浅议如何加强和完善乡镇预算精细化监管———以湖北省远安县鸣凤镇为例

●张玮玲 李文娟 李绣彬

浅议如何加强和完善乡镇预算精细化监管
———以湖北省远安县鸣凤镇为例

●张玮玲 李文娟 李绣彬

按照《预算法》的规定,一级政府一级财政，有财政就有预算，乡镇预算处于预算管理体系中最基层的位置。近年来，随着乡镇财政收支规模日益扩大，乡镇财政预算管理进一步增强和改进，财政职能逐步完善，保持社会稳定和促进经济发展的能力也明显提高。但是仍存在一些问题，如何加强镇级财政管理，特别是规范镇级财政预算管理、建立健全预算约束机制显得尤为重要和迫切。本文结合湖北省远安县鸣凤镇预算管理的实践对新形势下如何加强镇级财政预算管理工作作一粗浅探讨。

一、预算管理现状

鸣凤镇是远安县政治、经济、文化的中心，共有8个社区、6个行政村，财政供养人员共94人（行政76人、事业18人），其中：在职53人（行政46人、事业7人），离休2人，退休39人（行政28人、事业11人）。自2013年体制上收后，鸣凤镇镇级财政预算仅涉及镇政府一个部门。在预算编制上，该镇始终坚持编制原则，严格按照预算编制程序和口径编报镇级财政预算；在收支测算上，严格按照《远安县2012年至2016年乡镇财政体制测算说明》执行。预算编制完成后，按要求提请镇人代会审议，经人代会批准后予以执行；在预算执行上，严格按照预算批复执行，强化财政监管职责，规范预算调整行为，实行全过程动态管理。总的来说，该镇预算管理情况较好，内容编制全面、程序合法、监管有力。

二、主要做法

鸣凤镇经过多年的实践，在预算管理方面也积累了一些成功的经验，镇级财政预算管理从无到有，从粗到细，不断向科学化、精细化方向发展。其主要做法是：

（一）把握编制原则，让预算编制公开透明

1、预算编制原则。在预算编制上，坚持四大原则，一是坚持以收定支，量入为出，收支平衡，不打赤字预算。二是坚持财政体制不变，认真执行县政府下达的乡镇财政体制。三是坚持保工资、保运转，先重点、后一般的原则。四是坚持标准统一，口径一致，做到公开、公正、公平。

2、预算编制程序。鸣凤镇一级预算编制采用的是“以收定支、体制结算”的程序，而财政所经费预算的编制从2014年开始采用的是“二上二下”程序，按照县财政局“统一编制范围、统一编制口径、统一编制标准、统一预算文本、统一时间规定”的要求，按时保质完成2014年部门预算编制工作。

3、预算编制口径。一是收入编制口径。在财政收入预算方面，一般按照县政府下达财政增长指标，乡镇根据此指标并以不低于此指标的口径进行预算收入编制。二是支出编制口径。在财政预算支出方面，按照远安县体制说明为依据进行计算。一般实行以收定支的原则，即实现了多少收入安排多少支出。一般是比照往年的支出情况确定一个比例来安排当年的支出。

（二）加大监管力度，让预算执行不再跑偏

1、强化监管。加强乡镇预算执行监管是深化预算管理的关键环节,乡镇预算经批复后,该镇严格按照预算批复执行,对预算资金使用过程进行监督,对预算资金使用效益进行考核评价，对预算资金的使用真正做到“事前有计划、事中有监督、事后有评价”,实现了对预算资金使用全过程的追踪问效管理，进一步提高了预算资金的使用效益。如果出现实际执行情况与预算差别较大或预算资金使用效益不理想的情况,则必须考虑调整预算编制的标准、方法。

2、检查分析。运用预算实绩和有关资料进行对比分析。具体说来，检查分析预算收支执行情况要有全面、准确的数据资料，不仅要有当年本期资料，同时还要有以往的资料。整理汇总后，以本期完成实绩与年度预算对比，与上年同期对比，比出进度的快慢、增减的因素和差距。同时，与该镇工农业总产值完成的情况比较，看该镇财政收入的增长速度是否与之相适应。通过全面对比，抓住对收支影响较大的问题，进行解剖分析，摸清情况，提出措施，解决问题。

（三）严把三关，认真做好预（决）算编审工作。

1、把住预算质量关。在支出预算中硬化基本支出、细化公用支出、优化项目支出、强化预算约束。特别是对公用经费指标的监管，该镇要求政府各部门在年初拿出部门预算，细化到每个具体支出项目，通过人代会审定后再执行。通过细分，有效地控制了预算执行中的弹性和随意性。

2、把住预算调整关。乡镇财政的年度预算执行方案批准后，一般原则上不予以调整。如果发生短收或者增支因素，使原收支平衡的预算执行出现赤字，则需要调整预算。调整数额较大的，必须报乡镇人大批准。因突发事件及其他难以预见的特殊支出，在当年的预备费中解决。

