日本地方政府公务员规模调控的经验与启示

● 贾义猛 苏建华 徐兴涛

日本地方政府公务员规模调控的经验与启示

● 贾义猛 苏建华 徐兴涛

一、日本地方公务员规模的现状

在发达国家中，日本是公务员规模较小的国家之一。日本内阁府2005年委托野村综合研究所进行调查的数据显示，在美、英、法、德、日五个国家中，日本公务员规模最小，若据供养系数测算，日本每千人人口供养的公务员数为42.2人，而美、英、德、法的这一指标分别为73.9人、97.7人、95.8人和69.6人，英法两国供养系数都在日本的两倍以上①。经合组织（OECD）在2009年的一项调查中采用了公务员数占全国就业人口总数的比例这一指标对成员国间公务员规模进行比较，数据显示，日本公务员规模在OECD国家中是最小的，指标数据是5.3%，而挪威的指标最高，为28.8%，该项统计覆盖的OECD 26国的平均系数为14.3%，远高于日本②。此外，若单独考虑地方公务员的规模，日本的指标仍是最低，根据野村综合研究所的报告，日本每千人供养的地方公务员数为29.6人，英、美、法、德四国的系数分别为49人、64人、42.7人和47.3人。

从历史变迁的视角看，二战后日本地方公务员的总量经历了一个先增后减的过程。据统计，1976年，日本地方政府公务员总数为294万人，其后长期处于规模逐渐扩大的状态。到1994年，地方公务员总量达到历史最高水平，为328.2万人，约占当时全国人口的2.62%，其后则逐年减少。2012年日本地方公务员总量已经下降到276.89万人，占全国人口的比例也减少到2.18%③。详见表1。

表1 1994-2011年日本地方公务员总量变迁及比例

日本地方政府主要分为都、道、府、县和市、町、村两个层次。2012年都、道、府、县层级的公务员有151.18万人，约占全部地方公务员总数的54.5%，市、町、村层级的政府公务员有125.87万人，约占全部地方公务员总数的45.5%④。在日本，市政府以下一般不存在类似我国的区级政府建制。不过，作为日本最大都市的东京都，都政府之下，在首都核心区设置了“特别区”一级的政府，大致和中国直辖市的区政府相当。表2是东京都各特别区2011年公务员的统计数据，并根据该年的人口数据测算出了供养系数。从数据来看，供养系数最大的千代田区是2.27%，最小的是足立区和江户川区，均为0.56%，全部特别区平均供养系数为0.72%。

表2 日本东京都各特别区公务员规模一览

二、日本地方公务员规模调控的主要做法：科学测控与总额约束

如前所述，日本公务员数量，无论是国家公务员，还是地方公务员，其规模在发达国家中都是较小的。这种较小的公务员规模，主要得益于日本政府很早就开始注意对各级政府公务员规模进行科学测评和合理调控。日本也是发达国家中比较重视从人员规模角度控制和优化政府规模的国家。早在1969年日本政府就制定了中央政府公务员的“总定员法”，明确规定中央政府的公务员总额不得超过330984人。自1981年开始，在内阁总务省的主持下，日本政府又成立了专门的研究组织来统筹研究地方各级政府的公务员员额控制与优化调整问题，并在1983年首先提出了测算地方政府公务员规模的“定员公式”，以后每年发布关于地方政府定员管理的研究报告，每3年修正一次定员公式。其后，在定员公式的基础上，又进一步提出了“定员回归指标”和“类似团体别职员数的状况”的测控方法和手段。

1. “定员公式”模型⑤

定员公式是指采用多元回归分析模型来测算各级地方政府的公务员数与影响公务员人数的各种因素的关联性，并抽取出高度关联的因素建立公务员人数和影响因素之间的数学模型，据此公式测算出各级地方政府公务员的标准定员数。这一模型将根据社会经济状况和公共服务需求的发展变化进行调整和更新。目前，日本地方政府公务员的定员模型已经细化到各级具体部门的定员测算。

定员公式的测算最早开始于1983年，主导组织是日本内阁总务省下属成立的地方公共团体定员管理研究会。

2.“定员回归指标”

日本还采用“定员回归指标”和“类似团体别职员数的状况”的测算方法来推算和确定地方各级政府公务员的规模和额度。定员回归指标是指把各级政府辖区内的人口和面积两项指标作为说明变量，以多元回归模型来构建公务员规模额度的方法，比定员公式模型更为简单，以便更简捷地说明和解释公务员规模的影响因素。该指标从2008年开始也由地方公共团体定员管理研究会每年测算提出。

例如，经测算，2011年度东京都各特别区的定员回归指标公式为：Y=4.8×X+810，其中，Y为特别区的定员额（单位：人），X为该区人口（单位：千人），计算中因“面积”显示出负相关而排除⑥。根据实际统计，东京都下属的一个特别区——中野区2012年度辖区人口为299.673千人，按照上述公式计算，中野区该年度配置公务员数应该约为4.8×299.673+810=2248人，而中野区实际拥有公务员数为2051人，比公式算出的少197人，表明中野区现有公务员是偏少的⑦。

