我国农村社会保障体系建设存在的问题及对策

魏耀虎

（中共天水市委党校，甘肃天水 741018）

我国农村社会保障体系建设存在的问题及对策

魏耀虎

（中共天水市委党校，甘肃天水 741018）

我国的社会保障制度已初步建立，但由于各方面的原因，农村社会保障体系的建设还存在许多困难和问题。针对存在的问题，应该从六个方面的措施入手加强工作。

农村；社会保障体系；公益事业

改革开放以来，随着农村改革的深入，过去在计划经济体制下建立的以集体保障为主，家庭保障和国家救济为补充的农村劳动者保障体系已经基本解体。因此，在我国农村如何建立社会保障模式，解决农民养老、农村最低生活保障和农民工社会保障问题，是社会进步的客观要求，也是化解社会矛盾、构建和谐社会、建立社会主义新农村的必然选择。目前，城市居民大部分都已纳入了社会保障体系。然而在农村经济不发达地区，农民还没有得到最基本的社会保障，农村社会保障仍是中国社会保障建设中最薄弱的环节。为了适应深化社会保障体制改革的基本要求，实现国家多次提出的健全中国社会保障体系的宏伟目标，加强农村社会保障体系建设方面问题的调查研究，无疑就显得十分重要和必要。

一、我国农村社会保障发展的现状及存在的问题

（一）我国农村社会保障发展的现状

“三农”问题是困扰我国农村现代化和国民经济协调发展的关键因素之一，尽管各级政府和学术界对如何解决“三农”问题提出了许多看法，但是农村城镇化、农民非农化和农业产业化并不是一朝一夕就可以实现的。农村的发展水平决定着中国经济的总体发展水平，农村问题得不到较好地解决，中国的国民经济发展就不可能实现大的跨越。党的十六大提出了全面建设小康社会的纲领，全国人民正在为实现第三步战略目标而奋斗。然而，不容忽视的是，在我国广大农村地区，仍然有相当比例和数量的农民还没有解决温饱问题，他们的生活和生产状况令人担忧，农村社会保障发展的滞后更是使这种状况雪上加霜。因此，推进农村社会保障的建设和发展，切实保障和增进农民的利益，已迫在眉睫。

当前，我国农村社会形态正在发生快速转型，农村发展变革中出现了一些新情况。一是农村劳动力大量外流。农村劳动力中有四分之一外出打工，他们是一支边缘化的群体，基本权利与合法化权益无从保障。二是失地农民持续增加。在现有农民补偿安置制度下，失地农民的权益在很大程度上难以得到有效保障。三是小规模、分散性的农户经营面临新的风险。家庭联产承包后，以家庭分散经营为主的农民，面临自然风险、市场风险和就业风险等诸多压力，在社会竞争中处于弱势地位。四是农村社会进入老龄化时期。农村居民老龄化群体比重迅速增加，农村老无所养成为严重的社会问题。五是农村教育、卫生等事业发展滞后，公共服务设施严重不足。

（二）我国农村社会保障方面存在的问题

1.农村社会保障体系不够完整。我国社会保障体系由社会保险、社会救济、社会福利、社会互助、优抚安置和个人储蓄积累等六个部分组成，社会保险是社会保障的核心。保险具有强制性，强调责、权、利对等，具有分散社会风险的功能。但是，构成社会保障体系核心的社会保险制度，目前在我国农村还没有真正建立起来。社会救济、社会福利、社会互助、优抚安置和个人储蓄积累等几个方面，情况就更加不容乐观。

2.农村出现了老龄化等一些新情况和新问题，亟待妥善解决，寻找对策。目前，农村“家庭奉养、土地保障”为基础的传统养老模式，正在受到越来越大的冲击与挑战。家庭养老一直是中华民族几千年来的优良传统，自己养老和家庭养老是现阶段农村养老的两种主要形式，社区养老在农村非常薄弱。今后随着农村家庭养老格局发生变化、养老养小矛盾加剧、无人照料老年人增多、孝道的调整力度减弱等问题产生，损害老年人权益等新情况必将增多。在这种养老状况下，很大一部分农村老人的生活缺乏必要的保障。而且，随着人口老龄化程度的加深，农村今后的养老问题除了需要村民自己有所准备外，最终还要靠政府予以妥善解决，这就需要靠政府的超前服务意识，做好大量前期的服务工作。