3、把住决算编审关。认真执行《预算法》，真实反映财政收支情况，确保财政收支平衡，总结和分析预算执行结果，及时向领导提供预算执行情况，适时提出调整、修正建议，并做好年度决算编审工作。

（四）把握重点，积极做好预算收支执行分析

1、抓住对国家相关政策执行情况的检查分析。检查分析查找收入是否按政策，支出是否按预算，调整是否按程序；税收是否依法及时、足额组织入库；其他预算收入是否按预算级次、分成比例正确划分，有无截留、挪用现象；各项专款是否按规定专款专用，有无随意调剂、挤占、挪用情况。

2、预算收支内容的检查分析。在财政收入方面，财政部门征收的非税收入，除政策因素外，没有太大变化，相对稳定，且占乡镇财政收入权重较小。因此，检查分析重点应放在税收上。该镇重点检查分析纳税对象（纳税人）应纳税额是否足额、及时入库，有无挪用、拖欠、甚至偷漏现象；有无违反规定退库或应退未退以及金库“空转”等调剂财政收入现象。在财政支出方面，主要看正常经费是否按进度拨付和支付，有无超预算使用，确保专项支出拨付按进度，支出有依据，使用有效果，专款专用。

（五）认真履责，做好国库集中收付管理工作

该镇在做好国库集中收付管理方面得到县级肯定。严格按照上级要求，做好指标台账管理；按时进行预算内外往来资金和专项资金指标的拨付，及时为单位办理审批拨款业务，并监督单位用款情况；每月与国库、资金会计及各单位进行对账，做到日清月结，账目清楚。

三、进一步做好预算管理工作的对策与建议

为进一步规范提高乡镇财政预算管理水平，增强预算编制的规范性、标准的统一性，提高财政资金的使用效益。针对预算管理过程中存在的问题，笔者提出如下建议：

（一）完善预算编制方法，推行部门零基预算

统一预算编制的方法，防止由于预算编制方法不当而出现的预算收支不实现象，切勿以上年的收支情况为依据编制今年的收支预算。一是科学测算预算收入。要按有关政策规定和镇政府实际，认真预测各项收入，实事求是编报各项收入预算；二是在编制支出预算时，要根据测算的可用财力安排支出，充分把握人员情况、日常运转、乡镇发展需求等情况,并以此为基础,准确测算人员经费、公用经费发展性项目支出，确保有限的预算资金用于最有价值的项目和用途上,以提高效益为目标,编制具有前瞻性的支出预算。

（二）细化预算编制，提高预算年初到位率

准确使用预算科目，杜绝由于不能准确使用预算科目而存在的预算信息失实情况。预算编制要细化基本支出和项目支出，逐步实现预算编制全部细化到“项”级科目和落实到具体执行项目。一是基本支出预算要如实、准确地反映镇政府机构编制、人员、经费等基础数据及变化情况，增强预算编制的公正和公开。二是政府各大办的专项业务经费预算，必须细化到每个项目和科目，财政所再将各大办的预算细化落实到具体项目和相应的政府收支分类科目，在执行过程中严格按支出项目和科目对号入座，强化管理，提高预算的约束力度。

（三）规范预算支出审批程序

强化财政所职能，提高财政控管能力，所有涉及财政性资金的支出必须经财政所审核后拨付，实行全程动态管理。列入预算的支出由单位提出申请，财政所长审批、镇长审批后拨付，其中人员支出、基本支出按进度予以拨付，而项目及专项业务经费支出不需按进度拨付，待项目完成后，由单位提出申请，根据预算具体项目、科目、额度予以拨付；追加支出预算的由单位打请示报告，财政所审核、分管镇长、镇长审批后拨付。对因特殊情况变化出现的预算项目超支或变更的预算业务，也要规范预算调整行为。

（四）构建乡镇预算执行监管体系

可以考虑借助财政业务综合管理平台，建立一个融集中支付和会计核算为一体的预算执行监管系统。利用国库支付系统的支付信息作为记账信息，自动生成记账凭证，统一预算会计科目体系，在对经济分类科目进行类、款明细核算的基础上，进一步细化到项级。将财务核算和资金管理有机结合，系统对每一笔收入和支出都从资金来源、资金性质、功能分类、经济分类进行全方位核算。预算执行监管系统中可以设置凭证查询、科目余额表、总账、明细账和会计报表等，以便于汇总查询所有的记账凭证、账簿和报表，分析凭证填制是否规范，是否及时进行了账务处理等，能够及时发现问题、解决问题。

（五）强化人大监督，审议预算草案

镇人代会必须根据细化的收支预算草案及其应实现的事业成果与应取得的社会综合效益逐一进行审核，审议后再决定批准与否或提出修订议案，同时，还要定期审查镇财政预算执行情况，做到全方位的监管，由于有细化的预算作保证，代表真正能行使法律赋予的职责。

湖北省远安县鸣凤镇财政所）