生态视阈下的政府责任

卞欢，吴友义

（1.南京工业大学法律与行政学院，江苏南京 210009；2.南京工业大学机械与动力工程学院，江苏南京 210009）

生态视阈下的政府责任

卞欢1，吴友义2

（1.南京工业大学法律与行政学院，江苏南京 210009；2.南京工业大学机械与动力工程学院，江苏南京 210009）

生态文明背景和生态环境的现状要求政府承担起新的责任──生态责任。然而我国政府在生态责任的履行上有所缺失，这已成为导致我国生态环境恶化的主要原因。所以应从树立政府的生态责任意识、健全生态问责机制、完善生态监督体系、建立生态法律体系、提升全民环保意识等方面入手，构建和完善政府生态责任体系。

生态文明；责任政府；政府生态责任

生态文明作为一种崭新的形态，既是破解生态危机的时代选择，也是继工业文明之后人类文明发展的全新阶段，更标志着未来人与社会、自然和谐共处的文化核心观念。然而，随着经济社会的发展，目前我国的生态环境面临着一系列问题，诸如：“主要污染物排放总量控制乏力，结构性污染更加突出，城市生活污染随着城市化加速而增长，空气质量仍在危害人体健康，农村环境污染加剧，土壤、地下水污染十分严重，环境事故多发等”［1］。

导致生态恶化的因素有诸多方面，有企业的因素，有社会的因素，也有政府的因素。长期以来，我们却忽视了政府方面的因素。显然，政府作为公共权力的执行者，理应承担追求社会的整体利益、公共利益和长远利益的首要任务。在生态文明建设中，政府应该责无旁贷地担任主要角色和起到主导作用，这是因为：一方面，生态环境是比较典型的公共物品，作为其他组织与个人都无法比拟的公共代表性的政府必须有所作为。另一方面，目前生态公民社会的成长、企业生态责任感的增强还不足以取代政府在生态环境中的主导地位，相反这些企业环保产业、非政府的生态环境组织的发展，公民生态环境意识的培育还需要政府充分发挥其引导作用［2］。目前我国政府在生态责任的履行上还有所缺失是导致我国生态环境恶化的主要原因之一。因此，分析政府生态责任缺失表现在哪些方面，政府应当承担哪些生态责任等问题，是现阶段生态文明建设迫切需要解决的理论与现实问题。

一、政府生态失责的表现

（一）政府主体地位的缺失

长期以来，企业成为特大生态环境破坏事件的罪魁祸首。如松花江水污染事件、四川沱江特大水污染案、贵州高速公路液态氨泄漏事件等。“谁开发，谁保护，谁污染，谁治理”成为我国环保的基本原则之一，所以，在涉及生态环境问题时，更多的责任是指向了企业和社会，政府则被认为是生态环境问题中的监管方，主要被动地采取一些监管措施和惩治措施。当发生生态环境问题时，政府往往依据相关法律法规追究当事人的责任即履行了自己的职责，认为自己本身并不对该环境问题负责，这是政府生态失责的重要表现。我们必须清醒地认识到，政府应该也必须是生态治理的第一责任主体，政府也许能逃避得了一家企业污染问题的生态责任，但其绝无法对一个地区乃至整个国家的生态恶化现象推卸责任。所以，在生态文明建设中，政府应该义不容辞地承担起相应职责，努力成为生态文明建设的主导者和推动者。

（二）官员生态责任意识淡薄

多年以来，我国往往以经济成果为主来评价政府的政绩水平，有时甚至将其作为唯一的标准。这种唯GDP论淡化了政府的生态责任，是不符合我国生态文明建设要求的。由于区域发展水平不均衡，在对发展经济与保护环境关系主次上，很多地区频繁出现顾此失彼、违背自然规律现象。有的过度追求GDP，使得经济发展付出的代价超出当地生态的承受能力；有的则忽视污染防治规章，逃避环境监督而进行违规生产；有的地区存在权力交易，因一己私利而为高污企业开“通行证”。有关资料表明，“我国能源利用率为33%，工业用水重复利用率为55%，矿产资源回收率为30%，分别比国际先进水平低10个百分点，25个百分点和20个百分点。”［3］可见，我国经济增长的生态成本要比其他国家高得多。而出现这种现象的根本原因就是我国政府片面追求经济增长，而忽视自身的生态责任。当面临经济发展和环境保护的矛盾时，政府往往不惜以牺牲环境为代价。所以，增强各级官员的生态责任意识势在必行。

