建构具有中国特色社会主义的国家治理体系

韩冬雪

(清华大学，北京 100084)

自党的十八届三中全会将全面深化改革的总目标明确设定为“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”［1］以来，国家治理这一概念开始正式进入当代中国的政治话语体系。以此为背景，对诸如国家治理概念的核心内涵，现代国家治理体系建设与社会转型发展的内在关联等一系列问题的探讨，已经成为如何将这一政治创新理念转化为今后政治体制改革实践的热点问题。显而易见，如何建构具有中国特色的国家治理理论，将直接关系到今后我国社会与国家建设的路径选择和未来的发展方向。那么，国家治理的基本概念、范畴的主要内涵是什么?应该如何建构具有我国特色的国家治理体系?在从理论到具体的政治改革的转化过程中，应该重点把握哪几个关键性的问题?本文想就以上问题略述管见，以求抛砖引玉。

一、现代国家治理概念的由来与内涵

马克思主义对于国家本质的界定是十分明确的。它曾经一针见血地指出:“国家无非是一个阶级镇压另一个阶级的机器”［2］，但是，国家的这种阶级的本质属性，并不意味着国家不具有其管理社会的公共职能。因为“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”［3］

现代国家的管理活动从单纯的自上而下的统治和管理，逐渐演化为以强调国家与社会的良性互动为特征的治理的演变过程，实际上是近代社会以来国家的活动方式和活动范围在面临着治理危机问题时的一种自身的修正和调整。纵观现代国家的发展过程，国家活动所涉及和覆盖的领域之广、问题之多、变革阻力之大，都是史无前例的。在这个过程中，不仅是众多后发型的工业化国家，也包括许多在治理转型方面颇有成效的发达国家，都在现代与后现代社会变迁叠加的多重压力下表现出不堪重负和力不从心。各个国家都在不同程度和意义上共同面临着如何超越国家与社会间或为统辖或为博弈的关系模式。有鉴于此，理论界开始把现代国家治理体系的建构视为国家在处于反思－超越进行阶段中的现代化系统工程的有机一环。正是在这种背景下，现代的政治学家们也自然而然地倾向于从分析治理结构、治理方式、治理价值理念等领域变迁的维度，重新切入国家治理理论与实践的创新性研究。换而言之，正是源于对上述社会变革主题的这种理解，开辟了现代国家治理由单纯的概念论证转入了重新界定和建构国家与社会关系的实践探索之路。

从国家作为单一主体的管理和控制向以国家与社会联动为特征的多元主体协作格局的转变，无疑是现代国家治理体系形成的重要标志之一。现代市场经济所引起的社会结构的深刻变化和城镇化进程，使人类社会生活秩序经历了一场整体性变迁，而现代民族国家形成赋予当代“利维坦”①利维坦(Leviathan)，圣经和合本译为鳄鱼，和合本修订版译为力威亚探，天主教圣经思高译本译为里外雅堂，是《希伯来圣经》的一种怪物，形象原型可能来自鲸及鳄鱼。“利维坦”一词在希伯来语中有着“扭曲”、“漩涡”的含义，而在基督教则是与七宗罪中的“嫉妒”相对应的恶魔。后世每提到这个词语，都指来自海中的巨大怪兽，而且大多呈大海蛇形态。——维基百科的新能量，也使得在这一大变迁格局中重置国家、市场、社会与公民的角色、关系，成为了人类步入现代社会征程中亟待探讨解决的关键问题。回顾这一段的历史可知，从最初的绝对拒斥国家力量于市场和社会空间之外，到“守夜人政府”倍受无为无能的问责，从人们转而崇拜依赖“全能国家”的权威，再到反思总体型国家－社会格局的弊病，再次重新界定国家、市场与社会的作用边界，将建立“有为政府、责任政府”作为维系“市场机制”与“活力社会”的前提。人们正是在一次次“过犹不及”的试错体验中，逐渐跳出了在国家本位与市场本位间循环摇摆的周期律，而意识到社会多元化变迁趋势与多元主体协同治理格局之间的必然逻辑联系。一方面，在利益需求及其表达高度多样化、经济社会转型发展中权利与利益博弈日益常态化和不断激化的社会中，单一的政府主体无论具有多强的权威，往往都难以应付层出不穷的社会管理危机，难以真正肩负起“全能政府”的职责，这已经成为人们的一种普遍共识。另一方面，全能主义模式的难以奏效，是不是意味着管得越少的政府就是好的政府呢?事实并非如此。各国现代化实践成败的两方面经验已充分证明，在退出那些不该管和管不好的领域之后，政府除了要继续在那些市场机制不愿进入或者不能有效运作的民生事业领域内承担好各种服务性职能外，还必须使自己成为经济社会交往活动中的有效监管者、公正协调者和社会公正体系的积极建设者和有力仲裁者。否则，“市场社会”对“总体型社会”的取代就只能最终演化为一场治理失败的新灾难。简言之，现代多元社会对政府建设的要求不是降低了，而是更高、更全了。同样，“政府主导、社会协同、公民参与”这种理想治理格局的形成，也呼唤着社会自身的不断成长发育与市场机制的更加完善健全。简而言之，从单纯地期待好政府转向依托好政府与好社会的良性互动，［4］我们需要的并不是一场将政府的管理职能向市场、向社会一推了之的改革，而是应该以重建公共性价值共识为纽带，带动多元主体的共同进步。归根到底，“国家治理能力，是运用国家制度管理社会各方面事务，使之相互协调、共同发展的能力。”［5］作为拥有各类资源与权威先天优势的管理主体，政府对多元社会新型治理格局的自主适应性变革，更多的还是应该体现在其权力运作公共性价值的彰显方面。中华民族自古以来就有重义轻利的传统，而这个所谓的“义”，在现代国家治理语境中的核心价值就在于其公共性。这就意味着，只有在拥有公共性价值共识前提下，才有可能进一步讨论政府、市场、社会、公民如何进行科学分工的技术层面问题。因此，以所谓“多中心治理格局”来定义现代国家治理未免有失偏颇，相对而言，在依托国家制度性力量的基础上引入市场机制、增加社会参与，最终形成多元主体科学分工、密切协同的多元治理格局，或许才是对于国家治理创新目标更为准确的概括。

