公私合营(PPP)项目的规制研究

张水波， 张 晨， 高 颖

(天津大学管理与经济学部， 天津 300072)

公私合营(PPP)项目的规制研究

张水波， 张 晨， 高 颖

(天津大学管理与经济学部， 天津 300072)

恰当的规制是公私合营制(PPP)项目健康发展的重要保证，同时如何对PPP项目进行恰当规制也是学术界研究的热点问题。文章采用文本分析方法，对PPP项目规制的内涵、目标以及规制体系的研究成果进行了综合分析。结果表明，目前宏观层面上的研究较少，一些学者只是提出了规制体系建立的思路与原则，大部分研究则集中在规制体系的微观层面即规制实施主体及规制工具等方面。动态的价格规制研究、规制体系中各要素间的关系研究及规制的可信性问题的研究是PPP项目规制未来的研究方向。

公私合营制； 规制目标； 规制体系； 规制主体； 规制工具

近10年来，基础设施作为我国国民经济发展的基础产业，其需求量日益增加。尤其在目前全球经济形势仍然十分严峻的情况下，加大基础设施建设是促进经济复苏与实现强劲、可持续增长的一个重要途径[1]。然而，基础设施建设需要大量的资金投入，而我国政府有限的财政预算难以满足其资金需求。为了解决这一矛盾，我国正将基础设施的建设模式由原来的政府投资向公私合营模式(public private partnership，PPP)转变。PPP模式不仅可以有效地解决政府的资金问题[2]、提高基础设施供给效率[3]，而且能够提高社会福利[4]、促进政府运作机制的改革[5]766。根据世界银行统计，截至到2011年底，我国PPP项目已达1 018项，总投资额达1 163亿美元[6]。但是，目前PPP模式在我国的应用还处于探索阶段[7]，政府和私人部门缺乏相关经验[8]，从而使PPP项目运作过程出现了很多问题[9]，如首都机场高速公路私人部门的超额利润[10]，常州横山桥污水厂的政府提前收回等。这些问题的出现并不是由于PPP模式本身无效，而是在于我国对PPP项目规制的不恰当与不完善[11]。理论和实践经验表明，有效的规制是PPP项目的关键成功因素之一[12-13]。由于PPP项目的各利益相关者参与项目的目标不同，所以PPP项目若要成功运作必须要平衡各方利益[14]。而各方利益的平衡，从本质上讲是效率与公平的平衡，对于PPP项目各参与方而言寻求这种平衡非常困难[15]。规制作为一种制度安排，能够平衡效率与公平这两大矛盾，将PPP项目的社会效益和经济效益有机结合[16]。因此，如何建立适合我国情境下的PPP项目规制体系，使其在保证公平的情况下提高效率，既能保护公众利益又能对私人部门提供良好的投资激励，对PPP模式在我国的顺利推行及成功运作有着十分重要的意义。

本文采用文本分析法，对国内外学者关于PPP项目规制方面的文献进行综合分析。首先分析PPP项目规制的内涵和目标；然后从宏观层面和微观层面对PPP规制的研究现状进行梳理与评述；最后提出未来的研究前沿问题，为我国政府建立有效的规制体系提供思路，并为制定PPP项目相关的政策提供参考。

一、PPP项目规制的内涵

“规制”的英文为Regulation，通常被译成“规制”、“监管”、“管制”，但其在本质上都是一致的[17]，本文统一使用“规制”这一术语。由于每个学者的研究领域和研究目的不尽相同，他们对规制的定义也有所差异，但本质是一致的，即解决市场失灵问题和公平问题[18]。1970年，Kahn从经济角度提出了规制的定义：规制是用政府指令替代市场竞争，并将其作为一种主要的制度安排，以确保良好的经济效益[19]。Mitnick认为规制是针对私人行为的公共管理政策，同时也是为保证公共利益而制定的规则[20]。Spulber在考虑了资源的市场配置、消费者和企业的决策、消费者和企业通过规制制度而发生的互动关系等因素后，提出规制是由行政机构制定并执行的一般规则或具体行为，其目的是直接干预市场配置机制或间接改变企业和消费者的供需决策[21]。植草益把分析对象集中在与经济主体的经济行为有关的规制上，指出规制是依据一定的规则对构成特定社会的个人和构成特定经济的经济主体的活动进行限制的行为[22]。而且，规制作为解决市场失灵的一种重要手段，可以矫正垄断、信息不完美、负外部性等对市场经济造成的扭曲[23]，保证市场能够公平、有效地运行。

