天津公共住房政策与实践研究

王 伟， 彭 妍， 谷伟哲

(1. 天津商业大学公共管理学院， 天津 300134； 2. 天津大学理学院， 天津 300072)

天津公共住房政策与实践研究

王 伟1， 彭 妍1， 谷伟哲2

(1. 天津商业大学公共管理学院， 天津 300134； 2. 天津大学理学院， 天津 300072)

公共住房体系的构建，是当前住房领域改革的重中之重。文章提出在新的发展形势下，应改变传统的住房保障观念，树立现代的公共住房观念，把公共住房与城市的发展结合起来，通过各项公共住房政策体系的建立，利用市场机制，运用发展的办法来解决当前的住房问题。这样才能在做好公共住房的基础上，更好地促进城市的发展，从而达到两者的相互促进和发展。

住房保障； 公共住房； 住房政策

1998年房改以来，我国的住房市场获得了快速的成长，但保障性住房相对发展滞后。随着住房制度改革的深入，现代城市的住房保障观念开始形成并在各地实践。保障房的性质逐渐由单位福利转为公共产品属性，逐渐由保障房演化为公共住房[1]。当前，我国正处于保障房建设的快速发展阶段，这既是对成熟的商品房市场的有益保障，也是推进社会建设、加速城镇化等国家战略的关键环节[2]。党的十八大报告提出“建立市场配置和政府保障相结合的住房制度，加强保障性住房建设和管理”对保障房管理工作提出了更高的要求，如何在市场配置基础上兴建、分配和管理公共住房，对于政府部门和学术界，都是新生事物[3]，亟需展开相关的研究。

一、天津市公共住房的发展

天津市自1992年实施了住房制度改革，现在已经建立了成熟的住房市场。天津的住房保障工作在全国保障房建设中起步比较早、成效较好，有很多值得借鉴的经验。天津市的公共住房的发展，主要经历了以下三个阶段。

第一阶段:20世纪90年代初至2002年，这是天津市公共住房的起步和探索阶段。1992年1月1日，经国务院批准，《天津市城镇住房制度改革方案》(津政办发[1992]6 号)出台，“实行公积金制、分步提租发贴、租房购买债券、鼓励职工购房、发展合作建房、建立单位住房基金”等6项改革全面实施，这个时期注重体系公共住房的保障性和福利性，其特征是合作建房成为天津的公共住房的特色。合作住房建设在成本上没有土地费用，还可以享受城市配套费、税收等方面的优惠，福利性的特征明显。1988年至2001年9月底，天津市共成立89个住宅合作社，建设228万平方米合作住房，吸纳社会资金11.9亿元，将近4万户职工家庭受益。

第二阶段:2003年至2007年，是天津市住房保障体系构造期。天津市2003年成立了住房保障管理办公室。该办公室的主要职能是按照相关规定，负责住房保障相关政策措施的实施，承担住房保障资金的筹集、使用和管理工作，指导推动区县开展住房保障工作。这一时期，还是处于狭隘的住房保障理念，比如所有的保障房建设资金都是由住房保障办公室来筹集，对社会资金引入的不足较为明显。虽此后又成立了社会住房保障管理服务中心、经济租赁房管理中心，但对于社会力量的引入还是略显不足。在这个时期，天津有计划地开展廉租房建设。

第三阶段：2007年至今，是天津市住房保障制度的完善期。在这一时期，出台了一系列的规章、制度，例如《天津市解决城市低收入家庭住房困难发展规划和年度计划2008—2012年》、《天津市经济适用住房管理办法》。天津公共住房已初步形成了“租、售、补”相结合的保障层次，同时辅助“三种补贴”。并逐步构建了以廉租房、经济租赁房、经济适用房、限价商品房及公共租赁房为主体的公共住房保障体系。

天津的公共住房体系随着社会经济环境的变化不断地得到完善，公共住房制度和政策也在不断地成熟。

二、快速城市化对城市公共住房造成的困境

以天津为代表的快速发展型城市在公共住房体系构建的实践中摸索出一套适合自身发展状况的经验。但不得不承认，国内很多城市的公共住房建设理念不仅与发达国家的城市甚至与上海等国内一线城市相比有着很多亟需改进之处[4]。