从另一个角度来看，在当代社会治理主体结构发生多元化变迁的条件下，治理方式与手段的改革也成为了提升现代国家治理能力的必然要求。随着市场、社会与公民等多元主体进入治理实践，完全依托于行政性强制力的管理方式已经难以充分适应治理变革的需求，与此相应，“协调”主题对于“控制”主题的取代则必然要贯穿于现代国家治理实践模式创新的全过程中。众所周知，在国家与社会关系的认识上，西方政治思想史上历来存在着两大对立的思想源流。作为现代自由主义理论来源的洛克传统，始终保持着对于国家和政府“作为一种侵犯性机构”［6］的高度警觉性，同时，基于力量博弈的平衡理念也使得这一思想倾向于用一种处于永恒博弈中的视角来看待多元治理主体间的相互关系，而这在无形中则导致了自由主义者对于协调性价值有意无意的忽视。相对而言，深刻影响了社会主义国家理论的卢梭传统，则注意到了实现“公意”价值前提下国家与社会根本利益的内在统一，因而也就为治理模式由单纯强调控制向注重全面协调的转变预留了充足的空间。在进入现代与后现代双重压力叠加的时代之后，人们见证了“市场化社会”、“企业化政府”等治理变革实践模式的兴衰。在这个过程中，我们不难发现，那种试图用特定治理主体的价值与行为模式完全“重塑”另一主体的改革，其最终效果往往都难以尽如人意。这就从一个侧面证明，现代治理模式的建构，需要多元主体探索出一种在协作中实现优势互补的机制，而不是让单一的市场化原则弥散于整个多元治理格局当中。具体而言，在有利于体现公共性价值的前提下，拥有行政强制力资源优势的政府主体，不必一味讳言治理过程中的强制性元素，从而简单地依据“去行政化”、“去强制化”的标准完成自我重塑。而具备自治资源优势的社会，则应该同时保持对于行政化侵蚀和交易原则泛滥的警惕，并为政府、市场与公民的有机连结提供公共空间和协商平台的支持。此外，对于治理实践中集权与分权工具的运用，也应当以适用性为首要原则，而不必拘泥于管理与治理行为模式的绝对界限。①在资本主义国家治理的初始阶段，以托克维尔为代表的自由主义者曾对美国分权体制的“顶层设计”不吝溢美之词:“美国这样的大国之所以能够实行民主的治理模式，应归功于联邦体制将国家层面的公共事务的量的规模压缩到了最低程度。”(参见［法］托克维尔《论美国的民主(上卷)》，董果良译，北京:商务印书馆1988年版，第198页)但历经一个多世纪的政治社会变迁后，当代美国的中央地方关系格局已经发生了相当大的变化，而备受推崇的三权分立的制衡体制也已在相当程度上被虚置起来，而这种对于分权主义“传统优势”的“背离”却并没有降低美国国家治理的效能。由此可见，国家治理往往自有其规律可循，其实践成败也并不取决于非此即彼的政治选择的后果。