PPP模式一般应用于基础设施项目，而基础设施项目本质上是垄断的或准垄断的[24-26]，具有资产专用性强[27]48、投资规模大、信息不对称等特征，这使得PPP项目处在不完美的市场中运行。因此，对于PPP项目而言，必须要进行有效的规制以矫正市场失灵带来的扭曲。世界银行已明确提出PPP项目需要有效的规制，并指出PPP项目规制是指：对于参与基础设施项目的私人部门，政府或其他特定实体直接或间接的控制其决策或行为[28-29]。

由此可以看出，PPP项目规制的内涵是指政府或其他特定实体对提供基础设施服务的私人部门的决策或行为施加的控制。规制的主体是政府或其他特定的实体；规制的对象是提供基础设施服务的私人部门的决策或行为；规制的方式是直接或间接的控制。

二、PPP项目规制的目标

PPP项目的利益相关者有着各自不同的目标，要想使得PPP项目在这种多目标的约束下成功的开展，必须要有有效的规制作为支撑[12]487。由于基础设施项目兼具市场性和公共性，因此，它的规制目标要兼顾效率与公平，在效率与公平之间寻求一种必要的均衡[30]，以确保项目各参与方利益的均衡。PPP项目规制的目标具体体现在以下几方面。

(1) 从私人部门角度来看，规制要为私人部门提供投资激励[31]，保护其免受任意的政治干预[32]381。一些学者把规制风险作为私人部门面临的一类重要风险[33-34]。他们指出在各国现有的制度环境下，缺乏有效的规制体系，而私人部门的参与意愿与PPP项目的实施环境密切相关。因此，政府机构应该努力完善规制体系，创造有利于投资的外部环境，增强对私人部门的投资激励[35]。另一方面，PPP项目较高的资产专用性能够引发政府的投机行为，即可以任意通过强制力来没收PPP项目，因此，需要建立完善的规制体系限制政府的投机行为。

(2) 从公众角度来看，规制要保护公众的利益[29-36]，限制私人部门机会主义行为的产生[37]95。私人部门的目标是投资利润最大化，若无政府的规制，私人部门会按照利润最大化来向公众收取费用，可能损害公众的利益；同时，私人部门的信息优势能够引发其机会主义行为。因此，规制体系应限制私人部门机会主义行为，保护公众的利益[37]95。

(3) 从总体角度来看，良好的规制要建立公私双方之间的信任关系。Guasch对拉丁美洲开展PPP项目的18个国家进行了民意调查，结果显示每个国家表示不满意的公众不低于50%，这很大程度是由于公众对私人参与基础设施开发的不信任[38]。在这种不信任的交易关系中，规制能够使双方建立信任[39]。因此，有必要建立稳定完善的规制体系，有助于参与各方之间建立信任。

从上面可以看出，对于PPP项目来说，规制目标的设立既要维系私人部门持续参与的积极性，又要对公众负责[40]7，应兼顾效率和公平，使得各利益相关者能够达到“共赢”。然而，PPP项目规制目标的实现相比于目标的制定要困难很多，它需要公正、合格的规制主体，恰当的规制工具，有效的规制体系。

三、PPP项目规制的体系

规制体系是指政府对提供基础设施服务的私人部门进行控制的制度、法律和程序的有机结合体[29]17。它是由一套法律工具和规则(法律规章、合同协议等)、程序与过程(获得所需的批准、许可等)以及有授权的规制机构(政府部门、规制机构等)组成[27]48。目前，从整体角度建立规制体系的研究较少，一些学者只是从宏观上提出PPP项目规制体系建立的思路与原则，而大部分学者则选择规制体系微观内容中的某一点进行着重研究，主要集中在规制实施主体及规制工具两个方面。

1. PPP项目规制体系建立的思路与原则

近年来，国内外很多学者提出了PPP项目规制体系建立的思路与原则。Stern(1999)认为，规制体系应围绕着降低被规制的基础设施产业的资本成本、确保较低的服务价格、保证私人部门获得合理预期的收益率等这些目标来建立，他同时提出了规制体系建立的标准，即角色和目标的清晰性、自主性、责任性、参与性、透明度、可预见性[41]。Ye(2003)将信息要求作为规制体系的变量，提出了不同的规制体系有着不同的信息要求，所以，建立规制体系时应考虑信息要求这一变量[42]。Ashley(2006)提出任何规制体系的建立都应当包含规制治理和规制实质两个重要的维度，前者是指规制体系的制度和法律设计以及决策制定的框架，后者是指规制的内容，即规制主体基于决策的基本原理所作出的决定[29]19-21。何寿奎(2008)在分析PPP项目政府规制现状的基础上，提出了规制体系建立的基本思路：确立规制目标；科学设计规制机制；注意外部性和内部性治理等[43]76,77。Carmona(2010)在阐述PPP情境下的交通基础设施规制的问题时，提出了规制体系的建立应当包括战略层面、战术层面和操作层面三个层级结构[44]112。

