协商民主视阈下我国邻避冲突的成因与治理

林延斌，王莹

（1.中共汕尾市委党校，广东汕尾 516600；2.贺州机关事务管理局，广西贺州 542800）

协商民主视阈下我国邻避冲突的成因与治理

林延斌1，王莹2

（1.中共汕尾市委党校，广东汕尾 516600；2.贺州机关事务管理局，广西贺州 542800）

当前我国邻避冲突呈现突发易发多发特点，一些邻避问题虽然获得了短暂性解决，但张力犹存，需要我们从制度源头上加以治理。协商民主蕴涵着参与、对话、沟通、合作的公共精神，在协商民主视阈下完善公民参与、风险沟通、利益兼顾以及理性互动等机制，是解决当前邻避冲突难题的一种新思维。

协商民主；邻避；公共利益

有些公共设施，如核能、化工厂、加油站、垃圾焚烧场等，它们的“公共性”是无可置疑的，也是社会迈向现代化过程中所必须配套建设的项目，然而却由于自身的负外部性效应以及人们对风险的恐惧而遭受嫌弃、排斥和冲突，学界称之为“邻避”，即“不要建在我家后院”。随着我国改革的全面深化，邻避行为日益频繁，不断考验政府的行政合法性，如静坐请愿、集体上访、阻塞交通、围堵打砸党政机关等。僵局如何打破？十八大提出发展社会主义协商民主无疑为此指明了新方向和新路径。

一、协商民主的含义及价值

协商民主，20世纪80年代毕塞特最早运用该词主张公民参与、反对精英主义，之后一批学者对此加以拓展完善，如罗尔斯以“正义”、“秩序”为重心，认为“秩序良好的宪政民主”应该“被理解成协商民主”；哈贝马斯则通过“对话”加以诠释，“我们努力寻求一种公平的解决办法，而这样的解决办法必须得到所有参与者（以及相关者）深思熟虑的赞同。只有在互相承认的对等条件下，通过非强调性的对话，我们才能获得这样的赞成”［1］；梅维·库克强调协商民主是“为政治生活中的理性讨论提供基本空间的民主政府”［2］。笔者认为，协商民主是指在多元的社会结构里，社会成员通过规范程序进行平等协商、对话、审议寻求共识，推动政治话语中的理解包容，以此实现公共利益最大化的治理方法和决策方式。协商民主对社会发展具有强大的维稳功能，对消除不和谐因素，促使社会有序协调具有极其重要的作用。

1.协商民主有利于缓解参与危机

公民参与是社会稳定的前提条件，当一个国家现有的政治体制无法容纳社会发展和利益分化所带来的“爆炸式”参与问题时，动荡就可能会产生。亨廷顿说过，“在一个制度化政治参与路径尚未健全的国家，由于民众要求难以通过合法渠道得到表达，并在政治体系内部得到缓解和集中，几乎可以肯定，政治参与剧增的确定结果就是政治动乱”［3］。协商民主强调公民个人或群体加强与公共部门互动，这种充分参与，使民主真正回归到了“人民统治”、“由民做主”的本源上，在这种情况下，许多棘手的互不妥协的社会问题都有望得到解决。

2.协商民主有利于培养出维护健康民主所必需的公民美德

当人们将公共协商置于首要地位时，自私自利将会在“众目睽睽”下受到一定的节制，因为没有人会愿意背负“破坏共识”的罪名，也没有人愿意生活在帕特南所说的“永不合作的均衡”当中。在这种情况下，个人偏好是可以而且也应该基于公共理性上公开的讨论中被改变和同化的，人们更愿意做出妥协、互惠、合作的行为以保持其道德完整性，形成诸如政治共同体成员之间相互节制、相互体谅的民主公民性格特征。在哈贝马斯看来，协商民主是一种对话式民主，一种本着公益讨论而非私利竞争原则的话语性民主。对话是协商民主中的核心，它具有以下几种属性：对话具有开放性；对话是理性的相互交换的；每个人必须对自己言论负责；对话目的是促成新的理解，形成共识。

