社会组织参与公共服务供给:优势、困境及路径

李 峰

(黑龙江省社会科学院，哈尔滨 150018;吉林大学，长春 130012)

随着我国经济社会的快速发展和国家不断向民生领域加大投入，我国的公共服务事业迎来一个大发展的春天。为了更好地完成这一时代任务，不仅政府作为理论上和实际上的主要供给主体面临改革的必要，而且其他供给主体也需要做出切实的调整。其中，对于在西方社会有“第三股支撑力量”之称的社会组织，如何充分发挥其在公共服务供给中的作用，就成为当前学界探讨的一个热点。本文拟从现实背景、理论依据、面临困境等方面，对社会组织参与公共服务供给中的机遇和挑战进行探讨，并在此基础上，提出相应的发展建议。

一、社会组织参与公共服务供给背景

当前，我国正处于经济社会发展的重要战略机遇期和社会矛盾的凸显期，社会建设任务繁重。30多年的改革开放，我国经济建设成绩显著。2012年国内生产总值达到51.9万亿元，人均产值步入中等收入国家行列。经济结构现代化基本实现，市场经济体制确立。与之相伴，社会结构也发生深刻变化。新社会阶层不断出现，个人与组织的依存关系大大减弱，人员流动性增强。然而，我国的“社会建设与经济发展存在着诸多不协调的问题，既有的社会服务体系明显滞后于经济社会发展现状，特别是社会服务中仍存在不少薄弱环节”。［1］公共服务作为社会服务的最重要组成部分，面临着巨大发展压力。一方面，随着我国人口数量的不断增长，国民对公共服务的需求数量逐渐上升，特别是我国正在进入“对人力资本的投入”阶段，“扩大公共投资和公共消费”成为当前国民经济发展的必然选择，［2］发展公共服务事业、增加公共服务供给的压力在快速上升;另一方面，由于经济的发展，国民对公共服务的需求呈现多样化、层次化特征，发展型服务需求不断增多，公共服务结构正在发生巨大改变。

政府作为一元化的供给主体，不能满足我国目前的公共服务需求。由于历史的原因，我国公共服务整体上呈现政府的一元化供给格局。政府作为社会资源的最大占有者和社会财富的再分配者，承担了向社会提供各种公共服务的主要责任。而且，当前我国的地方政府实际上承担了主要供给任务。在我国还缺乏公共服务的整体规划之下，以地方财政为主体的供给模式，不仅助长了社会政策出台过程中的“头痛医头、脚痛医脚”现象，而且还造成了公共服务的巨大地区差距。东南沿海地区经济发达，财政充裕，公共服务事业发展较好;而广大内陆地区，特别是中西部地区，则往往因财政的限制，不能满足公民的基本公共服务需求。总之，整体上看，我国公共服务处于供不应求的局面，政府由于政策规划、财政分配等原因，公共服务供给的地区差距巨大，政府的一元化供给模式面临挑战。

发源于20世纪70年代的西方国家“重塑政府运动”，逐渐形成了一套新公共管理理论，对改变当前我国的公共服务困境具有启示意义。新公共管理理论认为，公共产品包含两类:一类是核心公共产品，如国防、外交、国家机关管理、警察等;一类是混合公共产品，如基础设施、交通能源、市政建设等。前者只能由政府生产和提供，而后者除了政府部门提供外，也可以交由私营部门和非政府组织来提供。［3］新公共管理理论强调打破公共服务供给的垄断性，引入市场和社会机制，以提高行政效率和公共服务质量。巴扎雷(Michael Barzelay)就曾指出，摒弃官僚制的时代已经到来，公共管理的重心由效率转向了质量和顾客满意度，争取社会对组织使命和工作绩效的认同成为政府的首要目标。［4］这样，通过引入市场机制和社会力量，政府的职责和形象得到“重塑”，公民的多样化服务需求也将得到更好地满足。

