近代湖北地方公债研究及对当今地方债监管的启示

●马金华 赵丹

近代湖北地方公债研究及对当今地方债监管的启示

●马金华 赵丹

公债，即公共债务，政府向国内的个人和单位举借的债称为国内公债（内债），政府向国外举借的债就是国外公债（外债）；而按发行债券的政府级别划分，又可分为中央公债和地方公债。

公债的发行往往与一个地区的历史和财政息息相关。目前关于近代湖北省地方公债的研究主要散见于历史研究文献和地方财税史料中，专门的编年史类地方债务专著和文献则鲜有涉及。黄传荣（2012）对清末时期湖北地方政府为弥补财政亏空举借的10笔军政外债的用途、发行作了具体阐述，分析了其背后的双重影响和外债的二重性问题和对经济社会发展以及资本主义萌芽的影响。张或定（2012）具体分析了湖北省政府在民国十年发行的五元和十元面额公债券的实物，从货币史的角度阐释了当时发债的背景以及影响。郭年（2000）从历史角度介绍了中共在1932年、1933年、1941年和1945年发行的几次湘赣地区革命公债情况，并阐释了其支持革命建设和地方经济恢复的作用。这些资料往往从某一历史时期出发，或者关注于某一方面的地方债务，并没有对湖北省地方债进行整体的研究，也与当时的财政状况少有结合。因此，本文以近代各个历史阶段湖北省地方公债的发行为线索，结合湖北省的财政概况，从经济学的角度对湖北省地方债的发行特点进行分析，并在此基础上为当今湖北地方政府债务的管理提供有益借鉴。

表1 1895-1911年湖北省地方举债一览表

一、近代湖北省地方政府债务概况

近代湖北省的第一批地方政府债务始于清朝末年，发行形式主要是对外借款，发行原因是清末湖北财政入不敷出。财政支出方面：一是张之洞为了救治时局，在湖北省推行新政，主要内容是发展使用机器的大工厂、教育改革等，这不可避免地要求更大的财政支出来支撑，新政构成了湖北财政支出的一大负担；二是湖北省自1895年起开始编练湖北新军，与北洋新军不同，湖北新军是在湖北地方财政的支持上建立起来的，因此编练新军成为财政支出的另一大负担；三是甲午战争后湖北省分担中央的外债和赔款也引发了财政支出的扩张。1908年到1909年仅一年，湖北的总体支出由1852万两增至2008万两。财政收入方面，清末湖北的收入主要为旧税和海关收入，而海关收入由中央掌管。因此，为了满足日益扩张的财政支出，湖北省通过增加旧税来增加财政收入，如田赋厘金附加、推行土膏统捐、铸造银元、铜圆获利等，但收入有限。1906年，清朝下令整顿合并各省铜圆制造厂，在货币整顿下，湖北的铸币收入萎缩。1906年7月，清朝颁布“预备立宪”上谕，9月，颁发禁烟上谕，禁烟的推行使得湖北获得的鸦片税收返还收入从最高年份120万锐减到80万、20万，至1910年为零。这两项政令的颁布极大地缩减了湖北的财政收入，湖北财政陷入了严重危机，在融资渠道极其有限的情况下，只能靠发行公债和对外借款周转。据统计，清末湖北地方债共计13次，其中对外直接借款12次，发行公债1次，见上页表1。

武昌起义后，湖北省各行业荒废，随着各地援军的到来，湖北省军费开支增加，财政面临严重困难。1913年开始，北京政府着手整理统一财政，议定财政事务由国会掌议定权，进行事前监督；财政部掌执行权，进行当事监督；审计院掌执核权，进行事后监督，三权分立并行，互为制约，并实行中央与地方均权的财政体制。1913年初，盐税、关税被划归中央，公债由中央统一偿还。湖北政局渐趋稳定，开始撤裁军队，整顿机构，财政状况有所缓和。1914年，第一次世界大战爆发，中国向欧洲市场出口增加，刺激了湖北近代民族工商业发展，农业和手工业也随之恢复与发展，财政收入增加，湖北财政渐为充裕。1915年起，国家地方收支划分取消，改由省向中央交纳解款和专款，湖北省军队支出和解款专款支出占总支出比重达60%以上，财政开始紧缩。1917年，护国战争爆发，之后随着第一次世界大战结束，帝国主义列强卷土重来向中国倾销商品，在军阀和帝国主义的双重影响下，湖北省工业停滞，经济凋敝。1919年之后，银价下跌，而湖北省财政支出此时仍以银元为单位，将钱数折成银元支付，湖北财政亏损严重，只能靠举债弥补。至1926年，仅湖北官钱局历年垫付省库及各官署军政各费即达4059万余元，而官钱局供垫巨款，无非加印官票，官票发行越多，信用越低，钱价也越低落，湖北省财政收支也亏损越多，财政赤字甚至达到一千万之多（见图1）。