当然，衡量治理变迁“形变”效果的最终标准，还在于主导治理过程价值理念的变迁。如果说，在强制性管理模式大行其道的时期，把公共权力关进制度的笼子是确保治理过程社会导向的第一要务的话，那么处于政治经济社会急剧变迁的年代，在规范公共权力的同时将市场关进法制的笼子，也同样是实现治理公共性价值回归的题中应有之义。现代国家治理实践已经充分证明，不受约束的公共权力与不受规制的市场机制，同样都会成为国家与社会发展道路上的绊脚石。尤其是对于在完善市场机制与社会自主成长方面历史欠账甚多的后发型现代化国家，现实中不断涌现的社会矛盾中有相当一部分其实还是源于转型发展中的适应性滞后问题，属于成长中的市场机制“失范”和“越位”所导致的后果。正如一些学者从西方世界曾经历的价值迷失中总结出的深刻教训所示:“如果允许市场机制成为人的命运，人的自然环境，乃至他的购买力的数量和用途的唯一主宰，那么它就会导致社会的毁灭。”［7］消费主义价值观的泛滥，不仅以釜底抽薪的方式异化了人们的生活世界，而且在无形中侵蚀着支撑在沟通协商中达成共识的公共空间的根基。因此，在化解现代国家治理实践中多元主体互动张力所带来的各种治理危机时，是始终张扬治理过程的社会导向与公共性价值，确保市场机制沿着有利于社会根本利益的轨道规范运作，还是放任市场机制及其交易原则反过来主导国家权力的作用方向，主导社会价值规范体系的形成，就成为了决定治理变迁两条迥异道路彼此分殊的关键所在。从这个意义上说，治理的改革又不是一个绝对的概念，而是在变中蕴含着不变的内容，也只有同时掌握了这两个方面，我们才可以说是真正理解了现代国家治理体系建构的准确内涵。

二、国家治理与社会建设的国际经验

现代国家治理与社会发展事业的系统性与复杂性，决定了我们不能期许通过一蹴而就的激进变革达致理想的目标。事实上，包括西方发达国家在内的所有国家，在现代化历程中都需要遵循国家治理变迁与社会发展的普遍规律，为政府、市场、社会、公民逐渐适应现代化中的大变革、实现彼此之间的充分磨合预留相当的时间与空间。同时，在深入把握治理公共性价值内涵的前提下，现代国家治理又必须得到社会建设事业的有力支持，沿着保障民生—实现公平—发展民主的基本轨迹稳步推进。纵观现代化进程中各国在国家治理与社会建设领域的成败，我们也不难验证这一普遍规律的科学性。

