政府非税收入征收管理问题探究

●倪育芬

政府非税收入征收管理问题探究

●倪育芬

政府非税收入作为财政收入的重要组成部分，是政府参与国民收入分配和再分配的一种重要形式，在政府收支管理，特别是基层政府收支管理中占有举足轻重的地位。加强和规范政府非税收入征收管理，严格收支两条线管理，做好“以票控收”、“应收尽收”，切实提高非税收入信息化管理水平是“数字财政”建设的必然要求。本文拟根据实际工作中碰到的具体问题，对此进行原因分析并提出对策建议。

政府非税收入，是指除税收和政府债务以外，由国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体和其他组织（以下统称执收单位）依法通过征收、收取、行政处罚、刑事处罚或者募集、受赠等方式取得的资金。具体包括：行政事业性收费、政府性基金、国有资源有偿使用收入、彩票公益金，以及按照规定上缴财政的国有资本经营收入，行政处罚、刑事处罚的罚没收入，以政府名义接受的捐赠收入，应当纳入政府非税收入管理的其他资金。

一、政府非税收入征收管理的历史演变

（一）起始阶段

政府非税收入概念起源于预算外资金。预算外资金最初泛指各种行政事业性收费、政府性基金、专项收入、主管部门集中收入等，因为管理较为松散，基本采用“谁收取、谁所有、谁使用”的资金管理模式，多数未纳入财政预算管理甚至未纳入财政专户管理，故名之“预算外资金”。

随着改革的推进、管理的加强，部分行政事业性收费也纳入了财政预算管理。捐赠收入、彩票公益金、国有资产和国有资源有偿使用收入等也被纳入财政管理的范围。预算外资金的概念渐渐不能适应改革的需要，政府非税收入概念应运而生，这标志着我国在建立公共财政体系、规范政府收入机制上向前迈出了可喜的一步。政府非税收入与预算外资金相比，不仅仅是范围的扩展，管理方式的改变，更是一个质的飞跃。政府非税收入与税收并列，这样从理论上就把政府非税收入摆到了与税收同等的高度，提高了政府非税收入的重要性。

（二）推进发展阶段

2004年，财政部发布《关于加强政府非税收入管理的通知》(财综【2004】53号)，正式吹响了政府非税收入管理改革的号角。《通知》的下发对政府非税收入管理改革起到了很大的促进作用，进一步明确了政府非税收入管理范围，确定了大的指导方针。从地方到中央，对于政府非税收入管理都有了不同程度的加强，制定了一系列政策，采取了一些有效措施，对于强化政府非税收入管理起到了一定的积极作用。一是很多地方财政部门都陆续成立了政府非税收入专职管理机构，为加强政府非税收入管理提供了组织保障。二是制定了一些地方性政府非税收入管理法规和文件，为全国性立法作出了有益探索。三是将政府非税收入纳入部门预算编制范围，通过编制综合财政预算实现了财政收入的统筹安排。四是建立了政府非税收入年度稽查制度，加大了对政府非税收入的监督管理。五是强化征管措施，加强了征收管理，实行了收缴分离制度，有效地杜绝了执收环节截留坐支行为的发生。

（三）深入发展阶段

随着“金财工程”网络化建设向纵深发展，非税收入征收管理的信息化水平不断得到提高，经过多年的试点推广和积累，“执收单位开票、商业银行代收、财政部门监管”的执收方式发展成熟，从而真正实现执收单位、代收银行、财政部门三方的实时数据共享、数据同步并保障数据安全。改革推行几年来取得了一定的成绩，但也存在不足。不足之处主要表现为：与税收征收管理相比，非税收入的征收管理法制化水平不高，执法的刚性不强；统一规范的管理模式尚未建成，政府非税收入各地管理水平参差不齐，认识不一；预算外资金管理的观念和模式未彻底改变，非税收入未及时缴库、会计核算科目设置混乱、账实不符、财政票据使用不规范等问题还时有存在,距“金财工程”“数字财政”建设要求的规范化、科学化、精细化管理还有很大差距。

二、当前政府非税收入征收管理存在的问题

（一）非税收入未及时缴库

经过非税收入“收支两条线”管理的深入推进，原有单位多头开户、自收自支、截留挪用等粗放型的非税收入征收和管理已不复存在，大部分单位已严格执行“收支两条线”管理。随着“小金库”专项整治工作的深入开展，不缴财政专户情况已基本杜绝。但在新的征管模式下，特别是集中汇缴的单位，到目前为止，由于在分散征收或特殊情况的征收项目中，对非税征管征收金额达多少以上或多长时间以内必须上缴并没有像《税收征管法》那样对税款征收的上缴期限做明确而具体的规定，由此造成对非税征收的及时性、缴库管理的足额性认识不足。如在工业区块或乡镇，受各种因素的影响，存有国土出让金的预收款征收，有些地方存在国有资产处置收入的过渡户汇缴征收，罚没收入因处罚办案科室与财务科室间的执罚情况核对、发票开具不及时或缴款人缴款信息填写欠详细，都有可能造成非税收入的未及时入库甚至跨年度缴库。

