深化财政管理改革推进源头防治腐败

●冯兰英

深化财政管理改革推进源头防治腐败

●冯兰英

财政是国家治理的基础和重要支柱，深化财政管理改革，对于完善社会主义市场经济体制、加快转变经济发展方式、推进国家治理体系和治理能力现代化，对于全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦，都具有十分重要的现实意义和深远的历史意义，更是从源头上预防和治理腐败的一项重点工作。当前，财政管理改革就是要切实改进预算管理制度，加快建立全面规范、公开透明的政府预算制度，使预算编制科学完整、预算执行规范有效、预算监督公开透明，三者有机衔接、相互制衡，真正把预算分配权关进制度的笼子，使政府预算在阳光下运行，从源头预防腐败现象的产生。

一、目前财政管理改革存在的问题和困难

财政管理制度改革十多年来，在推动社会主义市场经济体制和公共财政体制的建立，预防和治理腐败等方面发挥了显著作用，从源头上防治腐败的功能得到了较为充分的发挥。由于财政管理制度改革直接涉及各方面的利益调整，加之改革本身就是一种探索、完善过程，因此，仍然存在一些困难和问题。主要表现在以下几个方面：

（一）部门预算改革方面

一是预算编制缺乏完整性。在预算内外资金的统筹安排上，还不能完全消除预算内外的界限，非税收入用于抵顶基本支出较少，安排的项目支出比重较大，“两张皮”的问题没有根本解决。政府性基金、社会保险基金收支预算粗放，国有资本经营预算尚未完全建立，部门预算编制体系不完整。二是定额标准需细化。公用经费的定额标准单一，不是全部按照零基预算，财政资金分配不能与单位的工作性质、实际支出水平及资产占用有机结合，基数加增长的分配格局没有得到根本改变。三是项目支出绩效性难以考核评价。一方面是项目选择前瞻性差，项目的可行性研究赶不上实际情况的变化，使项目的绩效性很难达到预定的要求与标准；另一方面项目支出的核定缺乏科学的评价标准和认证规范，实际工作中也很难对其绩效性进行考核评价。四是预算约束力不强。特别在项目预算编制上，由于缺乏科学论证、有效评估，预算针对性不强，执行中必然导致超预算执行，或项目被随意调整、串换，或无法执行，项目预算流于形式，极大地削弱了年度预算作为法律性文件的权威性和刚性约束力。五是部门预算编制软件的局限性直接影响预算编制水平的提高。财政部门使用的各类软件种类繁杂，基础信息代码不统一，造成无法实现数据对接和信息共享，影响了工作效率；基础信息不能跨年使用，每年要重新更新参数并重新录入，工作量大，审核难；预算编制软件缺少预算分析功能等，有待进一步改进。六是部门单位对预算编制重视程度不够。多数领导总认为预算编制是财政部门和单位财务人员的事，没有深入研究本年度单位工作计划，不能把年度预算编制的有关政策与本年度工作安排进行有效衔接，导致预算编制缺乏针对性，实施过程中变数较大。

（二）政府采购改革方面

一是采购范围有限、规模较小。近几年，政府采购发展迅猛，但采购规模小的问题依然很突出。采购项目主要集中在财政拨款的办公设备购置、车辆购置、保险、维修和会议服务等方面，而对基建工程及劳务等项目，仍未完全实行规范的政府采购，这使得政府采购节约财政资金的作用难以充分发挥。二是政府采购预算编制简单，管理计划性不强。由于项目资金安排时间滞后，采购预算编制难度大，预算编制过于简单，导致追加采购、重复采购多，同类同品种采购项目多次开标，难以发挥政府采购的规模效益。三是基础信息资源缺乏。受主客观条件制约，市县级政府采购可供选择的供应商范围窄，专家库人数不够多，专家型评委力量不足，建立完善的评委专家和供应商信息库十分困难。政府采购活动参与竞标时经常出现一些“老面孔”，极易形成“供应垄断”和“日久生情”。四是监管力量薄弱，采购人员综合素质有待提高。县一级采购管理机构没有专人监管，力量较为薄弱。从事政府采购的工作人员也未经过专业培训，专业人员的缺乏，导致采购活动中时常出现的一些技术问题得不到及时处理。

（三）在国库集中支付改革方面

一是国库集中支付资金的范围需要进一步扩大，各种财政专项资金仍实行专户实拨制，未纳入国库单一账户体系实行国库集中支付。二是授权支付比重过大，直接支付比例小，在授权支付环节，公务卡结算比例明显偏低；国库集中支付尚未全面延伸到二、三级预算单位和县区一级，有的资金去向还难以有效监控。三是支付效率需进一步提高。在财政部门内部预算单位经费多头管理，预算指标下达、计划审核、额度批复等环节程序繁多，周转时间长、协调乏力，缺乏科学性，序时进度不符合预算单位业务开展规律。