毋庸置疑，利益需求的驱动是现代化最为重要的显性动力之一，而市场机制的自由博弈原则也恰恰在相当程度上缓解了利益需求激增所带来的压力。相应的，在发达国家现代化的早期实践中，“管得越少的政府就是好政府”的理念也就自然地大行其道。一些自由主义者甚至认为，在健全的市场机制下，治理行为的必要性已经极大地下降了，人们唯一需要做的就是将经济总量的蛋糕不断做大，继而就可以坐待经济增长的“下溢效应”，“顺理成章”地解决发展所带来的种种社会矛盾。在这种盲目乐观情绪的支配下，以英美为代表的发达国家，其现代化发展最为迅速的时期，往往也成为各种社会矛盾空前积聚、集中爆发的时期。正如狄更斯所描述的那样:“这是一个最好的时代，也是一个最坏的时代。”然而，市场导向的发展成本与代价核算也终究存在着从量变到质变的边界。一旦社会大众切身感受到，与日益断裂崩坏的社会相比，单纯的经济增长已经越来越难以发挥补偿作用，那种期待以公共权力的“无为”求得社会大治的理想之路也就自然而然地走到了尽头。进入20世纪，已经初步实现现代化的西方诸国开始全面反思治理缺失所导致的恶果，以强化政府对于经济社会事务的管控，抑制无限竞争中出现的种种社会不公为起点，治理革命迈出了起始于政府再造的第一步。很显然，20世纪西方各国社会福利体系的建立与“新国家主义”的回归有着密不可分的内在关联，而有效政府、责任政府从理念到实践的不断递进，对于西方国家在相对稳定的情况下渡过经济社会转型发展的危险期发挥了至关重要的作用。然而，正如上文所言，现代国家治理体系的建构是以政府主体与社会主体的共同成长进步为基本条件的，社会建设事业的滞后必然给治理的推进带来新的困扰。战后凯恩斯主义所遭遇的挑战，以及20世纪末福利国家政策的破产，都提醒人们需要在国家治理能力提升的框架内开辟社会建设和成长的必要空间。因此，自上个世纪末以来，发达国家治理能力提升的动力源泉已经不仅仅局限于政府自身对传统管理模式的超越，而是深深植根于具有自我服务、自我管理能力的市民社会的广阔土壤中。在当代西方国家治理实践中，社会本身已经成为一支举足轻重的力量，它不仅提供了连接多元主体的纽带，避免了个人与国家直面博弈局面的出现，而且一个成熟、理性而富有活力的社会又会极大地影响和塑造其他治理主体，使得政府必须不时倾听来自社会的呼声，使得企业不能无视经济活动的社会效益和自身不可回避的社会责任，同时还使得公民更倾向于利用体制内的渠道正常表达其利益诉求，习惯于用法治和协商的方式向政府寻求非零和博弈的双赢结果。总之，起始于政府再造，而在国家与社会探索彼此相容合作中发展起来的西方现代国家治理模式，究竟与自由主义洛克传统的强社会(强市场)－弱国家的经典格局在多大程度上保持契合，已经成为了一个值得商榷的问题。而在这一过程中，破除对于经济增长“下溢效应”的盲信，转而依托政府、社会等多元主体在治理实践中发挥更加积极的作用，也成为了发达国家从完全市场化、资本化的边缘缓解国家与社会危机的主要经验。

与发达国家通过公共性价值回归实现国家治理与社会发展双重目标的积极经验相比，一些后发型现代化国家在经济社会转型发展期中的失误，也以一种反面教材的形式为我们敲响了警钟。与发达国家相比，广大后发型现代化国家适应现代化变迁和治理革命的时空压力无疑要大得多，但也意味着拥有相对资源优势的政府在完善制度化治理机制和主动培育社会成长方面，更应该履行其责无旁贷的社会责任。遗憾的是，在20世纪的现代化实践中，以一些拉美、非洲国家为代表的后发现代化国家，由于没有很好地把握发展与治理的社会导向性，在一个不长的时期里就迅速透支了经济增长所带来的发展红利，转而受困于所谓“中等收入陷阱”①目前世界公认的“中等收入陷阱”指的是人均收入达到5000至8000美元时，社会将进入一个矛盾高发期，而经济社会的持续稳定增长，则在很大程度上取决于能否平稳渡过这一挑战期。，经济社会发展长期萎靡不振，甚至在一些领域内出现了不同程度的逆现代化现象。简而言之，这些反面经验主要表现为:

其一，对市场经济的管控乏力。许多后发型现代化国家的现代化实践进程，都起步于自由主义发展模式的本土化。而市场经济的活跃因素在带来除旧布新的积极变化的同时，往往也对这些国家传统的社会价值规范体系造成了巨大的冲击。在这种情况下，如果政府又主动放弃其管理职能，成为经济社会转型发展中的旁观者，甚至反过来被资本所绑架，那么构成社会主体的原子化的公民个人，则必然被无情地卷入这种失序的残酷竞争中，从而沦为市场经济丛林法则的牺牲品。以巴西为例，由于政府的有意放任和宏观调控乏力，大地产制、金融垄断资本所造成的底层民众的赤贫化，一直以来都是巴西社会难以根治的痼疾。同样，不少南美国家在经济高速增长期中宏观调控与社会福利政策领域的乏善可陈，也成为其发展成果很快被治理危机反噬的根源。由此可见，“市场国家”、“市场社会”的到来对于广大后发现代化国家长远的发展前景而言显然并非福音。