3.农村社保体系建设严重滞后。农村社会保障水平低，是贫困人口难以稳定脱贫，农村难以全面奔向小康的主要原因，已经成为我国农村市场化改革的瓶颈，这一问题如果得不到有效地解决，必将严重阻碍农村经济的持续发展和农村社会的进步，影响农村乃至我国整体经济的运行及社会稳定，弱化各项改革措施的效果，不利于全面建设小康社会和加快推进现代化建设目标的实现。

4.立法不完善，建立农村社会保障体系缺少法律支持。农村中社会保障观念不强，长期以来形成的“养儿防老”思想在农村仍有相当的市场，农村推行社会保障体系在思想观念上有一定的难度。农村经济基础薄弱，尚未形成依靠科学技术为主要推动力的规模经济，我国幅员辽阔，区域经济发展极不平衡，不同地区农村集体经济和农民个人的经济能力相差悬殊，同一地区的经济发展水平也不尽相同，这就增加了建立农村社会保障体系的实际操作难度。城乡二元社会结构带来的制度弊端，使农村社会保障的需要和城乡社会保障的衔接成为建立农村社会保障体系的难点。缺少农村社会保障的管理和监督体制，将影响社会保障资金在运行过程中的保值增值和安全可靠。农村社会保障体系建设，是一项涉及面广，政策性强，难度较大的工作，制订政策制度是一项紧迫的任务。到目前为止，我国还没有一部专门关于社会保障的法律，没有专门针对农村社会保障的法规。由于缺乏法律规范与制度化的保障，农村社会保障呈现了分割、多头、各自为政的现象。农村社会保障工作缺乏政策法律依据和严谨的操作管理程序，只有极少数的省份通过当地政府出台了有关保障管理办法，大部分地方难以将农村低保工作列入政府的近期目标管理之中，地方财政安排资金预算缺乏依据。由于救济方式无法可依，无章可循，缺乏规范统一的操作规程，随意性大，在管理上缺乏制约机制，在资金管理和困难群众的审核、审批上无章可循，容易出现漏保现象，个别地方甚至出现占用、挪用救助资金的情况，给社会带来不应有的消极影响。

5.农村医疗费用成为许多农户致贫返贫的直接原因。中国农村的医疗卫生条件薄弱，一直以来是农村社会发展的瓶颈，农民有病不敢去看，脱贫后因病致贫返贫现象普遍。尤其近几年，城镇医疗改革的步子迈得越来越大，而农村的医疗卫生事业因为经费、设施以及医护人员缺乏而与城市距离也越拉越大。

二、完善我国农村社会保障体系对策

（一）加快立法

立法先行是社会保障制度作为社会政策和国家制度安排特征的具体体现。要加快农村社会保障制度的落实，形成严密的网络，国家就应尽快形成以全国人大制定的《农村社会保障法》为总领的，并配备以各地方人大和地方政府的实施办法为补充的法律体系，做到有法可依。

（二）多渠道多形式筹措农村生活保障资金

建立农村的社保体系，资金筹措是重要问题。国家和地方政府承担着公共财政的职能，无论从其作为收入再分配的主体来讲，还是从其维持社会稳定及经济正常发展来讲，都要求国家财政、地方财政在社会保障基金中承担责任，需要尽快建立相应的社会保障制度，进行社会保障资金的积累储备。政府在资金筹措方面应高度重视，拓宽思路，统一规划。在农村社会保障制度中的补贴资金应采取多元化方式，可考虑“税保联动”的形式，即国家和地方财政从税收中提取一定比例的社保基金，其比例同农民个人交纳社保资金数额相衔接联动，并且避免因政策变动所带来的波动。除了个人缴纳外，可建立稳定的农村社会保险经费，其来源包括地方政府划拨的专项经费，上级财政对经济欠发达地区给予适当的补贴，设立专项公益金，筹措一定的社会捐助资金等。要吸取城市社保体系运行的经验，尽量缩短农村社保资金的现收现付制向基金制的转化过程，使社会保障最大限度地发挥“丰收歉支”的社会稳定作用，发挥经济调节器的功用。