（四）在收支两条线改革方面

一是对非税收入的性质认识模糊。非税收入是政府收入体系的一个有机组成部分，但过去长期以来，征收单位形成了根深蒂固的非税收入“部门所有，单位处置”的观念，造成了“以费养人”现象长期存在，增加了财政部门管理的难度。二是单位收支脱钩这种形式，虽然抑制了单位“乱收费”的冲动，但也在一定程度上影响了单位征收的积极性，有的执法部门弱化执法力度，应收不收，应罚不罚，导致财政收入流失，从而加大财政支出压力。三是非税征管改革未能全覆盖。横向基本到边，但纵向未能到底，特别是县区尚未延伸到基层站所。四是部分非税收入项目没有做到应收尽收。例如：国有资产（资源）有偿使用收入、国有资本经营收益的征管方面，相关管理政策措施的缺失使得部分国有资产、国有资源、城市基础设施、政府专有权等很多有效资源没有充分发挥效益，存在严重的收入流失现象。

（五）支出管理方面

一是财政供给范围过宽。该保的难以保证，该压的压不下来，一些社会团体、协会等由财政补贴经费，加剧了财政困难状况，削弱了财政的基本职能。二是机构膨胀，人员过多。财政供养人员经费支出数额大，单位人员结构复杂，存在着超编、混岗、聘用人员现象，工资等刚性支出快速增长，地方财政压力增大。三是一般性支出管理难度较大。从中央八项规定出台以来，虽然在控制公务用车购置、接待、办公设备采购及办公经费等支出方面采取了一些措施，取得了一些成效，但是对于一般性支出的管理相对还比较粗放，对集团消费缺乏规范、有效的控制，部分单位勤俭节约、艰苦奋斗观念淡薄，随意提高会议接待标准档次，乱发各项补贴等现象时有发生，公车私用、公款接待、公款吃喝、公款旅游问题突出，从统计数据看，“三公”经费得到了有效控制，但没有从制度上得到根本的解决，出现了公款消费穿“隐身衣”的现象，违规走账报销，腐败手段改头换面。

（六）建立绩效考评体系方面

财政资金支出绩效评价是一个系统而复杂的工程，虽然各地都在探索和尝试，但尚未形成体制规范，还很不完善。部门和单位对财政资金支出绩效考评的重要性认识不足，注重争预算、上项目，对于项目资金的合理使用缺乏有效的管理和控制，没有建立健全必要的财政支出项目责任制、绩效评价制、激励约束机制，导致对财政支出的效益缺乏必要的考核评估，资金使用的合理合法性得不到有效保证，财政资金损失浪费时有发生。

二、深化财政管理改革的意见建议

加大财政部门预防腐败工作的力度，从改革和发展中出现的新情况、新问题入手，深入推进各项财政管理制度的改革和创新，着力提高财政管理科学化水平，更好地发挥财政从机制上、源头上防治腐败的作用。

（一）完善部门预算

一是合理界定财政供给范围。区别不同类型、单位性质，做到有退有进，有保有压，合理界定。分别制定财政供给政策，对属于向社会提供公共产品和公共服务的党政群机关、公检法司机关、义务教育等单位，由财政全额供给，实行综合财政预算管理，其收费、罚没收入全额上缴财政，依据财力状况和满足单位完成基本公共服务职能需求，在科学定额的基础上，全额安排预算；对属于部分向社会提供公共产品和公共服务，又部分满足个体消费需要，即提供半公共产品和半公共服务的，如非义务教育机构、医疗卫生机构、部分实用技术研究和推广单位等，实行财政补助制，结合单位组织的收入以及提供服务范围、能力，财政给予定额或定项补助；对属于提供非公共产品和非公共服务的、可以取得经营性或服务性收入的，如协会、民间组织、社会中介机构、机关后勤服务、经营性单位等，财政停止供给。二是完善定额标准。基本支出预算实行定员定额的方法，分人员经费和公用经费两类编制。根据现有预算单位性质、编制、人员、资产占用、工作职能、年度工作计划、目标任务考核、承担重点工作等具体情况，采用科学规范的方法分类、分档制定定额标准，编制支出预算。三是细化项目预算。项目支出预算建立项目库，实行滚动管理的方式，对法律法规和上级文件规定、政府决定的年度重点工作、重点工程，部门单位根据有关规定和工作需要安排的项目，由单位申报、财政审核、专家评审，统一登记编制预算备选项目库，实行滚动安排。对项目预算编制，承担部门（单位）在编制时要有项目总体规划、实施期限、目标评价、项目建设检查落实、资金管理等保障措施。四是统筹预算内外财力。将所有财政供给和自收自支部门单位组织的非税收入，统一纳入部门预算编制范围，打破预算内外资金界限，统一支出标准，统筹安排预算内外财力。对非税收入的预算安排，既不能挫伤单位组织收入的积极性，也不能增加财政预算内负担。五是梳理财政供养人员。有效地控制人员支出的不合理增长，结合机构改革及岗位设置工作，严格控编定员，清理清退临时人员。财政、组织、人事、劳动部门紧密配合，充分利用信息网络，建立一套完整的财政供养人员档案基础信息库，并进行横向联网，适时掌握单位基础信息的变动情况。

