有效治理高校津补贴发放乱象的思考——以某省为例

●赵松 李娜

有效治理高校津补贴发放乱象的思考
——以某省为例

●赵松 李娜

党的十八届三中全会公报指出，改革收入分配制度，形成合理有序的收入分配格局，促进社会公平正义，是推进基本公共服务均等化、完善社会主义经济体制的重要内容。为促进收入分配政策的有效执行，促进合理有序收入分配格局形成，笔者对某省高等学校职工薪酬和津补贴发放情况进行了调研，发现高校违反有关收入分配政策、肆意发放津补贴的现象普遍存在。本着规范管理、促进改革的目的，对被调研的高校有关滥发津补贴现象进行了整理分析，并从强化管理的视角提出甄别对待、疏堵结合的治理思路。

一、高校超规定发放津补贴基本情况及主要特点

本次调研，共涉及某省44所高等学校，同时延伸调研了上述高校所属企事业单位21户。调研发现，高校超规定发放津补贴呈现如下特点：

（一）滥发津补贴情况普遍

44所高校中，其中有27所存在或轻或重的超规定发放津补贴问题，占到所调研总体的61.36%。高校已经成为突破收入分配制度、违反规定发放津补贴的“重灾区”。

（二）项目名称繁多

据不完全统计，27所存在超规定发放津补贴的高校中，总计出现30余种名目不一的津补贴：按时节分，有冬季补贴、夏季补贴、教师节补助、“三八”节补助、春节福利、中秋节福利等；按用途分，有监考补助、公车损耗补贴、通讯补助、运动会补助、美测补助、迎新补助、绩效工资（规定外发放）、评估补助等；按对象分，有行政人员奖、领导车损补贴、岗位津贴（标准外发放）、处级以上干部通讯补助、正式工综合责任津贴、总务职工工作津贴款等。其中较为普遍存在一种用途不明、普遍发放的名为“校内津贴”。

（三）发放金额巨大

据统计，仅2012年一年，27所学校超规定发放的津补贴总额达3.70亿元，占到44所高校工资福利性支出总额16.08亿元的23%。调研中还了解到，个别高校中校领导、教授、院（系）负责人等部分人员，一年内领取的超规定发放的津补贴可达到近十万元，加之符合规定的工资、绩效工资和奖金等，年收入超过二十万元，普通行政教学与人员收入也超过十万元。

（四）资金来源多样

一是来源于独立学院合作办学收入。作为国家推进高等教育大众化而产生的新生事物，独立学院近年来发展迅速，但是对于独立学院体制机制规范方面的软件建设却远远滞后于硬件的发展，特别是与主体学校的责权利关系、资源配置等。实际运作中，主体院校以资源使用费、合作办学款、投资收益等多种名目，根据需要非常随意地从独立学院收取费用，主要用于预算外经费开支，其中很大一部分开支是超规定发放津补贴。二是国有资源有偿使用收入，主要是房屋出租出借收入。近年来，关于事业单位房屋出租出借收入是否应缴财政问题一直未得到明确，甚至是财政部门内部都未有定性的说法。按照财政部门国有资产管理机构有关规定，事业单位国有资产出租出借取得的收入纳入单位预算统一核算、统一管理，与行政单位取得的此项收入要“按照政府非税收入管理的规定，实行‘收支两条线’管理”形成鲜明的对比，不上缴财政。而根据财政部门预算管理机构关于将按预算外资金管理的收入纳入预算管理的规定，各部门各单位国有资产出租出借收入全部上缴同级国库，财政部门关于事业单位国有资产出租出借取得的收入管理政策内部形成冲突。正因政策制度的不明晰，且随着近年来各高校基建规模的大肆扩张，很多高校利用国有资源有偿使用收入特别是房屋出租出借收入作为其预算拨款之外调剂收支的平衡器，其中主要用于超规定发放津补贴。据粗略统计，27所存在超规定发放津补贴行为的高校中，过半数有利用国有资源有偿使用收入超规定发放津补贴的问题。三是来自于后勤食堂等经营性收入。教育部等五部门《关于进一步加强高等学校学生食堂工作的意见》中要求“学生食堂按照非经营性资产管理…对服务实体实行‘零租赁’，免收管理费…学校不得以任何形式从学生食堂盈利。”但调研发现，尚有部分高校置此禁令于不顾，公然或变相向服务实体收取费用，充实“腰包”后擅自开支。如某高校近年来以干洗费、蒸汽费、消毒费等之名、行管理费之实向食堂承包户收取费用146.99万元。四是截留其他非税收入，如应缴财政专户学费款、培训费收入、联合办学学费等，大部分用于超规定发放津补贴、提高职工待遇。

二、高校超规定发放津补贴原因分析

为规范收入分配、平衡薪酬水平并体现奖优罚劣的指导思想，各级政府在不断探索完善事业单位薪酬管理制度。2006年，人事部、财政部印发《事业单位工作人员收入分配制度改革方案》（国人部发[2006]56号），并配套以《事业单位工作人员收入分配制度改革实施办法》（国人部发[2006]59号）和《关于公务员工资制度改革和事业单位工作人员收入分配制度改革实施中有关问题的意见》（国人部发[2006]88号），结合当前国情推行绩效工资制度改革。绩效工资改革方案确立了事业单位实行分级管理、总量核定、自主分配、激励约束的岗位绩效工资制度，明确新的收入分配制度如并轨后，各地区、各部门和各事业单位要严格执行国家的政策规定，一律不得在国家收入分配政策以及工资列支渠道之外，直接或变相发放津贴、补贴和奖金。高等教育学校作为公益类事业单位，实行绩效工资后教职工收入大幅增加，但为何还要冒天下之大不韪，屡屡违反规定多方筹措、巧立名目发放津补贴呢？调研发现其原因主要有：