这些研究为建立成熟有效的规制体系提供了很好的借鉴意义。但是，规制体系嵌入在各国的制度环境中，必然会受到政治、法律和社会等制度环境的影响。因此，建立PPP项目的规制体系时应将制度环境作为一个变量，从而使规制体系的建立更加成熟与有效。目前，一些学者已经对一些国家的规制体系进行了比较[45]，证明了这些国家的规制体系确实有所差异，但是这些学者只是对现有的规制体系进行研究，并没有探讨这些规制体系是否成熟有效，是否符合各国自身的制度环境。

2. PPP项目规制体系中的规制实施主体

基础设施项目的自然垄断性会给私人部门带来“临时垄断权”[40]7，而垄断会阻碍资源的有效配置，降低社会福利。从规范的视角来看，这就要求政府干预来解决垄断所产生的负面结果[5]763。一些学者通过建立理论模型对PPP项目中存在政府规制和无政府规制的两种情形进行了比较[46]，结果显示在有政府规制的情形下，社会福利增加，私人部门的收益有所降低。这个结果与引进政府规制的目标相一致。但这些研究是基于政府是公正的，它们的承诺是可置信的。然而，在PPP项目中，政府本身就是参与方，如果PPP项目仍然由政府来进行规制，就相当于政府既是游戏的参与者，又是游戏规则的制定者，这样政府可以根据自身的利益或目标来任意更改规制的规则[32]381，从而破坏了PPP项目参与各方利益的均衡，使得私人部门承担过高的规制风险。因此，一些学者提出应该建立独立的规制机构来代替政府规制，以解决政府的可信性问题和私人部门的投资激励问题[26,35]。然而，即使存在独立的规制机构，它们是否拥有足够的资源、工具和能力来有效地进行规制仍然是一个值得关注的问题[47]。而且，独立的规制机构自身也存在着一些缺陷，如信息不对称、规制俘虏的可能性以及规制的机会主义行为等。目前，世界银行已为一些规制机构创建了学习网络，开设了培训课程来提高PPP项目独立规制机构的规制能力[25]35。同时，许多学者也正在努力寻找弥补独立规制机构缺陷的手段，使其围绕恰当的规制目标来进行，对PPP项目顺利进行产生积极的作用。

3. PPP项目规制体系中的规制工具

规制工具是实现规制目标的一种手段，是规制主体行使其权力的一种方式。PPP项目的成功运作很大程度上取决于规制工具选择的有效性[25]viii。一些学者提出了PPP项目的进入规制[5,43]、价格规制[5]、服务质量规制[45]77等一系列的规制工具，也有的学者将弹性特许期作为一种规制工具[48]。但是目前学者研究最多的是价格规制工具。价格和质量是考察私人参与PPP项目是否恰当的两个最明显的表现形式。相比于其他规制工具，服务质量规制和价格规制更加重要，但是服务质量很难测量，没有价格直观。所以价格虽然不是规制的唯一内容，但它最容易受到公众的关注，而且公众对其也最为敏感。因此，价格规制是规制机制的核心[43]，而且目前实践中使用的最普遍[49]。

在价格规制中使用最广泛的是价格上限规制和收益率规制。许多学者也对这两种价格规制进行了对比，结果显示两者在所需的信息要求、所具有的风险敞口和激励等方面都有所不同。在价格上限规制的情形下，虽然对信息的要求较低，并且可以激励私人部门提高效率，但是容易导致投资不足，私人部门承担的风险也较高；而在收益率规制的情形下，虽然私人部门承担的风险较低，但是容易导致投资过度造成资源浪费，而且对规制机构来说有较高的信息要求。Zhijia Tan(2010)通过建模，证明了PPP项目价格上限规制和收益率规制都不能达到帕累托有效解[50]。因此，任意一种价格规制都不能成为有效的规制机制，考虑到价格上限规制和收益率规制的互补特征，应该将两者的优势结合在一起以实现有效的机制。

四、PPP项目规制需要进一步研究的问题

通过对前面的分析可以发现，目前国内外学者对PPP项目的规制内涵、规制目标、规制体系建立的思路与原则、规制实施主体以及规制工具都有所研究，并取得了一定的研究成果。但PPP项目的规制还有很多非常有价值的问题值得去思考和进一步研究。