1. 只重视开工量，忽略了公共住房全寿命周期的社会效益

2012年8月31日，温家宝同志在天津考察公共住房建设时强调，衡量安居工程进展好坏、水平高低，不能只看开工数，也不能只看竣工数，而要看是否及时投入市场，解决群众的迫切需求，质量和服务群众是否满意。纵观发达国家公共住房建设经验,在公共住房的构建中，兴建并不是最大的问题，后期的可持续管理则是让各国实践者所重点关注的；各发达国家在保障房的发展过程中都曾遇到一个困境那就是将注意力过多地关注于解决居住问题，却忽视居住者的社会性以及居住者的持续发展问题。随着各国公共住房体系的成熟,各个国家都开始将公共住房的关注点放在了公共住房后期的管理中。而当前我国各地在公共住房实践过程中更多地关注于公共住房的开工量。而对于公共住房的长效发展机制以及居住着的发展关注甚少。借鉴发达国家在公共住房领域走过的道路，对我们的启示是对于公共住房不仅仅要着眼于开工的数量，更要注重保障性住房布局的合理性，努力避免低收入聚居现象的发生[5]；新建公共住房的规模性和空间布局都要经过科学的论证，在公共住房建设的不同阶段，应采取不同的对策。应尝试从存量公共住房中进行收储，将一些存量的住房通过政府运作转变为公共住房，这一做法有很多优势，同时各国的实践也证实这种方法对于整个城市的房地产行业的负面影响也最小[6]。

开工量在公共住房的管理中，只是属于整个管理链中的前端[7]。不应只重视开工量，而应把住房保障的视角放在公共住房全寿命周期来审视公共住房的前期建设、分配以及后期的管理，从而使得公共住房在他的全寿命周期中的社会效益最大化[8]。

2. 保障对象应进一步精确化，满足长期和短期的住房需求

大城市尤其是天津这样的快速城市化过程中的人口千万的特大城市，常住人口中引进人才和外来从业人员占据了很大的比例，每年这些引进人才和外来从业人员对于整个城市的竞争力有着至关重要的作用，成为城市发展的动力[9]。但也在一定层面上造成了住房保障对象的复杂化和多样化。在我国当前各大城市中，对于住房需求比较迫切的有两类需求，一种是低收入家庭的长期性住房需求，另一种是引进人才和外来从业人员的短期性住房需求。快速发展型城市的住房保障对象以往以长期居住困难为主要特征，而随着城市的快速扩张，这些引进人才和外来务工人员的阶段性居住困难开始成为当前的公共住房供给中的主要矛盾[10]。住房保障体系应不断的适应新形势的变化，探讨新的公共住房机制来满足社会长期性和阶段性这两类住房需求。针对住房困难群体的不同需要，有针对性地提供相应的公共住房。这样才能够提高整个城市的住房保障的效率和科学性[11]。

3. 应明确政府的政策角色，运用市场规则供给公共住房

政府应该是公共住房建设的协调者和制度设计者，不宜作公共住房的直接提供者，在公共住房的提供中要强调社会分工；政府通过提供税收和金融优惠来鼓励房地产公司和非盈利性组织进入公共住房的投资建设领域，比如向公共住房和社会住房的投资者给予相应的税收减免，同时使得这种税收减免可以自由的出让[12]。也就是将市场机制引入公共住房的投资建设领域，通过市场规则来配置相关的公共住房资源。这就要求明确政府的作用只是制定相关的规则，政府需要提供投入部分资本金，给予土地出让金、公用事业收费、税费等方面的优惠，培养相当数量的专业公共住房运营机构，运用市场机制对公共住房进行投资建设和经营管理[13]。

4. 准入标准的动态调整机制和信息化手段为依托的经济状况核对机制

各地频发的保障房骗购现象，表明当前的准入标准的设置还不够科学，比如天津市限价商品房主要依据的是家庭上年人均收入低于3万元，家庭住房面积不超过60平方米。这主要是考察一个家庭现金流，并不能科学地反映一个家庭真实的资产状况。现在来看这个准入的标准亟需完善和及时调整。公共住房准入条件的核查，是实施公共住房制度的基础[14]。为保证公共住房资源分配的公平公正，必须坚持住房困难户如实申报、审核机关据实核查、社会公众参与监督相结合的公共住房申请准入机制，并建立了以现代信息技术为依托的居民住房状况和资产状况核实机制。同时应建立一套动态的准入标准，完善申请家庭的准入审核。

5. 公共住房的融资困境

随着公共住房的快速发展，建设资金的筹集便成为决定公共住房发展的决定性制约因素，公共住房建设资金短缺，可谓是各个城市公共住房建设的瓶颈[15]。如何找到稳定的资金流投入公共住房建设，并且使这些资金有所收益，是摆在公共住房决策者面前的一个难题。公共住房建设应首先形成一套保护社会资金投入的机制，通过政府给予相应的优惠政策，鼓励社会资金投资公共住房建设，并且形成一套回报模式，保证社会投资的安全和赢利性。通过市场机制来把社会资金引入公共住房投资。