图1 1913-1941年湖北省财政盈余（负数表示赤字）折线图

表2 1921-1939年湖北省地方公债发行一览表

总体来看，整个北洋时期，湖北省重视财政收支平衡，遇到收不抵支的情形才用矿产及公营实业盈益作为抵押向商团抵押借款，或者向人民摊派，因此公债发行的不多，以发行债券为主，主要有三次：民国十年湖北地方公债、湖北省金库借款和湖北省短期金库券。

1927年，国民政府迁都南京，重新划分国家、地方收支。经过两年的整顿，湖北省统税收入较往年激增三倍以上，约占全部收入额的2/3，田赋和其他收入亦有增长，财政状况逐渐好转，除保证政教各费支出外，尚有余力从事各项建设事业，是湖北财政较为充裕的时期。1931年，全国统一将厘金改成营业税，由于没有详细的计划，营业税收入极微，这使得湖北每年财政收入减少近千万元，加上遇到了水灾，湖北省收入减少过半，从而由向中央上缴省变成一个中央补助省。在支出方面，湖北各项建设事业开始展开，加上对共产党革命根据地的进攻加紧使得军费支出大量增加，财政收不抵支，而中央的救助款迟迟不到，湖北省财政拮据万分，公债的发行渐渐多了起来。如图2所示，在1931年，湖北省的借款额达到了一个顶峰，公债发行额也处于一个递增期。1933年，贾士毅出任省财政厅厅长，为改变湖北省财政困局，他提出“开源节流，整顿税收”，开始对湖北省财政进行整顿。经过整顿，湖北省经济得以迅速发展，至1936-1937年，湖北工农业发展达到民国最好时期。贾士毅在整顿湖北财政收支的同时，还开始着手整理湖北历年积累的债务，提出自1933年2月开始，按照借新还旧、化零为整、改短期为长期、减高利为低利的方针，按债务性质分别协商制定偿还标准，或以现金或以公债分期偿还。这也可以说明图2中在1933年湖北公债数量再次小幅度上升的原因。整个南京国民政府时期，湖北省发行地方公债九次，发行规模达4050万元，是发行最多的时期。

图2 1927-1937年湖北省借款和发行公债折线图

1937年7月，抗日战争全面爆发，民国政府主要政权机关迁往武汉，武汉一时成为战时政治经济中心，财政支出大量增加。随着1938年湖北中、东南富饶县城相继沦为战区，湖北剩下的鄂西、鄂北经济落后，再加上中央补助和特税携款减少至原来七成，湖北财政困难重重。为解决财政困境，湖北省政府先后两次对战时财政政策进行了调整。一次是在1938年，主要通过紧缩财政支出和裁并征收机构以达到节支的目的，从1938年至1940年实际支出较预算减少约30%。由图1可知，这种政策实行至1940年取得了良好的成效，湖北省在1940年财政盈余达近400万元，是1937年的两倍多。抗战后期，国民政府在国统区担负着经济建设的艰难任务，1941年前后，国民政府开始进行第二次财政政策的调整。1941年国民党的五届八中全会就财政改革作出决定：其一，改革财政收支系统；其二，以牙税和举债作为增加国家财政收入的最主要方法。通过以上两次财政政策调整，湖北省增加了财政收入，稳定了财政收支，对湖北经济建设起到了一定的积极作用。这一时期，湖北省只是在1937年和1939年发行2次地方公债，规模共1300万元。1921-1939年湖北地方公债发行情况见上页表2。

二、近代湖北省公债特点分析

近代湖北省地方借款12次，地方公债15次，其中清末时期对外借款12次，清末发行公债1次，北洋政府时期发行公债3次，南京国民政府时期发行公债9次，国民政府后期发债2次，公债发行多集中在清末时期和南京国民政府时期。就发行次数来看，较全国其他省份而言属于一般水平。就当时全国状况而言，湖北省公债发行状况良好，对湖北经济的繁荣起到了一定的积极作用。总的来看，湖北公债发行有以下几个特点：

（一）地方公债发行起步时间早

湖北省地方公债的发行最早可以追溯到1908年，当时公债发行的背景是“直至光绪三十二年二月，袁世凯总督直隶，以扩充北洋军备，需费甚巨，遂以藩库银、军库银及永平七年盐款余利暨铜元局余利为担保财源，募集直隶公债480万两，是为我国地方公债之滥觞。”为了解决财政困窘情况，国内如直隶、湖北等省已经开始使用公债这一筹款工具来服务地方财政，在这之后的安徽、四川等省份发行公债也是借鉴湖北省的直接经验进行的。

（二）公债发行规模呈波动上升

由图3得知，湖北地方公债的规模高峰是在1929年至1931年之间，除了在1929年左右发行的两年地方实业公债以外，湖北公债整体上呈现波动上升的特点。在1929-1930年的地方实业公债的主要用途是振兴实业，当时正值国民政府迁都南京，湖北省经过两年整顿，统税收入较往年激增了三倍以上，田赋和其他收入亦有增长，财政状况日趋好转。

