从机制和制度上探寻基层财政监管思路

●本刊记者 尹情

从机制和制度上探寻基层财政监管思路

●本刊记者 尹情

编者按：基层财政部门是财政资金管理和政策执行的最后一道“把关者”。近年来，国家在基层的各项财政投入大幅增加，对基层财政部门的监管职能提出了更高要求，也使得基层财政监管工作得到了前所未有的重视。围绕促进财政管理的科学化与精细化，确保财政资金安全、规范、有效，基层财政部门积极探索，形成了很多好的经验做法。但从整体上看，基层财政监管仍然比较薄弱，面临许多问题。当前，基层财政监管现状如何？存在哪些问题？如何进一步加强基层财政监管？本期专题聚焦“基层财政监管探讨”，邀请几位专家及实务工作者从理论及实务的不同视角围绕这一主题各抒己见。

马海涛，现任中央财经大学财政学院院长、教授、博士生导师，中国财政发展协同创新中心执行主任。毕业于中国人民大学财政金融学院，获经济学博士。享受国务院政府特殊津贴，入选“新世纪百千万人才工程（国家级）”、教育部“新世纪优秀人才支持计划”、财政部“跨世纪青年学科带头人”，被评为“北京市教学名师”、“北京市青年骨干教师”、“北京市育人标兵”，“首都劳动奖章”获得者。

回顾近年来我国的财政监督工作，不难发现，随着财政管理的不断完善以及财政改革的逐步深入，基层财政监管力度不断加大。我们既欣喜地看到从中央到地方为推动基层财政监管所作出的积极探索，也清醒地认识到基层财政监管仍然面临很多困难。探寻新形势下的基层财政监管思路仍是当前财政监督工作的一项重要课题。本期专题，我们特别专访了中央财经大学财政学院院长马海涛教授，聆听他对基层财政监管相关问题的真知灼见。

记者：近年来，基层财政监管日益受到重视，不仅财政监督部门积极推进，整个财政系统都在高度关注这项工作。请您讲讲中央和地方财政部门为加强基层财政监管具体采取了哪些改革措施？

马海涛教授（以下简称“马教授”）：财政监督是财政管理的重要组成部分，对发挥财政职能、提高财政管理水平、严肃财经纪律、推动源头治腐等具有重要的意义。近年来，财政部颁布了一系列的规章推动财政监督工作的开展，如2010年财政部颁布了《财政部门内部监督办法》（财政部令58号）。该办法的出台，对于提升立法层次、强化约束力、加强和规范财政部门内部监督检查工作具有重要意义。

为了进一步加强基层财政监督工作，财政部于2010年下发了《关于加强财政监督基础工作和基层建设的若干意见》（财监【2010】81号）和《财政部关于印发切实加强乡镇财政资金监管工作的指导意见的通知》（财预【2010】33号）。这为推动基层财政监督建设提供了有效指导，是做好基层财政监督工作的新契机。

2012年财政部颁布《财政部门监督办法》（财政部令69号），这是一部综合性的财政监督管理制度，对财政部门实施监督的对象、范围、机构及其职责、手段、程序、方式等内容予以全面规范。

各地财政监督工作也在实践中开展了很多的有益探索。很多省份在提高财政监督的地位，调整强化组织架构，创新财政监督机制，配备干部队伍，监督部门在财政系统干部任用上做出了很多重要的工作。

记者：基层财政监管是我国财政监管体系的薄弱环节，也是最重要的组成部分。当前我国基层财政监管主要存在哪些问题？

马教授：当前，基层财政监管体系中还存在不少薄弱环节，这其中既有起源于机制和制度上的问题，也有存在于其他方面的问题。很多时候，财政监督处于两难的局面。如：

第一，财政监督处于财政系统内部，属于内部监督，从整个财政系统来看，似乎既担任“运动员”，又扮演“裁判员”的角色，对问题的发现和处理都受制于机制的约束。

第二，财政监督多着眼于事后。财政监督应涉及整个预算编制和执行的全过程，涉及事前、事中和事后多个环节。目前基层财政监督往往仅仅涉及事后资金合规性的监督，并没有建立“大监督”的概念。财政监督若涉及整个预算资金的流程，需要财政监督部门与预算核算中心及各预算单位信息的直接对接。