社会组织参与公共服务的供给也是我国建设服务型政府的需要。现代国家的政府承担着双重职责，即提供社会福利和推动经济增长。政府理应在社会保障、教育公平、医疗服务和环境保护等方面，向社会提供多样化的公共服务。当前我国正在推进的行政体制改革，就是通过改革实现政府与社会的有效“衔接”，满足快速增长的公共服务需求，最终实现服务型政府的建设目标。服务型政府的特征突出表现在:“在政府职能结构中，公共服务职能成为政府的主要职能或核心职能;在政府组织结构中，公共服务部门成为政府的主要部门或核心部门;在政府财政支出结构中，公共服务支出应成为政府的主要支出;服务型政府同时必须是民主政府、责任政府、法治政府和廉洁政府;服务型政府的运行机制必须规范有序、公开透明、便民高效”。［5］建设服务型政府，需要在施政理念、制度建设和政策规划等方面进行一系列的创新。浙江省建设服务型政府的重要经验之一，就是创新政策工具，实现“从公共服务的单一供给模式到复合供给模式”的转变，“为社会组织参与公共事务治理”提供“制度性通道”。［6］

二、社会组织参与公共服务供给的优势

社会组织参与公共服务供给具有许多优势，这些优势恰恰有助于弥补政府和市场的失灵，更好地满足公民的公共服务需求。社会组织的这些优势集中体现在:

(一)社会组织的非营利性，能够使其更加专注于公共服务

社会组织作为一种非营利组织，其一切活动的出发点在于服务社会或社会的某一特定群体。没有营利的压力，社会组织将会更加专注于公共服务，充分激发组织成员的公益意识，将全部精力和资源投入到公共服务供给中来。这恰恰是政府和市场组织不具备的。而且，在公益目标之下，社会组织将会尽可能地降低服务成本，满足公民的多样化服务需求，从而向社会提供那些政府做不好、企业又不愿做的服务产品，弥补公共服务领域的政府失灵和市场失灵现象，促进社会公平正义的实现。由于社会组织的非营利本性，其日常活动及其成员的组织行为，将会受到法律规章的限制，社会组织的任何营利不能用于分红。这就阻断了将组织的公共资产转变为私人资产的途径，基于获得更多利润目的而降低服务质量和数量的负面激励也就大大减少。与营利性组织相比，社会组织将更加值得信赖。

(二)社会组织的独立性，使其具有较强的抗干扰能力

社会组织能够自主地向社会提供服务，尽管各种社会组织的具体业务不同，但都可以自主决策、自行实施。我国《社会团体登记管理条例》第五条明确规定，“国家保护社会团体依照法律、法规及其章程开展活动，任何组织和个人不得非法干涉”，第二十九条也规定，“任何单位和个人不得侵占、私分或者挪用社会团体的资产”。受到法律法规保护的社会组织，其抗干扰能力必然很强。社会组织的自主性，突出地表现在其自律性上。社会组织一旦具有了独立法人资格，就可以依法实行自我管理，而不受其他组织和个人的任意干涉。在现实中，尽管一些社会组织还明显地依赖于政府，或者说政府对社会组织的发展具有很大影响力，但这种状况并不能说明自律性不是社会组织的应有属性。只是由于各种原因，社会组织的发展还不能完全摆脱政府的影响。随着我国政治、法律的逐渐完善，社会组织的自律性和自主性将会越来越强。