3.协商民主有利于良好政策的制定与执行

现代公共政策实质是一种由多方利益相关者共同参与的政治博弈，这些参与者来自不同的功能领域和各个阶层，由此形成一定的网络以影响政策运作过程。协商民主所强调的讨论与对话，让社会各群体成员都有了相对均等的话语权，从而排除了当局单一理性和隐蔽议程以及职权、专家或其他形式的权势“劫持”的可能，“当政策通过公共商讨和辩论的途径制定出来，且参与其中的公民和公民代表超越了单纯的自利和有局限的观点，反映的是公共利益或者共同利益的时候，政治决策才是合法的”［4］。这种“合法的”政策更容易得到大众的接受，政策执行的阻力和成本也因此得到有效控制。

二、邻避冲突产生的原因——基于协商民主视角

转型期社会邻避冲突的大量发生，固然与邻避设施的负外部性密切相关，但更应关注冲突背后传统精英治理模式对公民个人权益的漠视，即随着社会发展，人们的环境意识和维权意识不断提高，传统的政府决策模式遭遇了公共性危机挑战。

1.精英决策导致社会怀疑、猜忌和对抗情绪爆发

精英决策是一种政府指导与专家技术顾问为主要特征的决策，这种决策较民主决策效率高、成本低，因而备受集权政府青睐。但是“政府+专家”的决策存在着失灵问题，假设政府是大公无私的，政府推行邻避设施完全是因为公共利益，其也会由于信息掌握不全和决策环境变化出现差错，导致群众不满。况且在现实生活中，政府并非完全大公无私的，其也会有自身利益，诸如政绩、GDP增长、财政甚至个人灰色收入等，精英决策作为一种不透明的决策方式和过程无疑为假公济私、权力寻租、徇私枉法的滋生提供了土壤。出于以上考虑，政府显然不希望也觉得没必要让民众直接参与决策，他们垄断各种信息，打压对其有负面影响的报道，并且制造所谓“民意”，对于公众的质疑，要么回应不足，要么集体失语，企图以这种偷偷摸摸的方式蒙哄过关。“邻避冲突的一大特点是被迫居住在邻避设施附近的少数人群事前并不知晓这一设址行为，更没有机会参与到政府关于选址问题的决策中。这一冲突揭露了政府现行决策模式的弊端，即政府相关部门对邻避设施选址的决策仅参照专家的意见，而没有让广大的民众参与进来”［5］。这种决策模式削弱了公众知情权，导致他们猜忌和对抗情绪产生，为谈判埋下互不信任的种子。

2.民意表达渠道梗塞和缺失导致利益博弈场失衡

邻避项目牵涉到政府、商人（建设单位）、社会及当地居民等多元群体，各方利益不尽相同，通常政府与商人的利益具有较多共同性，政府往往会在项目审批程序、项目建设阻碍清除与控制、舆论宣传等方面为商人“保驾护航”，以便在最短时间完成工程建设并投入使用；而社会群体则分化较为严重，支持、反对、“搭便车”皆有之。在利益博弈场中，利益最为攸关的主体当属当地居民，即那些受邻避设施影响的群众，虽然邻避设施是整个社会发展所需要的设施，但其负外部性却落在当地居民身上，给他们带来了经济、声誉、健康、心理、生活习惯等影响，因而反抗性最为强烈。但是在利益表达方面，无论是面对拥有公权力的政府，还是财大气粗的商人以及影响舆论导向的社会大众，当地居民在话语权、社会资本、媒体公关、谈判技能等方面均处于弱势地位，通过正式的利益表达渠道政府末必听到或听顺其利益诉求，居民只好通过非正常渠道加以抵制甚至反抗。譬如2012年四川什邡钼铜群体性事件，钼铜项目正式动工建设之前，陆续有居民通过网络咨询、市长信箱、到市委上访等方式提交异议，但未得到官方满意答复。随后越来越多人开始采取体制外的民意表达渠道，人们通过网络论坛、QQ群、手机短息、给媒体写信等工具或途径，对项目环保问题进行议论，采用印发宣传单、手持条幅集体街上“散步”的方式表达自身的不满，最终导致街头暴力的发生。