3.“类似团体别职员数的状况”

类似团体别职员数的状况是指类似的地方政府平均每万人口配置的公务员数。其具体测算程序是：先将全国各级地方政府作为统计单位，以各单位的辖区人口和产业构造（各产业就业人口的比例）为标准进行分类，然后算出同一类型的地方政府的公务员数和人口数的总数，进一步算出平均每万人供养的公务员人数，并以其为参考标准与地方政府的公务员实际数额进行比较，从而得出调整和增减优化的公务员数额。这一测算方法最早开始于1982年，也是由总务省组织实施。

例如，东京都23个特别区被确认为一组，经过统计，2012年度全部特别区的总人口为8591695人，公务员总数为59262人，则全部特别区每万人口平均配置公务员数就应为68.98人。东京都下属的一个特别区——新宿区的实际情况是，总人口为285428人，按照上述人口每万人配置68.98名公务员的标准测算，新宿区应该配置的公务员数约为1969人，而该年度新宿区实际拥有公务员数则为2557人，这样比较下来，在不考虑其他因素的情况下，新宿区与其他特别区相比，实际公务员数就显得多了，需要根据测算出的标准配置减少约588人⑧。以此类推，其他各特别区可以根据将本区现有公务员的数量与类似团体别职员数对比，并结合其他因素来考虑公务员规模的增减与调整。

上述分析表明，日本地方公务员规模管理在多年经验积累的基础上已经相当成熟，形成了“定员公式”、“定员回归指标”和“类似团体别职员数的状况”三种类型的定量测算模型，并结合各地方政府的实际情况具体运用，而且公务员的规模测算已经从一级政府的总体规模测算，细化到各级政府具体部门公务员规模的合理测算。

三、启示

在日本中央政府总务省的主导下，通过持续的科学测评来指导和推进地方公务员的定员管理，使日本的地方政府公务员规模长期处于较低的水平。其定员管理的主要经验及启示在于：

一是通过科学定量的手段对地方政府公务员总量进行持续控制。在定员管理的基础上，日本地方公务员的总额在1994年达到最高值，其后地方公务员的总额开始逐步下降。

二是从日本建立的定员管理模型来看，人口、面积、下辖行政区划数和财政状况是确定定员总额的基本指标。在此基础上，采用多元回归分析方法进行数据处理和分析。

三是在地方公务员定员模型构建中，测算工作成熟、细致，已经针对各类地方政府开展分部门的定员公式设计，并辅之以相对简捷的“定员回归指标”和“类似团体别职员数的状况”两类测算方法。

笔者认为，推进我国地方政府财政供养人员规模管理的规范化、科学化，可以积极借鉴日本定员管理的经验，特别是定员公式的构建。如首先考虑建立各级地方政府的定编公式，并在此基础上，最终逐步建立起分部门的定编公式。

①野村総合研究所『公務員数の国際比較に関する調査』、平成17年。（野村综合研究所：《公务员树国际比较调查》，2005年。）

②OECD, Government at a Glance 2009, OECD Publishing, 2009.

③地方公共団体定員管理研究会『地方公共団体における適正な定員管理の推進について』、平成25年3月。（地方公共团体定员管理研究会：《关于推进地方公共团体的适度的定员管理——切实积极利用各类参考指标》，2013年3月。）

④地方公共団体定員管理研究会『地方公共団体における適正な定員管理の推進について』、平成25年3月。（地方公共团体定员管理研究会：《关于推进地方公共团体的适度的定员管理——切实积极利用各类参考指标》，2013年3月。）

⑤地方公共団体定員管理研究会『地方公共団体における適正な定員管理の推進について』、平成25年3月。（地方公共团体定员管理研究会：《关于推进地方公共团体的适度的定员管理——切实积极利用各类参考指标》，2013年3月。）

⑥地方公共団体定員管理研究会『地方公共団体における適正な定員管理の推進について』、平成25年3月。（地方公共团体定员管理研究会：《关于推进地方公共团体的适度的定员管理——切实积极利用各类参考指标》，2013年3月。）

⑦総務省自治行政局公務員部給与能率推進室「類似団体別職員数の状況」平成25年3月。（日本总务省自治行政局公务员部薪酬效率推进室：《类似团体别职员数的状况》，2013年3月。）

⑧総務省自治行政局公務員部給与能率推進室「類似団体別職員数の状況」平成25年3月。（日本总务省自治行政局公务员部薪酬效率推进室：《类似团体别职员数的状况》，2013年3月。）

（作者分别系南开大学周恩来政府管理学院副教授；深圳市龙岗区编办综合督查科科长；深圳市龙岗区编办机构编制科科员）

注：本文系深圳市龙岗区编办委托课题“深圳市龙岗区财政供养人员规模研究”的部分成果。