关于构建财政大监督工作格局的思考

●丁岱

关于构建财政大监督工作格局的思考

●丁岱

财政监督是国家经济监督体系的重要组成部分，是规范财政运行和维护财经秩序的重要手段，也是建设绩效财政、阳光财政的重要举措和保障。落实中央关于深化财政改革的要求，就要将财政监督贯穿于财政中心工作大局，贯穿于财政管理体制机制建设始终，贯穿于财政管理工作运行全过程，构建财政大监督的工作格局。

一、当前财政监督工作中存在的主要问题

（一）认识上存在误区

主要表现为“三个不适应”。一是与财政监督工作的内在要求不相适应。财政监督与财政管理的关系是“我中有你，你中有我”，相互兼容、相互促进。在实际工作中，有的同志没有充分认识两者之间的内在联系，思想上存在重分配、轻监管的误区，不能把财政监督作为推进科学理财、民主理财和依法理财的内在要求来认识。二是与全面深化改革的要求不相适应。从这么多年财政改革的实践过程看，如，国库集中收付、部门预算、政府采购、非税收入管理等，都是“集团化作战”，横向、纵向整体推进。在财政监督上，有的同志仍然存在职能定位上的错觉，片面地认为，财政监督是监督局一家之责，与其他业务管理机构无关，对监督工作不参与、不配合、不作为，没有将财政监督纳入到全面深化财政改革的重要内容中来谋划。三是与建设现代财政制度的要求不相适应。新时期对财政监督工作提出了新的要求，譬如：加强政府全口径预算监督，落实好中央、省市严纪严规等等，相应地必须要有与之配套的工作机制作保障。当前，财政监督工作更多地停留在事后监督的层次，从过程控制的角度推进不够，局限于差错纠偏、就监督论监督，从共性角度、宏观层面去研究完善工作机制，加强改进监督工作不够。财政监督的广度、深度、力度都受到限制，财政监督水平不高，效果不明显，不能满足建设现代财政制度的要求。

（二）监督效率不高

一是监督合力不够。各业务管理机构大都“分块”设置，专职监督机构与其他业务机构各行其是，尚未建立科学的监督工作协调机制，难以形成监督合力。各级财政监督缺乏上下联动机制，各自为战，难以形成声势和效果；二是监督行为“缺位”。目前的财政监督主要通过对被检查单位的报表、报告的检查来实施事后检查，而对预算编制、执行情况等事前与事中监督严重“缺位”；三是监督职能“错位”。财政内部不同科室（单位）监管职能不清，行为上的监督往往各自为战，重复叠加，既浪费监督资源，也造成单位疲于应付，影响着监督成本和监督效能。

（三）成果运用不够

一方面，财政内部各业务管理机构与专职监督机构之间就预算资金运行环节把关没有形成自觉的行为共识，往往是被动应付，如政府采购资金的审核、投资评审的委托等。另一方面，各种单项的检查和日常的监督成果互相屏蔽，互不支撑，既没有综合上升到决策层面，又没有相互及时共享，监督成果停留在理论上。

二、构建财政大监督格局的基本思路

（一）树立财政大监督的理念，解决认识不高的问题

1、树立全员监督理念。全员监督是指财政监督与财政管理职能的有机融合。财政监督不仅是财政专职监督机构的职责，更是财政系统每个科室、每个财政干部的职责任务。要加强和改进财政监督工作的新型组织形式，形成每个科室（单位）都有监督职责、人人都参与监督工作的共识。

2、树立全程监督理念。全程监督是指财政监督要贯穿于财政管理活动的全过程。增强过程控制就是最好的监督意识，从预算分配开始，围绕资金运行全过程的每个环节开展监督，切实将财政监督工作贯穿于财政工作的始终，逐步实现对财政资金运行全过程的监控。

3、树立全面监督的理念。全面监督是指财政监督要覆盖所有政府性资金，包括预算编制、执行、决算的各个环节。财政资金流向哪里，监督范围就要覆盖到哪里。要围绕财政资金的安全性、规范性和有效性，强化事前、事中、事后监督，关口前移，实行财政监督工作全覆盖。

（二）优化监督机制，解决效率过低的问题

完善预算编制、预算执行和财政监督相互制衡、相互协调的运行机制，坚持日常监督与重点专项监督检查紧密结合，坚持事前、事中和事后监督相结合，建立健全覆盖所有政府性资金和财政运行全过程的监督机制，促进管理与监督的有机融合。

1、创新加强日常财政监督。日常监督是业务管理科室（单位）结合自身职责和任务，对归口管理预算单位执行财政、财务、会计等规定情况，不断加强日常管理，实行经常性审核等基础性监督管理，按照规定程序组织实施常规监督检查等。

坚持以预算绩效管理为主线。对预算编制、执行和评价等全过程进行常态化监督。大胆创新监督方式方法，不断深化财政预算绩效管理改革，在预算绩效管理中充分体现财政监督的具体要求，通过绩效管理成效反映财政监督成果。

步甲多样性特征主要采用 Shannon-Wiener多样性指数H'、Simpson优势度指数C和Pieluo均匀度指数J来表征（马克平等，1994），并采用Simpson指数量化不同月份之间步甲 α多样性的变化（Barlow et al.，2007）。所有指数均运用R语言（R Development Core Team，2011）中的“vegan”包（Oksanen et al.，2012）进行计算。

坚持以预算执行实时监控为手段。充分利用国库动态监控系统的监控功能，对财政资金每一笔支付实行实时监控，对不规范行为及时提示，对违规支付及时预警，及时提示各相关部门预算管理机构并督促整改。