3．风险沟通不足导致社会恐慌心理蔓延

公众之所以反感邻避设施，源于人们对不确定性风险所产生的焦虑、担忧情绪。专家和政府的相关决策者往往是从技术角度定义风险，但公众由于缺乏相关专业知识，只是基于直觉对邻避设施的风险作出自己的判断，他们认为政府官员出于政绩考虑，会与专家和企业合谋，故意淡化甚至掩盖项目的潜在危害，从而拒绝官方关于项目风险很低或风险可控的说法，这是邻避冲突产生的深刻社会心理根源，政府必须加以消除和安抚，因而“风险沟通”无疑是贯穿整个邻避建设的重要事务。正如哈贝马斯所强调的，在理想情景对话中，参与者没有对正确解释的垄断权，当日常惯例和直接的、策略性的暴力不能解决意见分歧时，只有通过对话理论，沟通理性概念才能得到恰当说明。但问题在于，我国一些地方政府对于风险沟通认识不充分，或者说没有真正换位思考公众的感受，很多时候政府在项目规划筹备阶段不愿意公开信息，主动与公众进行沟通，而是拖延推诿，直到公众获知工程项目开工建设并表达抗议时才同公众进行沟通。这种沟通不足的行为在风险频繁发生和公民维权意识不断增强的时代，只会加深人们对邻避设施的忧虑和恐慌。

4.纠纷解决机制不健全导致矛盾冲突不断升级

邻避冲突引发后，需要通过司法或其他纠纷解决机制来化解冲突，或者重新将矛盾主体拉回谈判桌上，避免冲突进一步升级对社会造成更大的混乱，这是西方发达国家应对此类冲突较为成功的经验。然而在我国，这样的机制并没有得到健全和完善，致使冲突基本都是在失控情况下政府被迫暂停（撤消）工程、息事宁人。主要体现在两方面：一是邻避设施在选址立法上缺乏专门的法律规范。在选址上通常是政府依据行政规划、行政许可以及环境影响评估认定等相关的法律法规做出决策，而没有专门的关于邻避设施选址的法律流程，这些行政规划和行政许可行为并不在法院受案范围内，司法难以进行有效约束；二是邻避冲突在实践上缺乏沟通、协商平台。邻避冲突发生后政府往往通过“胡萝卜加大棒”以及舆情控制方式迫使民众妥协，这样的话，民众要么屈服，要么继续组织更大规模的街头运动，无论选择哪种方式，最后都很难出现“双赢”格局。

三、引入协商民主，化解邻避冲突的路径探析

引入协商民主是化解邻避风险的必然路径，党的十八大报告指出，“要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。通过国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道，就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商，广纳群言、广集民智，增进共识、增强合力”。邻避设施关系到多元主体切身利益，只有通过各方平等沟通、对话、协商，推动治理现代化，才能有效化解邻避冲突。

1.公开行政程序，提高公民参与

从我国众多邻避冲突事例看，冲突发生的一个最直接的原因是邻避设施给周边居民带来危害并且是在他们不知情的情况下兴建的。因而政府应将邻避设施的规划、选址、可能存在的风险及风险规避措施等一一公开，以获取公众信任和理解。具体来说：一是在设施论证和决策阶段，通过网络交流、民意调查、群众访谈、听证会等形式广泛征询居民意见，发挥业主委员会和街道办事处的调研与动员作用，促使政府不断修正和完善方案，并且及时回应民众，尽量保证每个利益相关主体的声音都被听见和尊重；二是由于理性思维的导向性，政府并不能完全排除邻避风险，因此在设施运行和维护阶段，公民参与还应直接与风险补偿、风险规避演习等相挂钩，让群众切实感受到政府对人权和环境权的重视，以此提高政府公信力，避免邻避突发事故所造成的不信任恐慌；三是当邻避设施产生负面影响引发政府和公民情绪对立时，有必要设立独立的第三方机构并促其调解政府与社会矛盾，以此形成新的共识。

2.疏通利益表达渠道，兼顾各方利益

当地居民在邻避建设中处于弱势地位，需要政府通过完善司法救济制度、畅通信访渠道、增强弱势群体在人大和政协的比重、拓宽和规范社会舆论表达机制方面向他们倾斜，保证他们的想法被表达、诉求被尊重。在具体的利益兼顾中，政府不能以邻避的“公共性”而抹杀居民的合法权益，应在金钱上、实物上给予等价或高价的补偿，如在邻避项目附近建设公园、图书馆、草地、广场，使居民从“失之东隅，收之桑榆”中得到某种心理平衡；或者通过招标的形式，把邻避项目的详细情况及补偿措施公布于社会，让各社区成员内部协商、讨论，决定是否在自己社区内建设邻避设施，等等。总之，只有在政治话语权以及经济补偿中给予民众足够尊重，才能赢取他们对邻避设施的让步，形成共治共赢的格局。

