会保障系统中居主导地位的因素应当独立于包括土地在内的诸资源性因素，应当以尽可能普遍化的程序取代自发式社会保障，在此意义上，社会保障应当“去土地化”。

(二)“去土地化”与社会保障成本估算

争议之处在于，农民是否有能力承担相关社会保障费用。很多学者支持“土地换社保”的主要理由正在于此。在他们看来，农民的实际财产性收入有限，即资金支付能力不足，难以满足社会保障所需要的大量资金和物质支持，短期内建立个人付费的农村社会保障体系困难重重，所以离开土地谈论社会保障是不现实的，而基于土地的社会保障能够为农村社会保障提供财政支持。实际上，农村社会保障所需资金在多主体共同负担下，要求农民个体承担的资金数量并不像想象中那么巨大。城市社会保障资金由国家、企业、居民三方共同出资负担，参照城市社会保障资金，农村也可以由中央财政投入、地方政府财政投入、村社集体资金和农户支出几部分共同承担。2012年，我国财政收入约为11.7万亿元，从财政水平的角度看，国家财政完全可以拿出大量资金支持农村社会保障事业，还可以借助国债筹集资金，可以将一部分国有企业红利收益投入，甚至可以用开征社会保障税的方式进行筹措。地方政府可以拿出部分土地出让金投入农村社会保障资金账户，而村社集体则以公共用地和集体资产投入其中。可见，现有政府财政与农村居民收入局面能够有效地支持农村社会保障建设。对于农民而言，相关数据也可以为不依赖于土地的新农村社会保障体系提供支持。2012年我国农村人均纯收入7916.58元，其中工资性收入3447.46元、家庭经营纯收入3533.37元、财产性收入249.05元、转移性收入686.70元，而2012年新型农村合作医疗人均筹资为308.5元，农民人均收入可以支持农村社会保障所需。［9］

近年来，一些现实实践对“去土地化”的农村社会保障建设提供了有益启发。例如，2003年开始的农村合作医疗改革，截至2012年底，共有2566个县(市、区)开展了新型农村合作医疗，参合人口达8.05亿人，参合率为98.3%。2012年度新农合筹资总额达2484.7亿元，人均筹资308.5元，全国新农合基金支出2408.0亿元;补偿支出受益17.45亿人次。［10］可见，逐步的社会保障制度取代自然的土地保障是可行的，而且是社会发展趋势所在。至于土地在其中占据何种位置，则是次要问题了。在经济水平较高地区，可以引导个人参保，地方政府可以将土地征用中的土地差价用于农村社保，取之于农，用之于农。江浙等经济发达地区的农村经验值得借鉴:在江浙一些农村地区，以土地所有权持有者村社为主体集中流转土地，其流转收益以承包土地持有比例为分红依据返还农户。在一些经济落后农村地方，可以逐步开放土地政策，允许自发性流转。但是这些与社会保障事业关系不大。总之，土地的天然保障功能与社会保障之间存在异质性，试图在土地基础上重构社会保障体系的做法应当让位于“去土地化”的农村社会保障建设，后者更有助于统一的国家社会保障事业的发展。至于新农村社会保障建设中面临的其他问题，则非本文所能解决的了。

［1］郑晓明，汪瑾.新农村建设中失地农民安置问题［J］.四川理工学院学报:社会科学版，2011，(6):6.

［2］张春雨.基于公民权利理念的农民社会保障及“土地换社保”问题分析［J］.兰州学刊，2009，(5):93-96.

［3］王勇，付时鸣.论我国农村土地的保障性质——来自“实物期权”视角的分析［J］.经济体制改革，2006，(3):116-117.

［4］魏波.农村土地保障功能与农村社会保障制度［J］.重庆工商大学学报:社会科学版.2009，(10):65-69.

［5］于淼，伍建平.浙江嘉兴“以土地换社会保障”的经验及其反思［J］.农业科研经济管理.2006，(3):44-45.

［6］［7］温铁军.农民社会保障与土地制度改革［J］.学习月刊，2006，(10):20-22.

［8］蔡少琴，李郁芳.土地保障对农村社会保障替代性分析［J］.商业研究，2013，(08):202-207.

［9］［10］中国国家统计局.中国统计年鉴2013年［EB/OL］. (2014-04-23).［2014-04-25］.http://www.stats.gov.cn/ tjsj/ndsj/2013/indexch.htm.

〔责任编辑:李海中〕

Study on Property and Relationship between Land Security and Social Insurance

ZHANG Chun-xia，YAN Xin-ming
(Nanjing University，Nanjing 210093，China)

At present the facts that lacking of perfectmodern social security service system in rural areas in China and the land provides a comprehensive safeguard naturally，which are interpreted as land has social security function by some scholars.In theirminds，it is possible to use land management rights and other ways to construct the rural social security system under the background of the current rural.This implies two viewpoints，not only the land is in fact shouldering part of the social security function of rural areas，but also if the farmers access to the social insurance system，at the expense of giving up their land rights.The author thinks that there are some differences not only between natural protection function and social security of the land，but also between protection and social security caused by land transfer.Therefore，people should do their best to eliminate the factors of land in the construction of rural social security，and it seemsmore useful to develop the social security in rural areas“on the way to land”.

land;management right;land transfer;social insurance;on the way to land

C914

A文章分类号:1674-7089(2014)03-0028-07

2014-04-25

国家社会科学基金重大项目“社会管理创新与社会体制改革”(11ZD＆028)

严新明，男，安徽郎溪人，博士，南京大学政府管理学院副教授，主要从事社会保障、社会政策研究;张春霞，女，山东潍坊人，南京大学政府管理学院硕士研究生，主要从事社会保障研究。