(三)社会组织的灵活性，可以开展多样化的合作

社会组织能够与政府、企业、社会团体和个人等进行形式多样的合作，一些社会组织甚至可以开展国际交流与合作。不同于政府和企业，社会组织联系众多群众、企业和组织，跨越不同部门和所有制形式，汇聚各类优秀人才，拥有信息、技术、资源、项目等多方面优势。实践表明，社会组织通过与不同性质的组织和个人的合作，在科技教育、文化体育、卫生保健、社会福利、扶贫开发、法律援助、环境保护、行业管理、社区建设、农村经济等诸多领域发挥着越来越重要的作用。随着全球化的快速推进和国际民间合作的增加，社会组织将会扮演更加显著的角色，主要体现在:一是在国际贸易领域，社会组织可以有效保护我国企业和国内市场的利益。近年来我国企业遭遇的国际贸易纠纷，很多都是借助社会组织的斡旋、谈判和诉讼，才得以解决的。随着“走出去”战略的推进，我国企业有必要加强与社会组织的合作，以形成参与国际竞争的优势，保护我国企业的合法利益;二是在全球治理合作领域，社会组织将发挥更大作用。近年来，重要国际组织在环境保护、消除贫困、维护人权、促进和平与发展等国际事务上，重视与非政府组织的合作;三是在国家外交全局中，社会组织的民间外交地位重要。发挥社会组织的民间外交，将更好地增进我国人民与各国人民的了解和友谊，传播中国求和平、谋发展、促合作的理念。［7］

(四)社会组织的自治性，能够促进社会自我管理

社会组织根植于社会，是广大公民实行自我服务、自我管理、自我教育和自我监督的重要形式，肩负着反映公民诉求、扩大公民参与的重要职责。尤其是我国的广大农村地区，农民群众自发组织形成的社会组织，不仅能够直接服务于农业生产和农村公共事业，而且有助于农民的民主意识和民主行为的养成，促进乡村自治的发展。发展社会组织能够提升公民的民主观念和人民当家作主的更好实现，还体现在社会组织有助于扩大公共政策的公民参与。在我国，社会组织肩负着沟通政府与公民的桥梁作用。社会组织在活动过程中，能够方便地搜集社会公共服务需求讯息，并及时地将公众诉求传达给政府相应部门。公民则可以借助社会组织将自身诉求反映给政府部门。此外，社会组织还能够培育公民的社会服务意识。社会作为公民活动的主要领域，是个人利益、群体利益和公共利益交错共存的空间。只有关怀他人利益和公共利益、具备社会服务意识和公共观念的人，才是完整意义上的现代公民，这样的公民组成的社会也才是和谐稳定的。参与组织化的社会服务实践不失为一种养成社会服务意识的有效途径。社会组织恰恰具有这方面优势。在自治特性下，社会组织以服务组织成员和社会公众为目标，自主经营、自我管理，独立开展社会服务。组织和参与社会组织的活动，必将大大提升公民的社会服务意识和公共观念。

三、社会组织参与公共服务供给面临的困境

尽管社会组织参与公共服务供给有着许多优势，但由于各种原因，在现实中，社会组织参与公共服务面临诸多困境。了解这些困境，有助于我们针对性地寻找解决路径。

(一)法律层面:当前的社会组织法制建设相对滞后

目前，我国规范社会组织的法规主要有四项:即1998年修订颁布的《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》，2004年修订颁布的《基金会管理条例》，以及1989年颁布的《外国商会管理暂行规定》。同时，民法通则、企业所得税法、公益事业捐赠法、民办教育事业促进法、就业促进法、律师法、注册会计师法、保险法等相关法律，以及政府规章和地方性法规，对社会组织的活动也做出了相应规定。尽管法律法规众多，但与我国经济社会发展需要和社会组织发展趋势相比，相关法制建设明显滞后，主要体现在:一是立法相对滞后。我国没有出台一部关于社会组织参与公共服务供给的相关法律法规，只有一些城市和地区出台了一些鼓励和支持社会组织参与公共服务供给的规范性文件。并且目前仍在施行的关于社会组织的相关法律法规规章政策中，许多关于社会组织参与公共服务的规定都已与时代脱节，条款内容过于概括抽象，缺乏指导性和实际操作性，难以适应新形势下社会组织发展的需求，使社会组织参与公共服务缺少了有效的法律规范和限制，也同时缺少了法律的支持和保障;二是法律层级不高。目前，我国尚无一部关于社会组织的专门立法。从严格意义上讲，现行的《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理条例》等关于社会组织的法律，均系由国务院制定公布的行政法规，其层次和效力均低于全国人大及人大常委会颁行的法律。同时，各项法规规定彼此衔接性差，且在具体问题上缺乏操作性;三是调整范围有限。随着社会的发展和进步，除了传统意义上的社会组织外，近年来出现了大批的“草根组织”、境外非营利组织在我国的活动也不断增加，各类网络虚拟社会组织不断涌现，新兴的、国外的社会组织在我国公共服务领域日趋活跃。但由于立法的滞后性，现行的关于社会组织的法律规定涉及的主体基本仅限于传统意义上的国内社会组织，新兴社会组织、境外非营利组织都不在现行法规的调整范围内，其活动缺乏相关的法律法规。而我国的《民办教育事业促进法》、《律师法》、《注册会计师法》、《保险法》等相关法律又都属于单项法律，只能对一类的社会组织进行管理和指导。