3.加强风险沟通，减少抵触情绪

我国已进入高风险社会，政府单打独斗已经无法应对频繁的危机，强化与社会多元主体的协同治理，及时从他们当中获取危机信息以及治理之道无疑是规避风险的重要路径。迈克尔·里杰斯特认为：“当组织面临危机时，与相关公众的沟通和传播比以往任何时候都重要。若一个组织不能就其发生的危机与公众进行合适而恰当的沟通，不能告诉社会它面临灾难局面正在采取什么补救措施，不能很好地表现它对所发生事故的态度，这无疑将会给组织的信誉带来致命的伤害，并有可能导致组织的消亡”［6］。政府在推行邻避项目时，事实上未必能完全看清项目存在的风险以及制定规避风险的万全之策，这时站在公众角度并且与公众进行及时的沟通显得尤为重要。而且最有效的方式应该是在危机暴发前，在日常工作中就建立与公众间的风险信息互动交流机制，以此积累信任资本和危机处理经验，确保官方权威不被谣言以及别有用心的阴谋组织所动摇。

4.促进理性互动，形成集体共识

理性互动要有序进行，必须保证各参与主体合法的要求能够自由合理地做出解释。罗尔斯认为，公共理性所要求的是，公民能够根据公共政治价值的理性平衡相互解释他们的投票行为，每个公民所主张的政治价值的平衡都必须是合理的，而且个人也可以被他人看作是理性的［7］。在邻避冲突民主协商解决过程中，政府可以立足“公共利益”的高度阐述邻避设施选址与建设的合理性，商人也可以站在“商业利益”的角度推动邻避项目施行，而当地居民同样可以站在“个人利益”的角度自由发表自己的反对立场，这是“作为公平的正义”的理性呼唤。关键在于政府作为社会价值权威性分配者与协调者，应建构一个对等的“利益话语能量场”作为互相博弈、理性互动的平台，让各方能够对各自的行为基础作出合理诠释，这样才能缓和各方的紧张关系，在邻避问题上最终形成集体行动。

5．指向“制度缓解”，完善纠纷解决机制

在现代社会中，邻避冲突呈现出易发频发的趋势，我国亟需制定和完善包括邻避规划、选址、许可、冲突解决等方面的立法，避免社会出现大混乱。国外在这方面有许多法律规定值得我们学习借鉴，如德国的《循环经济与废弃物处理法》、美国的《危害废物设施选址法》均对邻避设施的选址流程与注意事项作了详细规定，又如美国的《环境政策与冲突解决法》、日本的《公害纠纷处理法》、德国的《环境责任法》等对所有环境冲突（含邻避冲突）的应对与处置也作了严格规范。这些法律法规为邻避问题的根本解决发挥了重要作用。此外，鉴于邻避问题所牵涉到的人群多、范围广，具有易发多发突发的特征，为避免过度依赖和消耗司法资源，以及能够第一时间对邻避纠纷作出回应，政府应在内部建立专门解决环境纠纷的行政机构和机制，并且扶持建立其他具有调解与协商功能的社会组织，通过这样的机构与组织参与协作，使得邻避冲突的化解能够及时化、有效化和制度化。

［1］杨瑞升．新型农村社区基层民主建设研究［D］．天津理工大学，2011.

［2］（美）梅维·库克．协商民主的五个观点［A］．陈家刚．协商民主［C］．上海：三联书店，2004.43.

［3］（美）塞缪尔·P·亨廷顿．变化社会中的政治秩序［M］．北京：三联书店，1989.38.

［4］李翠萍．污染区居民如何扭转环境不正义——美国北卡罗来纳州华伦郡多氯联苯掩埋场个案分析［J］．美中公共管理，2009，（6）.

［5］王彩波,张磊.试析邻避冲突对政府的挑战——以环境正义为视角的分析［J］.社会科学战线，2012，（8）：160-168.

［6］吴小冰．近年来危机传播之研究综述［J］．广告大观理论版，2011，（3）.

［7］（美）约翰·罗尔斯．公共理性的观念［A］.协商民主:论理性与政治［C］．北京：中央编译出版社，2006.89.

D63-3

A

1009-6566（2014）06-0025-04

广东省党校（行政学院）系统2013—2014年度哲学社会科学规划项目“国家治理视角下协商民主的社会稳定功能研究（编号：13GL03）”的阶段性成果。

2014-11-17

林延斌（1987—），男，广西贵港人，中共汕尾市委党校教师，行政管理硕士研究生。