1. PPP项目动态的价格规制研究

价格规制是PPP项目规制机制的核心。目前学者们都以一种静态的视角来研究采用哪种价格规制更有利于PPP项目的成功运作，但每种规制机制都有着它自身的优点和不足。在实践中，价格规制的类型是事前确定的，但是由于PPP项目是长期项目，一旦事后的情形与事前的预期有所差异，所选择的价格规制类型可能不再适合该项目，从而在未来的运营中严重影响私人部门的收益和社会福利。而动态的价格规制能够解决事后与事前预期的不一致。动态的价格规制是一种调节方式，依情势调整价格来平衡各方的利益，能够有效地适应动态变化的环境以及解决静态的价格规制所可能产生的规制失灵问题。但是动态的价格规制要求一个透明的决策过程和公正的执行机构，而且需要收集大量的信息，因此设计一个有效的激励机制来使得私人部门不隐藏信息，同时保持良好的投资激励，是动态价格规制得以实施的一个重要前提。

2. PPP项目规制体系中各要素之间的关系研究

如前面所述，PPP项目的规制体系包含很多因素，每个因素对规制体系的建立都会产生影响。由于很难把所有因素都识别并分析完全，因此需要研究规制体系中哪些因素是主要影响规制体系有效性的变量，并对这些变量加以进一步研究。因为如果主要的因素没有选择恰当，规制体系的有效性就会迅速降低。此外，规制体系中各要素之间的相互关系也是需要研究的重要内容，一个要素对规制体系产生的正影响可能会被另一个要素产生的负影响所完全抵消，因此在对各因素选择上要彼此兼顾，以建立一个有效的PPP项目规制体系。

3. PPP项目规制的可信性问题的研究

PPP项目的成功运作，要求各方能够遵守规制体系。即使规制体系的建立是有效的，只要有一方选择偏离规制体系的行为，就会打破规制所预期的各方利益的均衡，使某一方的利益受到侵害，从而违背了PPP项目规制的目标。因此，要使PPP项目参与各方都能够遵守有效的规制体系，使得各方的承诺具有可置信性，必须要增强各方对该规制体系的信任，因为各方对该规制的信任是一种有效的治理机制[51]。这就要求设计一种激励或惩罚机制使得各方都认为该规制框架里的承诺是可置信的，他们只有遵守承诺才能获得最大的利益，否则将会受到严重的惩罚。

五、结 语

近年来，PPP模式已成为我国实现经济目标和提升公共服务水平的重要理念和措施。各国的实践经验表明恰当的规制是PPP项目健康发展的重要保证，如何对PPP项目进行恰当规制也是目前学术界研究的热点问题。本文采用文本分析法，对国内外有关PPP项目规制方面的研究成果进行梳理和评述。从PPP项目规制的内涵与目标入手，阐释了其内涵是政府或其他特定实体对提供基础设施服务的私人部门的决策或行为施加的控制；其目标应该兼顾效率与公平，确保各参与方利益的均衡。同时，本文着重对PPP项目规制体系的研究进行了分析，结果表明目前就如何建立PPP项目规制体系的研究还不够深入，一些学者只是从宏观层面上提出了规制体系建立的思路与原则，大部分研究则集中在规制实施主体、规制工具等微观层面。在对现有文献综合分析的基础上，本文提出PPP项目动态的价格规制研究、规制体系中各要素的关系研究及规制的可信性问题研究等，这对于建立有效的PPP项目规制体系有重要影响，同时也是PPP项目规制未来的研究方向。

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ResearchonRegulationofPublicPrivatePartnershipProjects

Zhang Shuibo， Zhang Chen， Gao Ying

(Faculty of Management and Economics, Tianjin University, Tianjin 300072, China)

Appropriate regulation is critical in the healthy development of public private partnership (PPP). It has drawn hot concern in academic research. This paper offers a comprehensive analysis of the connotation and objective of PPP regulation as well as regulatory system studies through the method of literature review. The results show that only a few previous researches focus on the macro aspects of PPP regulation, yet merely suggesting the ideas and principles of constructing regulatory systems. However, most researches concentrate on micro level studies such as regulatory agencies and instruments. This paper also proposes several future research topics such as dynamic price regulation, relationships among components of PPP regulatory systems and the trust issues relating PPP regulation.

public private partnership； regulatory objective； regulatory system； regulatory agency； regulatory instrument

2013-04-25.

国家自然科学基金资助项目(71172149);国家自然科学青年基金资助项目(71202083).

张水波(1968— )，男，博士，教授.

张 晨，zhangchendlut@163.com.

F294.1

A

1008-4339(2014)01-030-06