(二)制度层面:现行登记管理制度逐渐显现不合理

现行管理体制下，政府对社会组织的培育发展和监督管理职责均难以落实到位，尤其是我国对社会组织实行业务主管单位和登记管理机关的双层管理体制，导致准入门槛高，限制了社会组织的发展活力。《社会团体登记管理条例》明确规定:“申请成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意，由发起人向登记管理机关申请筹备”，也就是说，只有获得民政部门和主管单位的双重批准，社会组织才能成立。然而，在常规操作中，主管单位大多对申请挂靠的组织持谨慎态度，由此导致大量社会组织无法实现注册。有数据显示，我国正式登记的社会组织有45万家，备案的社会组织有25万家，而实际存在的大约有300万家。也就是说，有200多万家处于“非法状态”，社会组织注册艰难可见一斑。［8］此外，我国对社会组织成立条件的一些规定，也限制了社会组织的发展。如《社会团体登记管理条例》第十条规定，成立社会团体，应“有50个以上的个人会员或者30个以上的单位会员;个人会员、单位会员混合组成的，会员总数不得少于50个”。在公共服务需求日益多样化的今天，社会对社会组织建设规模的要求相对降低，继续坚守这一固化的数量限制，必将阻碍社会组织的成长。

(三)认识层面:对社会组织的认可度不足

正如塞缪尔·亨廷顿认为的，社会组织与政治发展存在着某种正相关联系。政治发展的国家，社会秩序和社会活力将会得到保证，而这恰恰是社会组织大发展的前提和条件。同样，社会组织的发展，也会促进公共意识的传播和民主观念的扩展，带动政治发展。因此，社会组织的发展不是对政府的威胁，而是某种程度上代表了一国政治的发展。因此，社会和政府应该转变观念，正确认识社会组织的地位和作用，将社会组织的发展作为衡量政治和社会发展程度的指标之一。然而，长期以来，我国对社会实行监管为主的政策，导致社会组织缺乏发展所需的自由宽松的社会环境。由此，我国的社会组织发展十分缓慢。而有着政府背景的一些社会组织，则行政色彩显著，与真正意义上的非营利组织相差甚远。在官僚作风影响下，当前我国的社会组织不同程度地存在“脸难看、事难办”和缺少服务意识的问题。缺乏公正、独立和自律的社会组织，其社会认可度必然不足。