（三）生态责任追究机制不健全

虽然我国环境保护法规定：“地方各级人民政府应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。”但缺乏具体的问责内容方面的规定，例如对那些放任、纵容、包庇违反环境法律法规的行为以及对不积极履行职责的相关职能部门由谁负责，如何问责，问责的程序有哪些，如何采取措施改善环境质量，因政府生态责任缺失导致环境质量损坏后，如何界定不同部门、不同领导人的责任等。另外，一些重大的、由地方政府不作为而导致的生态破坏经常会出现无人问津的情况。生态领域行政问责制的缺失，使政府官员、特别是政府首长滋生了不受环境法律约束的官本位思想，没有压力强化生态环境责任，往往使他们为了追求经济发展和社会稳定等“硬”性责任而忽视甚至放弃生态责任。

（四）生态责任监督机制不完善

一方面，到目前为止，我国并没有明确的法律法规授予公民、新闻媒体或第三方组织等社会力量对政府的生态责任实行监督的权利，更加没有明确的、可依据的操作方法与程序。另一方面，由于政府信息公开力度不大，社会民间力量很难对生态破坏进行事前监督，造成了监督行为由事前防御、事中控制变为生态破坏后实施的惩治。如果针对生态破坏问题，总是“先污染，后治理”，待破坏行为已成既定事实，哪怕政府官员下台亦或是承担巨额赔偿，弥补生态破坏产生的损失也已回天无术。

（五）缺乏相应的法律制度

改革开放以来，我国先后颁布了环境保护法、大气污染防治法、海洋环境保护法等20多部有关环境的法律法规。但是这些法律法规多数是一些政策性的规章，一般着眼全局性、普遍性的问题，不可能考虑各地遇到的具体生态问题，往往较为粗略、原则、概括，缺乏具体的实施细则与明确的执行标准，而且现有立法比较零散、不全面、适用性不强，无法完全满足生态环境建设的实际需要。另外，随着经济发展、社会进步以及生态文明建设的深入，很多生态环境类法规已不再适用于当今经济社会需要，这些法规多偏重于民事与行政责任，轻视刑事责任；此外，还存在执法手段单一、惩戒力度不足等问题，且大都忽略政府责任部分。

（六）忽视对企业和公民的生态宣传与教育

公民生态文明意识薄弱是我国生态环境恶化趋势未能根本得到遏制的一个深层次原因。大部分企业急功近利，不惜以牺牲环境来获取经济利益。有些公民对生态环境知识不了解，更不用说参与到生态文明的建设中来。这一现象很大程度在于我国缺少由上而下的系统地针对全体公民的生态教育机制，公民和企业较少接受到生态的教育。试想，如果大部分公民和企业都没有较强的生态保护意识，就算有再完备的制度建设，生态文明建设也只能是一句空话。

二、重构政府生态责任的路径分析

（一）树立主体地位，提高政府的生态责任意识

我国的生态系统先天不足，加上改革开放以来我国工业化进程的加速使生态系统的后天破坏十分严重，生态环境面临严峻的危机。我国学者张康之曾指出：“归根到底，一切责任和义务都还是要落实到具体的人那里。”［4］所以就需要我们的政府将生态文明建设作为首要工作，明确自己是生态责任的第一责任主体，而强化生态责任首要的是提高政府的生态责任意识。