其二，有效政府和公共权威的缺位。亨廷顿曾经指出:“现代性产生稳定性，现代化却产生不稳定性。”［8］对于后发现代化国家而言，治理过程中公共权威的缺位往往也是一系列社会灾难的导火索。由于西方民主政治“推广模式”的固有弊端，拉美各国政府长期陷于政局动荡、各级官员腐败无能的困境中难以自拔，而相应地填补了合法公共权威真空的，则是形形色色的体制外力量，例如墨西哥、哥伦比亚等国，都出现了犯罪集团与民选政府分庭抗礼、成为实际意义上地方主宰的乱局。有鉴于此，我们不难得出这样的结论，即公共权威将管理职能一放了之的权力退场，在为社会自治解除束缚的同时，其实也打开了社会失控的潘多拉魔盒，而缺乏自治传统资源的社会在面对各种异化的强制力时，常常又表现得十分孱弱。因此，对于众多后发现代化国家而言，现代国家治理体系的建构只能沿着从政府再造到政府扶持社会成长，再到政府与社会协同共治的轨道逐步推进，而不可能轻易逾越奠定治理有效性根基的基础阶段。

其三，社会沟通与协商机制的缺失。如果说市场机制的“越位”与公共权威的“缺位”是造成拉美化现象的直接诱因的话，那么，拉美国家社会沟通与协商机制的缺失则进一步加剧了治理危机的烈度。对处于转型期的后发现代化国家而言，社会矛盾的积聚与社会结构的过度分化往往造成了即时性危机与结构性危机叠加的恶性循环局面，而在一个沟通与协商资源极度匮乏的社会中，又很难指望以包容妥协为特征的现代政治文化能够吸引和重塑现代公民，进而缓解形形色色的转型压力。

当然，后发现代化国家所面临的治理失败与社会危机困境，往往是上述多重原因叠加的后果。同时，随着社会无可逆转地步入多元化、全球化时代，这些国家也不可能再沿着西方发达国家经典的政府与社会再造轨迹平稳地渡过危机，更何况西方经验在医治资本主义社会基本矛盾痼疾上的回天乏术，及其在各种后现代挑战面前表现出疲于应付的窘态，也使得西方治理革命模式的推而广之面临着障碍重重的困局。对于像中国这样的后发现代化大国而言，借鉴国家治理和社会发展正反两方面国际经验，只能成为探索国家治理框架下社会建设的中国道路、中国经验的起点，而不会直接提供任何现成的问题解决方案。因此，在尊重遵循国家治理与社会建设普遍性规律的前提下更多地发现研究中国特色的治理体系问题，就显得更为必要。

三、国家治理与社会建设的中国特色与中国道路

毋庸讳言，中国现代国家治理与社会建设事业，都是在先天不足的条件下艰难起步的。在历史上相当长的一个时期内，中国社会始终处于一种“有政无治”的传统管控模式下，在国家自上而下的政治统治权与基层社会以封建伦理为核心的道德规范的夹缝中，社会本身基本上处于原子化的涣散状态，而社会成长的不足反过来又滋长了政府治理主体的惰性，使得传统国家在现代化大潮的冲击面前显得外强中干，最终难逃土崩瓦解的命运。也正是在这一背景下，具有全能主义特色的总体型国家－社会关系格局应运而生了。换言之，“全能主义国家的出现在很大程度上是对近代中国‘总体性危机’的反应。”［9］事实上，这种再造国家的政治实践也确实成为了中国在现代化之路上实现跨越式发展的强劲动力来源。无论是工业化的起步，还是国民教育和社会福利体系的建立，乃至于改革开放事业的迅速启动，无疑都与发挥“集中力量办大事”的优势有着密不可分的联系。然而，随着社会多元化趋势的日益显现，经济结构、社会结构、价值体系的巨变最终使得总体性国家的模式在新的历史时期越发陷入难以为继的窘境。一方面，社会资源配置格局的改变使得单一的政府治理主体不可能再像以往那样有效行使管控一切公私事务的绝对权威;另一方面，在政府主动为社会成长解套松绑的情况下，社会自立自足的活跃性因素开始对国家治理和社会建设实践提出了新的挑战。更为关键的是，面对市场经济和社会多元化的冲击，如何才能继续保持并且彰显社会主义社会的根本属性，而不致于在社会的现代化转型中迷失方向，也成了中国完成现代国家治理体系建构、提升国家治理能力的改革实践所必须回答的核心问题。因此，准确地总结出我国社会的国家治理与社会建设的特殊性，则是下一步建构国家治理体系的前提性任务。笔者认为，我们可以将中国国家治理体系的特色和任务主要归纳为以下几个方面:

其一，社会导向的回归代表了未来多元治理格局调整的基本方向。改革开放三十多年来，我们把更多的精力放在了保持经济持续增长方面，然而，时至今日，转型发展问题的倒逼已经迫使我们不得不反思缺乏治理改革和社会建设跟进配合的经济发展模式，为了尽快缓解市场机制“越位”所带来的社会不公平、不信任、不稳定的危机，更是为了使中国目前表现为葫芦形的社会结构朝向橄榄型的健康形态调整转化，我们在治理创新与社会建设的改革实践中，应该有意识地扭转此前一个时期过度运用市场机制和竞争法则刺激经济社会发展模式的偏差，实现改革与发展社会主导价值的回归。具体而言，社会导向的改革首先就表现为政府主体按照服务型政府、责任政府和有为政府的标准完成自我重塑，既要从那些行政权力不该涉足和难以胜任的领域中主动撤出，更要迅速适应多元治理格局中全新的服务者、协调者、监管者、仲裁者等角色。考虑到中国城乡均等化民生事业发展基础薄弱、历史欠账甚多的现实，政府职能转变的首要标志就应该是义不容辞地肩负起满足全体国民基本公共服务与社会福利需求的重担，更多地以实现社会公平目标作为衡量政府绩效的主要标准。显然，以政府承担为主，企业、社会和个人分担为辅的健全的民生保障体系，将是中国国家治理和社会建设事业得以排除干扰、开辟新局面的第一要务，在圆满完成了这一阶段历史任务的情况下，才谈得上为社会成长和公众参与治理解除后顾之忧，也才可能重建政府、市场、社会与公民间互信互助的和谐关系，进而让更多社会成员自主自愿地认同、服从于社会公共性价值共识的市场机制在经济社会发展中发挥决定性作用。当然，社会导向的改革还要求各种所有制成分的企业基于整体利益和长远利益的考量，更加注重企业行为的社会影响与社会评价，并按照适当的比例分担各种公共服务职能。要求社会和公民能够更主动地区分出社会生活的公共性准则与市场交易中的非公共性规范的适用空间，从而阻遏简单的市场法则对于成长中的社会公共空间的侵蚀。

其二，法治权威保障的社会参与是支持国家治理改革与社会建设的重要动力。毫无疑问，国家治理与社会发展的首要目标应该是寻求社会的长期稳定下的社会发展。然而，这种稳定目标的达成，又不应该仅仅是国家的强制力管控作用下的结果。现实中，那种在“维稳压倒一切”的理念偏差下满足于表面稳定的维稳实践，早已被证明了根本无助于转型社会众多社会矛盾的最终化解。相反，更多地运用官民协商、上下沟通和法治的渠道来建立一种化解各类矛盾的社会机制，不仅是在为目前深陷“维稳怪圈”的行政权力解套，也会使社会和公民在这个过程中更加成熟和理性。历史和现实一直都在证明，离开了法治的权威，没有理想和价值引导的民主离蜕化为闹剧甚或是悲剧仅有一步之遥。同样，社会治理创新也必然要求法治权威的确立，从而为公共性价值共识的达成过程设置程序上的必要规范。目前，中国的法治建设还处于一个有待深化发展的阶段。今后，在宪法的总体框架下，地方立法、部门立法将为社会治理提供法治支持的重要生长点。我们要不断提高这类立法的科学性，提高其对于多元社会治理复杂问题的适应能力。例如，舆论监督与媒体监督是实现社会治理参与和监督指标的重要内容，但是如何做到既提供必要的言论自由空间、确保监督实效，又避免舆论和媒体为泛滥的谣言、非理性的情感宣泄所污染，以致反过来撕裂社会、解构社会，这都是将来的社会治理立法需要回答和解决的现实问题。此外，关于民生保障和社区自治如何实现、政府怎样购买公共服务等，中国部分经济发达地区在先前的改革中已经积累了一些成功经验，但目前多数并没有超越具体经验的层次，还需要在下一步的实践中进一步进行理论层面的提升和凝练。在不与上位法发生冲突的前提下，通过把这些经验转化为地方性法规的立法与司法实践过程本身，就可以为改变政府对于政策和法治工具依赖性的不平衡创造条件，更重要的是，社会参与立法本身，也恰恰可以成为社会组织和公民学习、适应法治环境中现代社会治理的一种有益的现代意义的民主实践。从字面上看，我们所倡导的“善治”概念似乎更着重于治理的效果，但在现代多元社会当中，治理主体的多元化、过程的民主化与善治效果的达成又是存在着必然的逻辑联系的。在我国的社会主义民主政治建设与发展过程中，笔者历来不主张对民主进行过于狭隘的理解，特别是反对把民主制度简单地化约为单纯的选举和议会活动。事实上，相较于周期性的选举参与，考核现代民主是否完备的一个更重要的指标，还在于民众对于政策过程和经济社会活动中的日常参与。比如，公共媒体，还有时下方兴未艾的各种自媒体，都是公民表达权利诉求和交流意见的平台。当然，仅就这方面民主权利的实现而言，自由表达也仅仅是其中的一个环节，如果离开了法治的规范，缺乏理性沟通的自觉和正确价值观的引导，泛滥的自由就难免最终背离民主理念的初衷。我国的各类社会组织也是承载中国基层民主建设任务不可或缺的载体，它的成长过程本身也意味着公民更愿意，也更善于运用制度化、法治化的民主表达和参与渠道。目前，中国社会治理新格局已经初步具备了涵盖行政、司法、社会、市场等多领域，初步形成了一种比较系统、全面的表达－参与－协商－监督渠道保障体系，在这种情况下，更主要的现实任务是要让这些渠道始终保持畅通。比如政府主动开辟公民网络问政的渠道，就不能满足于特定事项、特定政策阶段网络参与的临场效应，而要让“网络问政”成为一个贯穿于政策酝酿、制定、执行、反馈监督全过程，始终致力于保障透明政府、廉洁政府、高效政府指标得以实现的完整体系。