(四)政策层面:缺少对社会组织发展的政策扶持

其中，集中体现在资金和人才两个方面。长期以来，我国对社会组织实行“重管理、轻扶持”的政策，且对不同社会组织实行明显的差别对待。当前，社会组织的资金来源单一，渠道主要有三，即财政拨款、经营性服务收费和社会捐赠。经营性服务项目营利水平低，营利收入往往只能占据社会组织开销的很小份额;社会慈善捐助又因社会认知滞后和对社会组织不信任等因素而数量很少。财政拨款理应发挥重要作用。然而，与世界其他国家相比，我国社会组织从政府获得的资助十分有限。据学者测算，2008年我国的全国性社会团体所获得的政府资助仅占其总收入的13%左右，远低于世界39国的36%的平均水平。［9］财政拨款数量有限，且因社会组织的性质和具体情况而有很大差别，众多社会组织处于不能或仅仅获得很少财政支持的境况。资金来源的不足，直接影响了社会组织的正常活动，制约了社会服务的供给。人才方面，无论是数量和质量方面都亟待提高。公共服务具有劳动密集型的特点，公共服务质量的好坏高度依赖于提供服务的人员的数量和技能水平。然而，当前我国的社会组织却处于人才极度缺乏的境地。截至2012年底，在我国民政部门登记管理的社会组织职工数共613.3万人，在学历结构上，大学专科以上学历仅占社会组织从业人员的四分之一，具有专业技术职称的专业技术人员社会组织缺乏，文化程度水平较低，不具备社会组织运行与管理的基本知识，服务能力较差，严重影响社会组织参与公共服务的供给能力。从某种程度来说，当前我国社会组织在资金和人才方面存在明显不足，其形成与缺少政府政策扶持有着密切关系。

四、改善社会组织参与公共服务供给的路径

扩大社会组织参与公共服务供给，更好地满足公民不断增长的多样化需求，是时代向我们提出的重要课题。针对我国社会组织发展中的困境，笔者认为，我国政府应该首先承担起发展责任，并重点加强以下几方面的建设:

(一)完善相应法律法规

针对我国社会组织立法领域存在的问题，应该尽快做好以下几方面工作:一是修订完善四大行政法规。重点要充实实体性规定，并进一步增强程序性规定的操作性。据悉，我国民政部已经完成《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》的修订工作，并报送国务院法制办。接下来，尽快完成审阅并公布颁行，就成为当务之急;二是制定公共服务专门法律法规。随着我国经济社会的快速发展，福利、慈善、志愿服务等领域逐渐凸显，公共服务事业面临大发展、大繁荣的有利局面，然而各种专门法律法规的缺失，却严重限制了我国公共服务的发展，也导致社会组织进入公共服务领域的艰难和困境。为此，我国应该尽快制定和颁行有关公共服务的专门法律法规。当前已经列入立法规划的慈善事业法、行业协会商会法，就是很好的尝试;三是修订相关法律法规。解决法规之间的矛盾和冲突，提升法规体系的协调性和严密性;四是加强理论政策研究，在适当时机推出我国的社会组织专门法律。建立社会组织专门法律立法规划，组织专家学者开展立法研究，努力构建适合我国国情的社会组织专门法律体系。

(二)改革注册管理体制

针对我国大多数社会组织因为注册门槛高而不能得到登记的现实，改革社会组织注册管理体制就成为必然选择。民政部部长李立国2013年曾表示，民政部门对公益慈善类、社会福利类、社会服务类社会组织，履行登记管理和业务主管一体化职能，就被看作是为社会组织松绑的一个前兆。其实，早在2009年12月22日，广东省就出台《关于进一步促进公益服务类社会组织发展的若干规定》，规定今后广东省公益服务类社会组织的成立不再需要业务主管单位，也无需找单位挂靠;公益服务类社会团体会员数从50个降至20个。广东省降低公益服务类社会组织准入门槛，简化其登记手续的做法，为我国的社会组织注册管理体制改革做出了有益探索，也得到一些学者的认同。如有学者提出，对于养老、公共医疗、社区工作等社会急需领域的社会组织，应该简化其登记管理程序，对于公益性社会组织，则要取消双重管理体制，政府和社会相关部门应在法律、法规和政策框架内，根据自身职责进行监管，登记管理机关负责统一协调。［10］针对在同一行政区域内不能成立业务范围相同或者相似的社会团体的规定，学者们提出应该逐渐打破这种限制，以扩大社会组织之间的竞争，提升社会组织服务质量。