（二）严格预算执行

一是加快资金拨付进度，提高预算执行率。对基本支出，每月按进度拨付；对项目支出，按进度拨付，限时办理；对于应急性、突发性预算资金，实行随到随办、特事特办。二是严格控制预算追加。财政部门要严格审核追加申请，控制不合理开支需求，特别对招待费、会议费、交通费等一般性支出的追加从严控制，同时建立预算支出定期分析和报告制度，增强预算约束力。三是加强非税收入收缴管理监督，完善非税收入收缴操作，提高非税收入收缴透明度，保证非税收入及时足额入库。全面推行非税收入国库集中支付，实现非税收入资金国库直接或授权支付。四是积极推进行政事业单位国有资产的规范化管理，建立健全各项资产管理制度，建立科学、合理的资产配置与费用定额管理制度。对党政机关信息化建设、医疗卫生布局布点、大型设备购置等实行申报审批制度，严格控制配备标准，合理配置资源，促进资源整合，避免重复建设和损失浪费。五是全面推行公务卡制度，严格控制现金使用范围和额度，减少公务支出的现金结算，增强支出透明度。六是建立统一的网络化管理系统。依托“金财工程”，整合和完善非税收入、部门预算、国库集中支付、政府采购等软件管理系统，建立统一科学的财政管理软件平台，实现税务、国库、银行、人事、审计、人大、预算单位横向联网，实现数据对接和信息共享，使财政收入缴交、预算编制、执行、监督等财政管理工作走上规范化、网络化、科学化管理轨道，提高管理水平。

（三）强化预算监督

一是在预算编制执行过程中关口前移，加强对预算编制过程的监督工作，维护预算的严肃性。依据法定的预算指标，加强对预算资金拨付、使用、管理监督检查，防止超预算、超计划、超进度、超范围、超标准拨付和使用预算资金以及虚报冒领等违法违纪问题的发生。二是加强预算资金流动过程控制监督。通过国库集中支付改革，从预算分配到资金拨付、资金使用、银行清算，直至资金到达商品和劳务供应者账户，进行全过程的监督和控制。三是建立健全专项资金使用结果反馈制度和绩效评价制度，将监督范围延伸到所有专项资金，将监督对象由重点单位拓宽到所有预算单位，将监督方式由专项检查转变为经常性检查。

（四）规范政府采购

健全完善政府采购法律制度体系，协调《政府采购法》与《招标投标法》两部法律制度的关系，妥善解决工程政府采购的法律适用问题。推进政府采购管理体制改革，切实理顺监督与执行关系。着力扩大采购范围，将所有使用财政性资金购买商品、劳务和重点工程建设等，全部纳入政府采购管理范围。编制详细的政府采购预算，强化预算约束。政府采购预算一经批复，要严格执行，严格政府采购计划管理，对无计划的、超计划的采购项目，一律不予批准执行采购。加强政府采购基础信息资料建设，建立省、市共享的评委专家库，建立动态的供应商库，对一些在政府采购过程中有违规和不良行为、信誉低的企业实行黑名单制，对有违规操作的供应商及时清除。建立健全监督制约机制，通过建立动态监控体系及时发现、纠正和处理采购单位逃避政府采购和其他违反政府采购制度规定的行为，严格集中采购机构的考核，完善评审专家责任处罚办法。加强对采购人员的培训，强化自身素质，可探索政府采购执业资格制度，将政府采购队伍建设纳入规范化管理的轨道。

（五）建立评价机制

一是在部门预算的基础上推行绩效预算。当前部门预算编制的指导思想仍是以养人为主，这种财政供给体制虽然保证了机构人员的正常经费，但也带来了人员机构膨胀、办事效率低下等问题。因此，必须进一步改革现行的部门预算编制办法，引入绩效管理。改革的方向是，在资金分配上强化绩效，将公共预算拨款与机关单位的绩效联系起来，每项预算都必须附有绩效指标。在公共预算执行上将事业进度与拨款挂钩。对绩效好的部门给予奖励，对指标完成不好的部门削减经费。二是选择重点部门进行支出效益评价试点。按照定性与定量相结合、统一指标与专门指标相结合的原则，选择一些部门和重点项目建设领域，建立分类支出评价指标体系，在试点的基础上，积极探索财政支出效益评价的标准和方法，建立健全指标体系。

甘肃省财政厅监察室）