第三，基层财政监督人员和机构配备不齐。很多基层财政监督人员和机构配置不齐，即便配置齐全，也存在部分人员专业知识局限的问题。

第四，财政监督约束机制过于简单。财政监督的结果往往是要求整改，对事不对人。最终的结果是监督乏力，违反财经纪律的事件屡查屡犯。

记者：当前，不少地区涌现出对基层财政资金监管的新探索，如县乡联动监管、设立乡镇财政监督员、建立乡镇财政资金绩效考评体系、加强乡镇财政信息化建设等，如何看待这些创新与经验？

马教授：不少地方在基层财政监管方面进行了很多有益的探索，如江苏省采取县乡联动作为资金监管的有效形式。2012年选择30个县开展乡镇财政就地就近监管县乡联动试点；2013年扩展到全省所有市、县，覆盖到了所有乡镇。江苏省还充分利用现代信息手段，加强乡镇财政信息化建设，研制开发了乡镇财政资金监管软件，规范资金监管行为，减轻手工操作工作量，提高工作质量和效率。山东、湖北和河南不少省份的县市建立乡镇财政监督员制度，以落实财政监督员制度，实现监督关口前移。通过不断地创新和试错，将有益的经验和办法不断在全国推广，探索提高财政监督效率的机制和方法。

记者：随着中央基层预算单位综合监管工作的全面展开，中央对基层财政监管不断加强，推进综合财政监管对加强基层财政监管有何重要意义？

马教授：目前，我国170个中央部门所属二级及二级以下预算单位约2.1万个。对如此庞大的中央基层预算单位进行财政监督，迫切需要提高监督效率。目前，总体来看，存在监管模式不统一，监管覆盖面较小；中央部门内部管理成效有限，未能对中央部门履行管理职责情况进行有效的监督和制约；未有效利用现有财政管理数据信息等问题。推进中央基层预算单位综合监管工作对于推进财政科学化精细化管理、提高基层单位自身管理水平、调整和优化专员办监督职能等都具有非常重要的意义。

记者：从乡镇财政监管延伸到行政村监管，基层财政监管的触角不断延伸，其广度和深度都在不断扩展。在这一过程中，基层财政监管工作将面临哪些挑战？

马教授：将财政监管从乡镇延伸至行政村，这是基层财政监管进行的有益探索。这其中势必会有一些困难，如村级经济事项较为特殊，基础工作很难规范；村级经济活动的实际与会计工作要求之间可能存在一定差距，各种支出中可能出现无正规的支出票据等白条入账现象；有些村级财务缺乏规范，对于出现失职情况，应当完善责任追究制度。总体来看，基层财政监督工作要避免流于形式，并真正成为普通村民积极参与的事项。

记者：财政监管工作重心下移，基层财政监管更加重要。结合您的调查研究，谈谈如何提高基层财政监管水平？

马教授：提高基层财政监管，要从机制和制度上寻找思路。财政监督部门属于财政部门内部机构。财政监督部门职能的实施，既在财政系统之内，又要在一定程度上“超脱”，同时，地位上应有所提高。在财政监督过程中，应实现与人大、审计和监察部门的合作，内外结合共同提高财政监督的效率。

财政监督不仅关注事后资金使用合规性的审核，还应从事前和事中关注整个预算的制定和执行，按照“大监督”的理念构建财政监督体系。

财政监督的结果不能仅仅停留在事后的整改上，还应当严格追究当事人的责任，并将其作为未来发展的重要参考。

记者：在全面深化改革背景下，加强基层财政监管有何重要意义？改革对基层财政监管提出了哪些新要求？

马教授：我国发展进入新的阶段，改革进入攻坚期和深水区，为此，党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。未来，我国经济和社会发展将进入全面深化改革时期。通过全面深化改革，将进一步提高释放改革红利的潜力。

国家治理体系是指包含经济、政治、社会、文化等内容的治理结构在权力、责任和利益上的制度安排。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”。为了发挥财政在国家治理中的基础性作用，财政监督应当在财政的各个方面发挥作用，确保财税法规、政策的执行，预算编制、执行、调整和决算情况及税收收入、政府非税收入等政府性资金的征收、管理等事项规范、科学、系统。

未来，国家在收入、支出和预算管理制度方面都有重大改革事项。收入方面，“营改增”扩面、消费税和所得税改革；支出方面，教育、社会保障、医疗卫生、保障性安居工程、农业、文化、生态等涉及民生的财政政策和财政资金的落实；预算管理方面，专项转移支付资金整合。以上事项，都需要财政监督发挥事前、事中和事后的重要作用，确保改革的顺利进行。这其中，基层财政监管大有可为。■