(三)加强评价监督体系建设

社会组织参与公共服务，其实质是社会组织活动空间的延伸。然而，由于社会组织具有一般组织的一切特征，随着规模的不断扩展，社会组织同样会滋生低效、资源浪费和组织僵化等弊病。在缺少对社会组织的评价和监督体系的我国，盲目扩大社会组织的活动范围，不仅可能导致社会组织的畸形发展，而且最终会损害社会公共服务事业。另外，我国社会组织多年来存在行政色彩和官僚作风浓厚、服务意识淡薄、过度营利等突出问题，社会组织的公信力受到很大削弱，如果不能尽快建立完善的评价和监督体系，监督社会组织加强自身建设、提高自律水平，社会组织参与公共服务的效果必然大打折扣，甚至可能反而因政府从公共服务领域的退出而导致公共服务事业的损害。因此，推进社会组织参与公共服务，应该与加强对社会组织的评价和监督体系建设同时进行。具体来看，推进社会组织信息公开，健全、整合退出机制，构建法律、政府、公众和社会组织共同参与的评价监督体系，是当前的紧迫任务。

(四)扩大政策扶持

一方面，要尽快建立政府资助机制，在各级民政部门内部设立社会组织发展专项资金，通过多种筹资方式，重点扶持、补助公共服务供给迫切需要的社会组织。同时，完善和扩大政府购买服务的范围，鼓励社会组织借鉴市场方法降低服务成本，提高公共服务效率。借鉴世界其他国家的发展经验，我国可重点发展以下三种政府资助模式:一是政府委托经营，也就是将政府公共服务的所有权和经营权相分离，把一些服务项目和设施委托给社会组织经营;二是政府购买服务，也就是政府将部分公共服务的生产过程让渡给社会组织，以扩展公共服务的范围，提高公共服务的效率和质量。一些不需要政府权威去推行的公共服务，如社区服务、中介性服务、技术性服务、社会评估和慈善等服务，均可通过这种政府购买模式来提供;三是政府补贴服务。一些政府不能做好的公共服务，政府可借助社会组织来执行自身的部分职能，而政府则对社会组织提供的服务进行补贴、贷款担保等多种形式的资助。［11］另一方面，完善社会工作人才培养机制，建立政府、社会组织、高校和科研机构等部门的联合培养体系，尤其要发挥政府的主导作用，在资金、就业、培训、税收等方面提供优惠政策，激励社会人才向公共服务领域转移。

［1］ 张勤.后危机时期实现我国社会公共服务协同机制探究［J］.国家行政学院学报，2010，(5):22.

［2］ 丁元竹.建立和完善基层社会管理体制的几点思考［J］.国家行政学院学报，2010，(5):13.

［3］ 李晓玉.官僚制和新公共管理理论在中国行政改革中的适用性分析［J］.理论月刊，2007，(10):73.

［4］ Michael Barzelay.Breaking Through Bureaucracy:A New Vision for Management in Govemment［M］.Berkeley:University of California Press，1992:119 －127.

［5］ 薄贵利.准确理解和深刻认识服务型政府建设［J］.行政论坛，2012，(1):8.

［6］ 郁建兴，徐越倩.服务型政府建设的浙江经验［J］.中国行政管理，2012，(2):84.

［7］ 民政部部长李学举在全国社会组织建设与管理工作经验交流会上的讲话［N］.中国社会报，2007－11－23(1).

［8］ 李思辉.社会组织承担公共服务亟待破题［N］.光明日报，2012－03－23(2).

［9］ 王浦劬，［美］萨拉蒙等.政府向社会组织购买公共服务研究:中国与全球经验分析［M］.北京:北京大学出版社，2010:203.

［10］郎晓波，俞云峰.社会组织参与公共服务:组织优势及路径选择［J］.中共杭州市委党校学报，2011，(5):52.

［11］周春霞.浅析社会组织与政府关系发展的新特点［J］.社会主义研究，2010，(6):64.