三、快速发展型城市公共住房政策体系构建

针对快速发展型城市的住房保障的现状，结合快速发展的背景我们提出以下的几点建议和意见。

1. 进一步完善公共住房的政策体系

国内很多城市现在已经初步形成了“租、售、补”相结合、“发放三种补贴”、“建设三种住房”的政策体系。但现有的公共住房政策体系，仅仅单纯提供保障房是不够的，需有科学的政策手段相匹配。

公共住房的种类很多，有以产权为特征的经济适用房、限价房等，也有以租赁为主的公租房、廉租房等，这就需要科学地安排这些公共住房的建设的比例分配。以深圳、上海为代表的很多城市已经确定建立以公租房为特征的新型住房保障制度，国内很多城市目前公租房所占的比例仍然较少。今后公租房将在快速发展型城市中占据公共住房供应的主体。首先，是因为公租房和廉租房是没有产权的一类公共住房，不容易引起骗购等道德风险。而限价房和经济适用房的购买者则是拥有房屋的产权，因而容易产生引起社会各界反感的骗购等行为。其次，公租房能够更好地促进公共住房的流转率，能够扩大社会住房困难家庭获取公共住房的机会，从而使有限的公共住房发挥更大的保障能力。第三，公租房的覆盖面更广，将中低收入的阶层也纳入到了住房保障的范围。

这就要求及时地调整各类型公共住房的比例，形成一个社会各方高度参与的公共住房治理体制。将廉租房和公租房作为公共住房的主体，合理分配比例。从而将保障范围从住房困难的最低收入家庭拓展到低收入家庭，逐步建立起以货币租金补贴方式为主体，实物配租为辅助的公共住房保障机制。

在新建公共住房的同时，也应进一步的挖掘现有存量的公共住房的资源来筹措公共住房房源。通过改建、收购、代理租赁等多种渠道和方式将现有保障房改造为公共住房来满足社会住房需求。国内很多城市已经拥有了相当数量的保障性住房的存量，如果能够把这些现有的保障房盘活，将能大大的缓解当前的社会住房困难。从国内外经验来看，现有的保障房如能经过整修改造为公租房，由于现有的保障房都位于市内比较成熟的区域这就造成这种模式的保障房具备很多优势，首先，可以避免新的城市贫困聚居现象的形成，其次由于周围配套已经成熟也会减轻保障对象的经济负担，最后，对现有保障房改造的成本要远远低于新建公共住房的成本，可以使有限的资金发挥更大的社会保障功能。

2. 探索建立符合快速发展型城市特点的住房保障体系

研究快速发展型城市住房保障，一定要清晰地认识到我国各城市目前所处的快速发展阶段，短期内会有大量的人口源源不断的流入，这就造成了今后很长一段时间内，在快速发展型城市的住房保障的特点就是，外来的受过高等教育的住房困难群体的阶段性居住困难特征明显，而且随着这些受教育程度高的引进人才和外来从业人员的工作和生活，他们的收入也会随之提高，从而有实力购买自己的住房表现出明显的阶段性需求。因而需要建立一个与之相对应的符合快速发展型城市的住房保障体系，才能更有针对性地满足住房困难群体的住房需求。

第一，应明确在人口流动性比较大，外来人口涌入的城市，住房的短期困难要远远大于长期困难。政府应针对这些短期需求，应大力发展公共租赁住房。而不是建设大量有产权的限价房。大量的公共住房应采取只租不售的模式，实行有限期租赁。这样才能更好的盘活公共住房的使用率更有针对性地满足这部分短暂性住房需求。

第二，在人口流动性大的城市中，宜采用货币化住房保障而不是实物形式的住房保障，通过货币化的住房保障可以大大提高住房保障的经济效率，同时采用货币化补助的社会效果也会更佳。

第三，在人口流动性大的城市应该盘活现存保障性住房，通过改造和改制将挖掘现有保障房的潜力投入到保障房的供应中能够大大缩短供应周期，更好地发挥现有保障性住房的保障作用。同时在旧城区改造的同时，将现有住房改造成为公共住房是有效改善社会居住条件的方法，政府提供相应的政策优惠和改造标准，加强旧区改造和公共住房建设，通过向社会提供更多的土地从而减缓住房困难。

3. 建立公共住房长效发展的市场机制

当前公共住房建设中最为关键的一个问题是，如何将住房保障所需的低成本、可负担与投资方所关注的成本回收性、资本回报性有效的结合起来。这就需要开发出可循环利用的公共住房投资资金流，以支持大规模的公租房的供给和运营，住房供应者应在提供大规模的投资同时也能在一定时期后出售所建住房项目。