第一，在行政文化中树立生态价值的理念。对于生态责任的构建，制度的供给只是作为一种刚性的引导，如果没有相应的伦理思想作为支持，实现一种“软约束”，生态责任的落实是不可能实现的。这就需要政府将生态文明观点纳入到方针政策之中，确立科学的、合理的、自然生态所能承受的经济与社会发展目标，转变职能，以生态优先为根本价值取向。第二，积极探索新型的以绿色GDP为核心的官员绩效考核体系。我国现有的绩效考核机制过度地依赖于经济发展指标。应尽快建立新型的以绿色GDP为核心，公众环境质量评价、环保投资增长率、群众性环境诉求事件发生率等为指标的官员环保考核体系，将这些作为公务员录用、晋升、奖惩、培训、辞退的重要依据，进而可以推进我国政府管理体制改革，有效监督政府的生态管理行为，提高政府推进生态文明建设的效率。

（二）建立健全生态问责制，强化政府生态责任

问责制是当代政府治理的重要组成部分，也是监督政府的有效制度途径。因此，构建生态问责机制成为政府生态治理中最重要的一环。所谓生态问责制，就是指按照一定的程序，对政府生态责任的履行情况进行检查考评，对因为行政不作为而造成生态责任缺失的地方政府、政府主要负责人、分管环保工作的负责人、环保行政主管部门负责人以及肇事企业负责人等相关责任人追究失职责任［5］。

第一，构建生态文明建设的目标责任制。通过确定一定时期内的生态文明建设目标，量化考核生态文明建设成果，把这一目标的实现与否作为考核地方政府、职能部门和主要负责人的重要条件。第二，建立自上而下的生态问责体系，以政府的层级制为基础，将政府生态责任延伸到行政体系内部的每一个角落，实现全社会生态责任的“无缝覆盖”。第三，实行离任生态审计制度。将生态指标纳入离任审计中来，资源有无减少、环境质量有无下降和生态的破坏程度如何都将成为领导干部离任审计的重要指标，以此作为其退休工资与福利的确定标准。此外，十八届三中全会提出要加快生态文明建设，建立生态环境损害责任终身追究制度。

（三）完善生态责任监督机制，切实提高生态文明水平

建设生态文明，必须配合以强有力的监管机制，只有监管机制的强力有效，才能使各级政府部门履行生态职能、落实生态责任。第一，要建立健全生态治理参与主体多元机制，以落实严格的生态责任监督。建立一个以政府部门为主体，新闻媒体、社会组织和公众广泛参与的多元化监管机制。生态监管机制，首要职责在于监督，除了要监督生产企业和资源开发单位的生态建设活动之外，还要监督有关行政主管部门的生态职能的履行和落实情况，监督生态执法部门的执法行为和政府生态决策、管理行为。第二，建立健全生态环境保护与建设的审计制度，严格按程序执行生态保护与恢复项目的审批程序。加强领导干部执行生态法规情况的监督监察。第三，在监督过程实施程序上，由于环境破坏事故的不可逆性，生态领域的事前预防与事中控制必须得到足够重视并提到日程上来。政府要对相关行为进行完整的生态影响评价，切实加强环境行政许可的实施广度与力度。对于因违规施工、非法生产而造成的生态破坏行为要迅速叫停并严厉追究事故责任人，力争从源头上避免环境事故的发生。

（四）完善政府生态法律体系，确保生态文明建设有法可依

在依法治国的前提下，法制体系的健全和完善是强化政府生态职能和生态责任的重要保障。目前我国环境立法已初具规模，已颁布环境保护法律，9部自然资源保护法律，30多部环境保护与资源管理行政法规，30多部与可持续发展相关的其他法律和行政法规，395项各类国家环境污染标准，600多项地方环境保护和资源管理法规［6］。

因此，一方面要进一步完善法律制度，以完善的生态法律制度来保障政府生态法治的实施。在现有法律的基础上，制定适合目前中国生态文明建设要求的包括低碳经济、循环经济、生态保护、能源开发利用、生态补偿、生态监测与评估等方面的法律法规。同时，对于和国家相关的法律精神相违背或是已经明显不适用当前生态文明建设要求的法规和制度要及时废止，确保法律的一致性。另一方面要增强执法力度，提高执法效率。生态执法部门要增强对企业生产活动的监督管理力度，对于不履行生态环境保护责任的企业要采取经济手段和行政手段相结合的方式予以惩治，对严重污染环境的生产企业要加大处罚的力度，提高这些污染企业的环境违法成本。同时理顺生态管理部门之间审批、处罚、执行等权限的划分和相互关系，增强执法的可操作性和力度。