坚持以促进规范管理为目的。对日常管理中发现的不规范行为，及时纠偏，提高问题整改的及时性，促进财政规范管理。对发现的突出问题列入重点专项监督检查。

2、创新开展财政重点专项监督。财政重点专项监督是指纳入统一部署的重点监督检查项目，具有综合性、全局性特点。

实施全面整合。一是整合项目。对财政内部所有重点专项检查项目，进行全面整合，将财政监督工作与部门预算、政府采购、财政投资评审、会计管理、行政事业单位资产管理等工作有机结合。二是整合力量。整合全局力量，统筹开展重点专项检查，注重强化业务管理科室（单位）的主体责任。三是整合资源。纵向与省厅、与县级财政监督部门联合，横向与市直相关监督部门联合，充分利用各方面的监督资源，提高监督效果。

优化业务流程。主要是实施“四个”统一。一是统一计划。各业务管理科室（单位）根据工作安排和日常监督管理情况，制订下年度重点专项监督检查计划，由专职监督检查机构按照避免多头检查和重复检查的原则，整合检查项目，明确检查单位，汇总制定全局年度重点专项监督检查计划。二是统一方案。专职监督机构根据检查工作要求，统一编写检查工作方案，重点包括检查内容、方法、时间、人员分工、成果运用等五要素。实施检查前，由专职监督机构组织进行针对性的辅导培训。三是统一程序。按照操作规程，统一检查文书和检查程序，做到查前有检查通知书，查中有检查工作底稿、有检查报告、有征求意见书及被查单位反馈意见书，查后有检查结论和检查报告。四是统一处理。重点监督检查结论、检查报告要送专职监督机构集中复核，对检查中涉及的违法违规行为必须进行行政处罚的，由专职监督机构拟定行政处罚意见，送法规税政科复核，按法定程序下达行政处罚决定书。

3、创新职能重组。财政部门的监督职责由专职监督机构和业务管理机构共同履行。财政专职监督机构主要职责：负责拟订财政监督的制度、办法；负责汇总拟定年度重点专项监督检查计划；负责协调、组织、实施重点专项监督检查；负责复核业务管理科室（单位）承担的重点专项监督检查的检查报告；负责监督财政政策法规和预算执行情况，组织实施本部门内部监督检查；负责指导下级财政监督检查工作，组织实施财政重点专项监督检查的业务培训；负责财经纪律执行情况的专项巡查工作等。业务管理科室（单位）主要职责：负责履行职责范围内的日常监督，并对日常监管发现的突出问题提出纳入重点专项监督检查的计划；承担统一安排的重点专项监督检查任务；根据重点专项监督检查结果，督促预算单位整改和反馈结果运用情况，运用监督结果，加强预算管理。其他科室（单位）按要求配合参与重点专项监督检查工作。

4、强化顶层设计。在财政大监督的格局下，要不断优化日常监督和重点专项监督的业务流程，建立健全各项制度，包含内部控制制度、监督检查规范管理和操作制度、重点专项监督检查情况报告制度、日常监督管理内部通报制度、年度财政监督检查工作计划考核制度、财政内部监督检查制度等的制度体系，达到以制度建设促机制建设、以制度约束促监督检查程序规范、以制度考核促工作落实的目的。

（三）加强监督检查成果共享，解决运用不够的问题

通过加强财政信息化建设，加强对专项检查成果的共享和运用，彻底解决信息沟通不及时，检查成果不能有效共享和运用不够的问题。

2、畅通外部成果共享渠道。建立横向到边、纵向到底的畅通的检查成果共享渠道。在充分运用横向和纵向各层面监督资源的同时，财政专职监督检查机构要将监督检查发现的重大财政、财务、会计违法行为及时向省厅报告，向市政府报告，并向审计、纪委监察等有关部门通告。

3、完善体制机制建设。通过检查成果运用，规范财政管理，健全财政制度，对违反财经纪律的现象和问题，既要作个性处理，又要从共性角度研究体制机制问题，督促被检查人整章建制，健全相关财政管理制度，同时又要不断修订完善财政监督工作的各项制度，从宏观政策的层面去加强改进财政监督管理工作。

三、强化保障措施

（一）加强组织领导

切实加强对财政大监督工作的领导，实行主要领导负责制，建立健全财政大监督工作联席会议制度，定期召开财政监督工作专题会议，听取监督检查情况汇报，统筹推进财政大监督工作。

（二）强化监督责任

建立财政大监督工作责任追究制，对财政大监督工作中因自身工作行为造成不良影响的，视情节轻重，严格追究其责任。加强监督工作考核，制定财政大监督工作考核办法，将财政监督工作纳入年终工作目标积分量化考核内容，有效调动干部履行监督职责的积极性。

（三）加强队伍建设

要注重财政监督干部队伍建设，不断优化财政监督干部结构，把优秀干部、年轻干部充实到财政监督一线，促进干部在监督工作岗位上增强能力和提高素质。

（四）加强技术支撑

充分运用“金财工程”信息网络平台，搭建财政监督检查信息共享平台，建立财政监督检查的监控体系，及时全面掌握财政运行管理的第一手资料，精准定位财政监督检查工作的切入点，为财政监督提供强有力的技术支撑。

（五）注重总结宣传

要及时总结财政监督工作，注重宣传财政监督工作的主动性和多样性。采用定期发布财政监督动态信息、完善公示公告制度、解剖案例和交流经验、曝光违规违纪行为等形式，主动反映财政监督工作动态和监督成果。

湖北省荆门市财政局）