采取公租房的模式循环了公共住房投资资金，相关管理部门通过投入初始启动资金，同时提供土地出让金、公用事业收费优惠、税费等途径，来吸引和扶持部分公租房专业运营机构，运用市场机制来配置公共租赁住房的各种资源。通过立法来保证公租房的有限的租赁期，虽然租金略低于市场价格，但通过规模效应可以保护投资者的利益，最终吸引社会资金投入公租房的建设和运营。政府通过部分货币化形式补助居住困难者，居住困难者缴纳公租房租金，投资和运营机构获得稳定的租金回报，从而形成政府、企业、住房困难户的有机体制，促进公共住房资金的循环利用，从而达到用有限的资金保障更多群体。由政府直接投资和资助支持的公共住房，是各国政府解决住房市场低效、达成住房政策目标的必要途径。

此外，“共有产权”模式同样可以实现公共住房的建设资金的循环利用，“共有产权”模式就是借助售房合同来划分产权比例，公共住房管理部门与居住困难户依照出资比例依法享有相应的产权份额。在居住困难户居住时期，公共住房管理部门让渡名下份额的使用权；居住困难户若干年后按规定上市出售的，与公共住房管理部门按照各自产权份额分享出售金额。通过“共有产权”模式，既满足了中低收入家庭在住房市场上购买支付能力较差的困境；又处理好了当前阶段政府投资建设和未来卖出资金分配的有效衔接和公平性问题。

总之，可以通过金融创新包括税收减免的市场规则来吸引社会资金进入公共住房投资建设过程。通过公租房和共有产权房屋相关模式，可以为公共住房建设提供多渠道融资途径和循环利用的资金的可能，从而更好地促进公共住房建设。

4． 树立现代住房保障观念，促进公共住房与城市共同发展

大力建设公共住房不是单纯的满足社会需求，而是为吸引更多引进人才和外来务工人员最终促进地方经济的发展和城市规模的快速扩展。大规模提供公租房这类的公共住房主要针对应届大学生和专业技术人才等城市新移民、通过公共住房的建设来帮助其改善居住环境和增加社会融入机会。最终极大地促进城市的发展和提高城市的竞争力，搞好公共住房建设对于城市的发展而言有极大的促进作用。一个城市公共住房发达可以间接达到加速城市化、鼓励外来人员定居、减缓城市劳动力成本上升速度、扩大城市内需、促进城市产业升级和结构调整等目标。一定要清晰地认识到保障房工作的最终的结果是促进整个城市的社会利益最大化，通过保障房建设和旧房改造，可以加速城市的发展，更有效地提高土地的利用效率。因此保障房工作与城市的发展是高度互动的。一定要树立现代的住房保障观，住房保障政策从来就不是也不应该只关注修建保障房，那样的住房保障政策是狭隘而且没有持续发展的可能性的，住房保障政策一定要从国家建设的高度和国家经济与社会发展的宏观战略角度来考虑和匹配相应的住房保障政策，这样才能更大程度地发挥城市的功能，为城市的快速发展提供源源不断的动力。

四、结 语

在快速城市化过程中对于公共住房的要求越来越高，传统的住房保障理念与城市的快速发展形成矛盾。这就要求改变传统的住房保障观念，树立现代的住房保障观念，把保障性住房与城市的发展结合起来，通过各种公共住房政策体系的建立，利用市场机制配置公共住房资源来有效解决当前的住房问题。这样才能在做好公共住房的基础上，更好地促进城市的发展，最终达到两者的相互促进。

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AStudyonPoliciesandPractieofPublicHousinginTianjin

Wang Wei1, Peng Yan1, Gu Weizhe2

(1. School of Public Administration, Tianjin University of Commerce， Tianjin 300134, China；2. School of Science, Tianjin University, Tianjin 300072, China)

Affordable housing system is a top priority of the current housing reform. In light of new development according to this rescarch, we should change the traditional concept of housing security, establish a modern housing security concept which combing public honsting and the urban development. Through the establishment of various policy systems, we solve carrent problems throngh developing methods tabing advcontage of marhet mechanisms. In order to do a good job of affordable housing on the basis of better promote the development of Tianjin city, thus achieve mutual promotion.

housing security； public housing； housing policy

2013-01-28.

国家自然科学基金资助项目(NSF71301118)；国家社科基金资助项目(09CJL028)；天津社科基金资助项目(TJTJ1104)；天津市高校人文社科研究基金资助项目(20122122).

王 伟(1979— )，男，博士，讲师.

王 伟，wowei@tju.edu.cn.

C93-05

A

1008-4339(2014)01-046-05