其三，社会组织的蓬勃发展将推动国家治理与社会建设间形成良性互动的关系。众所周知，相对于西方发达国家而言，中国社会组织的发展由于历史和现实的原因而明显滞后，这将给治理创新带来了一系列的困难。一方面，政府单一主体在治理实践中不胜其负，而另一方面，发育不足的社会又缺乏自我管理、自我服务的能力和意识。在这种情况下，政府与社会组织之间也很难建立起一种彼此信任的关系。改革开放以来，特别是近十年来，在珠三角、长三角以及环渤海这类经济发达地区，社会组织的成长已经取得了很大的进展。而随着十八届三中全会鼓励四类社会组织发展新政策的实施，中国的社会组织发展将继续保持目前的良好发展势头，但同时也提出了一个社会组织由补课增量到优化增质的重要课题。在这个目标实现之后，政府对社会的“松绑”只是迈出了第一步。当社会组织在摆脱了行政束缚，同时也不得不丢开依赖行政资源支持的“拐杖”后，如何做到自立自强，如何始终确保自己的公共性，任务将变得更加艰巨。其实这正是中国的社会组织发育由外力推动型向内生增长阶段转变的基本特征。而在市场经济与多元社会框架内，社会组织自我提升所面临的最大挑战，还来自于自利性和官僚化倾向对于公共性的侵蚀。就克服自利性倾向而言，如果不能通过法治和社会自我调整的机制很好地解决这一问题，社会组织和一般营利性组织之间的边界将会变得越来越模糊。那么，公共价值目标和职能定位的迷失，将会使社会组织存续运转的必要性和可能性大打折扣。因此，中国社会组织特别是发达地区社会组织的成长，必须尽快进入到一个“去粗取精、去伪存真”的结构调整、质量提升阶段，切不可盲目追求数量、规模，而应该集中力量，积极地分担政府民生保障职能、充实社会民主参与、协商监督机制，在诸如环保事业、民生和各类慈善事业等领域逐渐做大做强。此外，社会组织发展更需要建立在完善的外部监管和内部淘汰机制的基础上，要让市场和公民拥有筛选优质社会组织的充分自主权。这样，那些率先意识到和实现了专业化，并且保持公共性的社会组织才可能脱颖而出，成为未来中国社会治理体系中的重要组成部分。同时，就克服官僚化倾向而言，我们也不能指望简政放权的一纸政令迅速实现去行政化的目标。如果民主的元素、平等的诉求、公共性的价值取向不能完全融入社会组织的血液当中，行政化、官僚化的元素还会很容易在寡头化、资本化的社会组织内部重新出现。因此，要根治行政化、官僚化的痼疾，除了继续推动建立服务型政府和透明政府、廉洁政府的行政改革之外，最根本的还是要让社会组织的建立、管理、运行成为其成员民主参与、民主协商、自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的动态过程，让社会组织中的精英和普通成员学习如何合理分工、平等协作。只有把外部和内部这两种改革力量结合在一起，去行政化才不至于进入一种循环往复的恶性周期律状态。而这一目标的实现本身，也意味着中国社会组织发展在由量到质的提升过程中完成了一个重大的质的提升与跨越。在非行政化的氛围中成长起来的社会组织，既可以免除依附行政机关的种种困扰，以社会治理主体的身份集约利用资源，更加专注于履行其应有的社会职能，同时也会成为在政府、企业、公民间架设沟通桥梁和培养新型公民、积累多元社会交流与治理文化传统的平台。