图3 湖北省公债发行规模折线图

（三）公债依存度基本可控

公债依存度反映的是一国财政支出中有多大的比重是靠发行公债来实现的。当公债发行量大，债务依存度过高，表明财政支出过分依靠债务收入，此时国家财政处于脆弱状态，当年的还本付息可能对财政构成潜在威胁，公债风险加大。国际上一般认为20%是国家财政依存度的警戒线，30%是中央财政公债依存度的警戒线。“公债的有偿性决定了当年公债的规模要受到财政收入的影响，必须把公债控制在合理负担之内，否则会引发债务危机。公债的偿债率一般控制在10%会比较安全。”按现代公债经济学中衡量公债规模和公债依存度的指标来看，湖北省的公债依存度除了1933年超过30%达到51.97%以外，其他年度都保持在10%以内。

表3 湖北省部分年份公债规模以及依存度指标分析表（单位：元）

（四）地方公债用途以经济建设为主

湖北省15次地方公债中，有记录公债用途的有11次。在这有记录的11次公债中，公债的用途主要有三种：清剿军需、振兴实业和稳定盘活金融。其中，用于清剿军需有4次，用于振兴实业的有5次，用于稳定盘活金融的有2次，用于湖北省建设的占比达到（5+2）/ 11=63.64%。由此可见，湖北省所发行的公债主要用于经济与地方建设，这也解释了湖北省在民国时期地方繁荣的原因。

（五）地方公债发行利率呈阶梯式下降趋势

图4 湖北省公债发行利率折线图

通过上图我们可以发现，湖北省公债利率处于一个阶梯式下降的过程，由最初的一分五厘到1929年下降到八里，再到1934年下降到六厘。湖北省1919年之后，银价下跌，而湖北省财政支出此时仍以银元为单位，将钱数折成银元支付，湖北财政亏损严重，只能靠举债弥补。至1926年，仅湖北官钱局历年垫付省库及各官署军政各费即达4059万余元。因此在1926年公债利率达到了一分五厘之高，这有一定的时代原因。在1933年，贾士毅在整顿湖北财政收支的同时，还着手整理湖北历年积累的债务，从而使湖北省公债的发行管理机制有所改善，公债利率降低到六厘。

三、对当今湖北省地方政府债务监管的启示

总体来看，近代湖北省地方公债虽然没有完全解决财政拮据的局面，但其发行状况良好，对缓解湖北财政危机，促进湖北经济繁荣起到了一定的积极作用。结合我国现阶段地方债的实际情况，对如何监督管理湖北省当今的地方公债提出以下几点建议：

在地方公债的发行政策方面，地方公债的发行需要与财政方针相匹配。不同时期的财政方针不尽相同，相应公债的发行政策也应不同。比如在抗日战争期间，湖北省政府先后两次对财政方针政策进行了调整，同时大量发行建设公债和金融公债，从而在1940年取得了良好的成效。当前我国实施的是积极的财政政策和稳健的货币政策，因此在公债发行方面应注重公债的经济调节功能，同时应控制公债的发行规模，将公债规模控制在合理的范围内。

在地方公债的实际用途方面，地方公债的发行应主要用于地方经济建设。湖北省在民国时期用于湖北省建设的占比高达63.64%，而当时其他省份的公债大多用于军需，极少用于地方建设，这是湖北省在民国时期地方繁荣的主要原因之一。因此，当今地方公债应严格控制发行用途，应将调解地方经济发展作为主要发行目的，将更多的公债资金用于民生工程、生态建设和市政建设等。

在地方公债的监管方面，2014年8月31日，十二届全国人大常委会第十次会议表决通过了《预算法》。修改后的《预算法》建立了地方政府发行债券的融资机制：赋予地方政府以适度的举债权，解决怎么借的问题；对地方政府债务实施分类管理和规模控制，将地方政府的债务分类纳入预算管理，接受地方人大监督，还要接受上级行政和上级立法机关的监督，解决怎么管的问题；厘清政府和企业的责任，解决怎么还的问题。除了满足《预算法》规定，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。10月2日，国务院出台了《关于加强地方政府性债务管理的意见》，全面部署了地方政府性债务的管理。以人以史为鉴，可以明得失知兴替，当前，湖北省已经建立地方债自发自还试点，在权责发生制政府综合财务报告的框架下，基本完成了地方政府资产负债表的试编工作，并将资产负债表试编范围扩至县区一级，从而走在全国地方债监管的前列。■

（本文为国家社科基金一般项目《近代中国地方政府债务研究及启示》〈批准号：13BJY163〉的阶段性成果,同时受中财——鹏元地方投融资研究所资助）

中央财经大学）

（本栏目责任编辑：周菲）