（三）大力发展农村合作医疗事业

当前，农村合作医疗事业在经费、人员、设施等方面问题比较突出，一定程度上影响了农村经济的进一步发展。随着一系列公共卫生事件的发生，进一步完善全国性公共卫生医疗体系的紧迫性和必要性已不言而喻。社会各方面要对此高度重视，要大力推进农村公共卫生医疗事业的发展，要加强农村卫生服务体系建设，逐步建立新型农村合作医疗制度和医疗救助制度，进一步完善“以防为主”的卫生防疫体系和医疗保健体系，减少农村爆发流行病的危险，使农村医疗全面走向社会化，使农民能够享受更多的公共服务，从而确保农村全面发展。

（四）解除农村养老之忧

近年来，随着农村产业结构的调整，生产社会化和市场化程度的提高，农村劳动生产者的经营风险不断增大，原来以集体经济为基础的保障体系，已不能适应市场经济条件下社会发展的需要。由于生产要素从农业向非农产业流动，农村每年有几千万劳动人口流向城市，农村人口老龄化的进程已经明显高于城市。在人口老龄化高峰到来之前，我们如果不未雨绸缪，普遍建立以保障老年基本生活为目的的养老保险制度，将很难平稳度过人口老龄化这一高峰。我国是一个农业大国，解决好农村养老问题，就等于解决了中国大部分老年人的基本生活问题，安定了大多数人的心。农民对社会保障制度具有强烈的渴望和参与需求。农村经济体制改革以来，绝大多数农村人口已解决温饱奔向小康，我国农村大部分地区已经具备逐步建立低标准社会保险制度的条件，可以有效地增强农村养老的安全性。实践证明，在农村有条件的地区建立社会养老保险制度，不仅必要，而且可行，真正落实好这一制度，这对解除农民后顾之忧、落实计划生育基本国策、引导农民消费、积累建设资金、促进农村经济发展和社会稳定具有重要意义。

（五）严肃纪律，确保保险基金安全和保值增值

农村社会养老保险作为一项政府行为，有其必然性。随着资金积累规模的增加，如何保证基金安全，保值增值，将是各地所面临的首要问题。为此，需要制定严格的可操作性较强的政策法规，确保农村社会养老保险基金按照国家规定的增值要求，实行专款专用。要充分发挥行政监督、监管和社会公开监督的作用，对基金的使用情况加强追踪检查，严格控制基金流向，杜绝违规操作，对于胆敢以身试法者坚决予以查处。

（六）切实转变政府职能

发展农村社会保障事业是农村的一项重要的公益事业，也是农村经济发展最最不可或缺的基础条件。农村公益事业在某种程度上反映了一个地区工作水平的高低。随着我国农村社会、经济发展新阶段的到来，国家对于“三农”问题更加重视，出台了许多保证“三农”利益的文件和法律，但由于一系列的原因，政府在农村公益事业方面往往出现错位、越位、缺位的问题，导致产生了农村公益事业“撂荒”现象。应该讲，农村有着较为严密的行政组织，这种形式的组织对于发展农村公益事业会起到不可或缺的积极作用，但随着经济体制和行政体制改革的进一步深化，基层政权越位、缺位现象严重。基层组织需要尽快转变工作职能，规范操作规程，依法进行行政管理，将基层干部从一些干不好、干不了、也不需干的繁杂事务中解脱出来，把精力放在制定规划、政策服务、解决纠纷上，投入到为加大农村产前、产中、产后全方位的服务中去，投入建立农村社会保障体系建设等农村公益事业之中，做到凡是市场能办到的决不代劳，凡是市场失灵的也绝不退缩，要为农民进行全方位服务，尽力解决农业生产急需的问题。

D632.1

A

1009-6566（2014）06-0046-03

2014-09-11

魏耀虎（1971—），男（回族），甘肃天水人，中共天水市委党校副教授，研究方向为社会学、经济学。