还值得特别注意的是，尽管就一个整体而言，中国的国家治理与社会建设事业要始终遵循正确的社会导向，着力于建构公共性价值共识，并且沿着一条经由保障民生到维护公平，进而推进至支持社会主义民主法治事业进步的渐进改革之路稳步前行。但具体到特定的问题领域和基层实践当中，中国特色的最突出体现又在于一切从实际出发，尊重基层创新、群众创造的价值。以伴随着城镇化兴起的社区建设为例，近年来，我国各地社区建设的改革实践中，已经出现了不同的实践路径。比如有些地区的经济较为发达，地方财政资源充足，而社会组织发展也相对成熟，地方政府就具备主动收缩行政管理范围，通过签订契约等方式将一些治理职能移交给诸如社区这样的自治组织，并且更放心地运用政府购买服务的方式。而一些地区则更倾向于将目前社区行政化的资源用足，因而将诸如网格化管理、绩效指标考核等方式运用到社区公共服务等事务领域当中。这种多元化实践的局面十分正常，我们也完全没有必要为中国社区治理简单划定一种完全统一的路径选择，而是应该允许探索试错，接受多元路径并存的现实，而这也是中国特色国家治理与社会建设借鉴而不盲从既有经验，进而追求有所创新、有所超越目标的重要表现。

从中央首次提出社会建设的目标算起，至今已过十年。这次新的国家领导集体对国家治理体系的启动，是从政治体制、法治建设和社会政策的角度，为中国社会沿着正确的方向发展进一步奠定了良好的基础。以往的改革实践告诉我们，中国未来的改革事业绝不能再仅仅依靠问题倒逼的机制而被动前行。在未来的改革进程中，建设一种包括政府、社会在内的多元主体形成的有力高效的社会治理体系，将在顶层的社会改革设计转化为具体的基层改革实践方面发挥重要的作用。可以预见，只要我们始终坚持国家治理与社会建设的正确价值导向，在治理主体结构、治理方式等领域的创新中不断深入地探索中国经验，则完全可以期待我们的国家治理与社会发展事业，将进入一个具有全新的标志性成果的新的历史阶段。

［1］ 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［EB/OL］(2013－11 －16)［2014 －02 －16］http://news.xinhuanet.com/mrdx/2013－11/16/c_132892941.htm.

［2］ 马克思恩格斯文集:第 3卷［M］.北京:人民出版社，2009:111.

［3］ 马克思恩格斯文集:第 3卷［M］.北京:人民出版社，1995:57.

［4］ 沈晓宇.从良政到善治:国家治理的发展阶梯［J］.党政论坛，2013，(4).

［5］ 林振义.如何认识推进国家治理体系和治理能力现代化?——三谈深入学习贯彻十八届三中全会精神［N］.光明日报，2013－11－28.

［6］ ［英］赫尔德.民主的模式［M］.燕继荣，等译，北京:中央编译局出版社，1998:131.

［7］ ［英］卡尔波兰尼.大转型——我们时代的政治与经济起源［M］.冯钢，译.杭州:浙江人民出版社，2007:65.

［8］ ［美］亨廷顿.变化社会中的政治秩序［M］.王冠华，等译，北京:生活·读书·新知三联书店，1989:45.

［9］ 何显明.政府转型与现代国家治理体系的建构——60年来政府体制演变的内在逻辑［J］.浙江社会科学，2013，(6).