保障性安居工程专项资金“1+6”监管模式构想

●张雷

保障性安居工程专项资金“1+6”监管模式构想

●张雷

十八届三中全会围绕保障和改善民生、促进社会公平正义、深化社会体制改革，特别是推进基本公共服务均等化等工作提出了总体目标。在这一背景下，公共租赁住房和廉租住房已开始并轨运行。中央补助廉租住房保障专项资金、中央补助公共租赁住房专项资金和中央补助城市棚户区改造专项资金也相应归并为中央财政城镇保障性安居工程专项资金。并轨前，根据部机关授权，财政部驻各地专员办已经对所在省的各项专项资金申报和分配使用情况进行审核与监督检查，积累了宝贵经验。并轨后情况的变化，对专员办的审核及检查工作提出了新的要求。在新形势下，专员办应转变观念，迅速调整，结合工作转型的发展方向，构建具体可行的新的监管模式，即保障性安居工程专项资金“一条宏观主线，六个关键环节”的“1+6”监管体系。

“1+6”中的“1”是指把握一条宏观主线，即专项资金完整的资金链条流向动态及相关的各类信息；“6”指紧扣资金来源、资金拨付、使用管理、年度计划、分配因素、点面结合六个关键环节。

一、资金链条主线中，流向是线索，信息是核心

资金链条的流动是保证保障性安居工程维持良性运转的根本，是贯穿于整个项目各个阶段的“大动脉”；与之相关的各类信息是记录经济活动发生情况的载体，是资金流动过程与结果的直接体现。二者既相对独立，又紧密联系，通过不断贯通、融合，共同为保障性安居工程提供支持。只有紧紧把握住资金链条的起点、过程、终点各个阶段的走向，并逐一分析排查各个关键环节可能出现的重大问题，才能比较准确地落实政策精神实质，从而不断提高审核工作质量，降低审核工作风险。具体可以从资金来源、资金拨付、使用管理等六个环节入手。

二、在资金来源环节，以筹集渠道管控各级投入

资金渠道是保障性安居工程的重要保证。公共租赁住房和廉租住房并轨后，地方政府原用于廉租住房建设的资金来源渠道，调整用于公共租赁住房建设。原用于租赁补贴的资金，继续用于补贴在市场租赁住房的低收入住房保障对象。中央补助公共租赁住房建设资金以及租赁补贴资金继续由财政部安排，国家发展改革委原安排的中央用于新建廉租住房补助投资调整为公共租赁住房配套基础设施建设补助投资。审核过程中应关注各项资金来源的完整性和及时性，用于保障性安居工程的各项资金是否安排、各级部门是否及时足额筹集等。特别是对于地方财力相对薄弱的市县，关注是否按照最低要求从土地出让净收益中提取资金。

三、在资金拨付环节，以完善制度规范程序流程

完善的制度是保证资金安全的有效手段。审核过程中应从各级财政部门的内部控制为切入点，以国库集中支付制度为政策导向，以资金拨付工作程序为有效依托，对整个流程的进行整体评价。应关注各级财政部门拨付资金的及时性和完整性，住房保障部门是否按照有关规定上报用款计划和支出申请；财政部门是否按要求审批用款计划和支出申请；财政部门国库科室是否按照财政直接支付或财政授权支付相关手续分别办理；应下拨的资金是否及时、足额拨付，特别关注是否存在挪用、截留或滞拨等情况，或者将资金转入其他财政专户的行为。

四、在使用管理环节，以保障实效验证支出成果

住房保障的实际效果是专项资金使用效益的具体体现。保障性安居工程专项资金是中央财政设立用于支持城镇低收入住房保障家庭租赁补贴、公共租赁住房和城市棚户区改造的专项转移支付资金，因此首先要对专项资金的使用范围进行明确的初步认定。其次要对专项资金的具体支出项目进行进一步认定，最后要对资金的使用绩效进行最终认定，逐渐探索专员办通过融入事前、事中监管，嵌入财政主体业务，实施绩效考核评价的操作性与可行性。廉租补贴方面，审核过程中应关注发放对象是否符合条件；是否与公共租赁住房承租家庭重复；补贴发放是否及时、足额；发放程序是否合规等。公共租赁住房方面，审核过程中应关注资金的来源和投向是否合规；有关建设、购买、租赁协议或合同是否真实、有效；公共租赁住房的套数、面积、租金是否符合有关规定；相关部门建设资金拨付是否及时；特别对于在商品房中配建保障房的项目，要重点关注商品房和保障房的区分，必要时进行实地走访核实。城市棚户区改造方面，审核过程中应关注资金投向，看是否有专项资金用于城市棚户区改造中回迁安置之外的其他商业项目的行为；关注各级管理部门及项目实施单位对专项资金的使用情况，看是否有挪用、截留专项资金情况。同时应逐步尝试开展城镇保障性安居工程绩效评价工作，通过规范的程序、恰当的方法和适用的标准形成绩效评价的基本内容。并将结果通报资金使用部门并提出资金管理建议，同时将绩效评价结果作为安排城镇保障性安居工程资金的参考依据，以提高资金使用效益。