（二）非税收入会计核算科目设置混乱

财政部每年印制《政府收支分类科目》，各单位的收支核算按类、款、项、目进行科目编码，每年按要求进行修改和调整，各省根据实际情况及上级有关文件精神进行适当补充。但从各年会计信息质量检查情况看，由于受单位会计人员业务水平参差不齐、人员变动频繁、信息系统串户等因素的影响，非税收入日常科目设置混乱。如有的单位为私设小金库，把考务费收入、业务费收入等计入“往来款”核算；国土出让金收入本应按“政府性基金”核算，而乡镇和工业区块却计入“往来款”核算。

（三）非税收入账实不符

一方面由于执收单位实行“收支两条线”管理，除集中汇缴外，大部分实现非税收入的国库或财政专户直接上缴，单位不再设有过渡户征收，因此很多单位淡化了对非税收入的会计核算，既没做非税收入的收支核算，也没做收支台账，导致执收单位、代收银行、财政部门的三方对账工作成为“一纸空文”。执收过程中有可能产生单位未及时开票、开票时执收码使用错误、银行收入录入串户、财政记账错误等导致账实不符的情形却无从发现。另一方面是历史遗留问题，涉及2004年或2005年新旧会计制度交接过程中产生的错误，再加上对账不及时、单位会计责任性不强而造成收入未及时缴库、历年结余不实、“新任会计不理旧账”等问题，长期累积就导致账实不一。

（四）非税收入票据使用不规范

一是有的单位由于没有专人、专柜、专账管票，管理人员不稳定、业务不够熟悉而导致票据遗失。二是票据使用种类不准确，票据混开、串用、超范围使用，如罚没收入、捐赠收入等用“往来款”开具，领用票据后长期不验票，跨年度使用，使用过期票据等。三是票据管理人员变动时交接手续不全，票随人走，造成票据丢失；有的没有领用、回交登记，教育收费中存在手工票的拆本使用、分散填开等问题。四是票据存根档案管理薄弱，特别是医疗票据，因用量大，使用频繁，各医疗机构都未能按要求纳入会计档案管理，因此领用、缴销、保存等不合规性、随意性问题都有待解决。

三、强化非税收入管理的对策及建议

（一）应收尽收，强化非税收入缴库管理

以“金财工程”深入发展为契机，以“数字财政”建设为抓手，严格“收支两条线”管理，严防过渡户征收。要统一思想，摒弃部门利益格局，执收单位、代收银行、财政部门应各司其职，建立健全三方合作机制，强化单位内部处罚办案科室与财务科室间的执罚情况核对，提高非税征管信息化、网络化、科技化征收水平。为减少预收款行为的发生，对于国有出让金收入、国有资产处置和有偿使用收入的征收管理,国土、国资、财政等部门应多方合作，杜绝“未批先供”行为产生，严禁国有土地出让和国有资产处置的过渡户征收。

（二）规范管理，科学设置非税收入会计核算科目

通过对行政事业单位会计从业人员进行财务知识培训和财政会计信息质量监督检查来提高单位财务人员的业务知识，增强会计人员财务管理水平。严格按财政部《政府收支分类科目》或上级有关文件精神，科学、合理、合规的设置非税收入会计核算科目。为规范管理，由系统开发软件公司对科目进行初步设置和更新调整，各地在一定范围内对授权科目内容进行调整，对于不合规或错误的科目设置，系统将自动给出建议修改信息提示以满足各单位的非税核算需求。

（三）细化管理，做好非税收入会计对账工作

按照最新《行政事业单位会计制度》规定，单位可根据实际情况自主选择账务处理方法。一是直接缴库或缴财政专户。因为单位只负责征收管理，款项不通过执收单位的过渡账户汇集，单位可做备查登记，也可通过借记或贷记“应缴财政款”、“应缴财政专户款”进行总账科目核算，以此反映财政专户管理资金的收缴情况。二是集中汇缴。取得应缴财政专户的款项时，借记“银行存款”等科目、贷记“应缴财政专户款”、“应缴财政款”科目，上缴时应做相反会计分录。为做实会计核算，在细化日常开票、征收、缴库核对工作的基础上，应强化年终结余结转资金的对账核实工作。

（四）以票管收，强化非税收入缴库管理

鉴于财政票据种类繁多、格式各异，应积极探索新的财政票据管理思路。一是对票据实行“年票”管理，当年有效，不跨年度使用；二是在精简、统一财政票据管理的基础上，做到票据与项目相结合、票据与收入相结合、票据与稽查相结合；三是提高财政票据电子信息化管理水平，以完善政府非税收入收缴管理信息平台建设为主导，逐步减少手工票使用，增加电子版票据种类，以实行执收单位开票、商业银行代收、财政监管的全程实时管理模式，通过强化信息化管理、加大监管力度、规范票据使用来真正实现“以票管费”、“以票控收”。■

浙江省磐安县财政局）