（五）开展生态文明教育，提升公民和企业的环保意识

为实现保护生态环境，走可持续发展的道路这一远大目标，全社会各个阶层、各类群体的社会成员应积极参与其中。正如丹尼尔·A·科尔曼所言:“能否以民主的方式赋予公民实现变革的力量，这就决定了我们能否把对地球的爱护转化为实际的行动。”

在对公民和企业的生态教育方面，政府应该起主导作用。一方面要加强对公众和企业的生态教育培训，积极唤醒人们的生态保护意识，着力增强人们的生态责任，培养和形成积极的生态参与意识以及科学的生态思维与行为方式。另一方面要建立合理有效的公众参与平台。各级政府要把督促企业达标排污、落实环保责任制作为信息公开的重要内容，对违法排污企业不遮掩、不护短。同时建立环境公益诉讼制度，创新公众信访的办理制度、生态决策听证会等平台。

（六）协调好与NGO在生态领域的关系

政府能否有效利用社会团体力量，并将其有效整合以开展生态保护领域的合作，已经成为生态文明建设能否获得显著成效的关键因素。NGO有自身的优势：NGO所招募志愿者的热情较高，参与人数较多，组织形式具有多样性和灵活性。正是基于这些特点，NGO为政府与社会公益组织在生态环境保护方面进行合作提供了可能。但是价值追求上NGO与政府却有所不同，在政策制定上，政府往往优先考虑地区经济社会发展，而NGO则偏重于生态价值，如果两种矛盾不能合理协调，那么就无从谈起政府与NGO之间的合作。因此，在合作事宜上，政府应该制定保障NGO利益诉求表达的相关法规，谦虚听取、悉心采纳NGO的建议。同时，各级政府与环保部门应成立相应的协调机构，对NGO在生态保护领域所做的工作进行合理协调与管理，并对其所取得的工作成果予以考评并实施褒奖。

［1］过孝民.中国环境污染态势的分析［M］.北京：社会科学文献出版社，2007.3.

［2］黄爱宝.建设资源节约型和环境友好型政府研究［M］.北京:人民出版社，2011.4.

［3］李晶.生态文明建设过程中政府的生态责任研究［J］.农村·农业·农民，2009，（1）:54-55.

［4］张康之.在公共行政的演进中看行政伦理研究的实践意义［J］.湘潭大学学报（哲学社会科学版），2005，（5）.

［5］姚海娟.政府在新农村建设中的生态责任担当研究［J］.农村经济与科技，2011，（12）:7-10.

［6］杨东平.中国环境发展报告［M］.北京:中国社会科学出版社，2010.78．

The Responsibility of the Government under the Ecological Perspective

BIAN Huan1，WU You-yi2

（1.School of Law And Administration，Nanjing Tech University，Nanjing 210009，China；2.School of Mechanical and Power Engineering，Nanjing Tech University，Nanjing 210009，China）

The background of ecological civilization and actuality of ecological environment demand of government to take new responsibility-ecological perspective.However，the phenomenon of governmental negligence often appears.It has become the main cause of worsening ecological environment in our country. So in order to build and improve the government responsibility system，effects must be paid to set up the government’s ecological responsibility consciousness，sound ecological accountability，perfect the supervision system，establish ecological law system，and raise the environmental awareness.

ecological civilization；responsible government；government ecological responsibility

D523

A

1009-6566（2014）06-0032-04

国家社科基金项目“建设资源节约型和环境友好型政府研究”（项目编号：07BZZ016）的研究成果。

2014-07-21

卞欢（1990—），女，江苏常州人，南京工业大学法律与行政学院管理学硕士研究生，研究方向为生态政府与行政。