（一）体制变化的衍生品

在教育产业化特别是高等教育产业化体制下，民间资本打破政策制度壁垒，本着“逐利”的目的如开闸洪水般涌入高等教育行业。各高校也纷纷举起产业化大旗，大肆引入民间资本，联合办学、合作经营、商业活动等盈利性行为逐渐增加。原来体制下长期墨守清规、一心教书育人的高校俨然成为一个商业机构，投资收益、办学分红、培训收入等体制外的收入源源不断，使得原本属于“穷庙”的高校一夜暴富。在政策制度对高校产业化形成收入尚未有明确规定的前提下，提高职工待遇、改善办学环境成为各高校经营所得资金最合理的流向，超规定发放津补贴也就顺理成章。

（二）市场经济影响的结果

虽然高校教职工薪酬水平近年来不断提高，尤其是实施绩效工资改革后更是明显增加，但横向相对于金融、地产、能源、电信等其它市场热门产业单位相比总体上是依然偏低，这与高校知识技术密集、高层次人才集中、国家战略发展的特点不相适应。即使是同行业内，考虑地区、学校、学科、岗位以及绩效工资改革方案的因素，高校教师个体间薪酬水平差距也很大。在人才资源流动频繁的今天，各高校提高薪酬待遇以留住人才，成为迫不得已的选择。调研中了解到，某高校近十年来由于薪酬待遇问题，有大约120余名教师选择离职，纷纷奔赴待遇水平更高的“北上广”或沿海城市高校任教。另一重点高校2013年计划招聘5名博士研究生，但即使给出无偿提供住房、有津补贴发放等条件，但也仅仅招收到1名。

（三）缺乏有效监管的后果

众所周知，凡是所谓“体制内单位”，“隐性福利”是一个国人皆知的“秘密”，全社会如此，高校也如此。虽然各级监管主体针对滥发津补贴的问题进行过无数次的清理整顿，甚至举起“对主要领导、分管领导、直接责任人要严肃处理，按照组织程序一律先予以免职，再依据党纪政纪和有关法律规定追究责任”的大棒，但受法不责众、不患寡而患不均等思维的影响，治理整顿效果平平，超规定发放津补贴的“韭菜”割了一茬长一茬，相关人事、工资及行业主管和行政监察部门并未起到应有的监管作用。监管缺乏约束力和长效性，也是违规发放津补贴屡禁不止的原因。

三、几点建议

对于高校当前普遍存在的超规定发放津补贴问题，调研认为应该立足于当前国情、兼顾高等教育行业特点、综合考虑当前社会薪酬水平等多种因素，甄别对待、疏堵结合，坚持规范与清理相结合的原则进行。

（一）将普遍发放的校内津贴规范化，纳入到绩效工资范畴，适度提高高校教职工总体薪酬水平

总体而言，高校教职工薪酬水平总体偏低，这也成为部分偏远地区高校教师“北上南下”或校外兼职的主要原因。留不住“高精尖”人才、缺失高端生产要素的人才培育机构，产出的产品自然质量不高，制约着高等教育事业的进一步发展。因此，有关部门应正确认识和理性对待高校超规定发放津补贴问题，在综合调研的基础上将目前各高校普遍发放的校内津贴分类分级予以合法化，从而达到提高高校教职工总体薪酬水平、解决高校留不住人才的问题。这也符合《教育法》和事业单位工资制度改革方案中社会资源向教育行业倾斜的设定。

（二）完善高校产业化后新生事物配套管理政策，规范高校资金管理使用

一是要尽快规范高校合作办学有关规定，明确主体院校和独立学院的责权利，将合作办学收入列入政府非税收入范畴，纳入政府预算统一管理。二是制定后勤社会化改革后高校后勤管理、资产配置使用等管理制度，避免高校借后勤社会化的幌子行经营牟利之实。三是完善高校科研、培训等收入管理政策。四是合理配置高校资产配置，相关有偿使用收入明确纳入预算。通过以上几种途径，多管齐下扎紧高校“钱袋子”，较为彻底地堵塞高校滥发津补贴的口子。

（三）推进部门预算科学化精细化水平，逐步促进高校内部管理控制制度完善

预算编制要进一步摸清高校预算基础数据的底子，尤其是全面掌握各高校预算收入的能力，并按照“量入为出”的原则，科学精细安排高校财政支出预算。同时，有关部门要督促指导各高校完善预算内收入、经营性收入管理控制制度，规范高校经费开支审核制度，强化对滥发津补贴行为的控制。

（四）加强高校滥发津补贴行为监督检查和惩处力度

对于津补贴发放合理规范后仍想方设法筹措资金、千方百计巧立名目发放津补贴的，教育行业主管部门应加大监督检查和惩处力度，强化对主要校领导的问责，并建立与人事选调、考核评优相互联系的惩处机制。■

山西省会计服务中心、山西省财政厅驻太原市财政监察处）

（本栏目责任编辑：阮静）