五、在年度计划环节，以基层文件确定最终标准

市县政府文件是确定该地区工作任务计划的最终要件。在采用因素法进行资金分配的情况下，年度实施数是影响资金分配的主要因素之一，而年度实施数是在年度计划数基础上调整得出的，因此准确界定年度计划数十分重要。审核过程中应关注城镇低收入住房保障家庭租赁补贴、公共租赁住房项目和城市棚户区改造项目的是否纳入省级人民政府批准的城镇保障性安居工程规划和年度计划；城镇保障性安居工程规划、计划以及列入规划、计划的项目发生变更的，应以市、县政府出具的文件为准，同时发生变更的项目也需要重点关注。一旦出现省厅报送情况和市县实际情况不一致的现象，应督促有关部门按照实际情况调整报表项目。

六、在分配因素环节，以实际情况确认审核数据

确认保障性安居工程的实际实施数是专员办审核的中心工作。审核过程中应关注报送租赁补贴户数是否为实际发放户数，是否存在虚报、多报、冒领、审核不严等违规行为；通过银行回单、发放明细表等要件审核租赁补贴发放部门是否将资金直接转入保障对象的银行卡或存折中，是否建立起廉租补贴对象动态管理机制及推出机制，以及上述机制设计是否合理，运行是否有效等。报送公共租赁住房套数是否真实准确，是否与施工单位和销售单位签订开发合同或购销合同，重点关注合同要件是否齐全、真实、有效；公共租赁住房价格是否公允、面积是否超标等。城市棚户区改造户数分两种情况考虑：对于先拆后建的地区通过抽查征收补偿（收购）协议确认征收（收购）户数，重点关注征收（收购）协议的签订时间、人员、签名等情况；对于先建后拆的地区重点关注当年开工建设的住房户数，通过审查施工单位预算、施工图纸等书面材料，结合实地走访等现场抽查，核实开工建设住房户数。

七、在点面结合环节，以监督检查促进内部管理

监督检查的监管方式最终目的是促进财政资金管理水平的不断提高。新的监管模式下，专员办不但要继续保持原有监督检查工作力度，更需要以检查促进管理，以管理带动服务，由侧重事后审核向事前监督、事中控制灵活检查转变。监督检查中要严格把关、重点抽查，抽查审核结果与报送数据相差较大的，应当及时将申报材料退回，要求省级财政部门会同同级住房保障部门核实数据后重新报送。对于未按规定时限报送审核资料、审核发现严重弄虚作假或重大违规等问题，应及时向财政部报告。抽查结束后与地方财政部门、住房保障部门积极开展座谈，沟通监管情况。同时加强日常监管，及时了解所在省市年度工作计划、共享信息数据，加强动态交流。各方互送有关文件资料，介绍工作安排情况；相互通告监管工作依据、工作思路、工作方法等内容。住房保障部门将有关业务工作安排、工作动态信息及时抄送财政部门和专员办。地方财政部门将资金计划、使用及分配情况定期提供给专员办；专员办在监督检查中根据发现的问题给地方相关部门出具管理建议书，不断提高专项资金管理水平；在日常监管中根据有关信息建立资金动态管理预警机制，突出监管重点，提升监管成效。

在保障性安居工程专项资金新的政策指引下，专员办应结合工作转型的有利契机，主动融入事前、事中监管，这对于完善住房供应和保障体系，引导合理住房消费和缓解群众住房困难具有十分重要的意义。因此应进一步加强和规范保障性住房专项资金管理，理顺体制，促进“住有所居”目标早日实现。■

财政部驻辽宁专员办）