开发区管理体制改革的现状、问题及对策——以宁波市为例

● 孙国茂

开发区管理体制改革的现状、问题及对策
——以宁波市为例

● 孙国茂

开发区是地方经济发展的重要增长极，也是推动城市快速发展的新空间。宁波市近年来经济的快速发展与开发区的快速发展紧密相关。

宁波市自1984年设立首家开发区——宁波经济技术开发区以来，各类开发区发展迅速。目前，全市共有省级以上开发区20个，其中国家级开发区5个、海关特殊监管区5个、省级开发区（园区）10个，参照省级开发区管理的其他开发区6个。截至2012 年底，全市20个重点开发区域累计开发土地370多平方公里，入园企业2万余家，从业人员超过100万人，以全市4%的土地面积，完成了全市近一半的生产总值、近四成的固定资产投资和近三成的地方财政一般预算收入，为推动宁波市经济社会发展发挥了重要作用。结合实际，全市各类开发区采取了不同的管理体制，详见表1。

表1 宁波市开发区管理体制类型表

目前，开发区的核心竞争力已经从政策优势向综合实力转型，其功能已由原来的土地开发、招商引资、园区建设转变为加快实现城市化的重要手段和促进产业发展的重要平台，成为经济社会快速发展的重要引擎。但同时，开发区普遍存在转型升级困难、原有灵活高效体制优势弱化、社会管理事务日趋繁重、与属地政府关系不顺等问题。

一是开发区数量多，但综合实力不强。宁波各类开发区数量众多，但规模小、布局散、辐射和集聚效应不够明显。从对比数据来看，2012年，广州市广州开发区和南沙开发区共实现工业增加值1924.8亿元，创造税收653亿元，宁波所有开发区工业增加值为1578.18亿元，税收为597.19亿元，尚不及广州两大开发区。同时，近年来，与国内其它开发区的差距有所扩大，在商务部 2011 年综合考评中，宁波经济技术开发区、大榭开发区分别居国家级开发区第24 位和第47 位，均比2009年后退了9位。

二是要素资源制约突出，发展后劲不足。开发区普遍面临着土地、资金、能源、人才等要素不足和资源环境约束增强等多重挑战。在土地供应方面，除杭州湾、梅山产业集聚区和宁海三门湾等少数开发区域拥有较丰富的土地资源外，其他开发区经国土资源部门核准的可开发面积已基本开发完毕，要素资源瓶颈制约严重。如保税区5.7平方公里规划控制面积已基本开发完成后，面临着空间制约、功能突破、产业提升、竞争激烈的严峻挑战，与在同一行政区域内的梅山保税港区在保税物流仓储、大宗商品交易、国际贸易等方面的竞争也日趋严重；东钱湖旅游度假区由于产业培育不足，2012年财政收入只有9.5亿元，同比减少17%，且70%依赖于房地产。因此，迫切需要通过整合实现扩容提升，走节约集约发展之路。

三是社会管理任务加重，职责关系亟需理顺。

大多数开发区承担了管理所在区域乡镇（街道）的任务，且随着企业的进驻，人口不断集聚，社会管理任务日趋繁重。一方面开发区需要承担越来越多的社会管理、公共服务职责，一些开发区管委会机构、人员队伍不断扩大，开发区越来越像一级政府。同时，市级部门将开发区与县（市）区政府一样对待，布置各类考核、会议等任务。另一方面，当地政府由于开发区体制和利益关系，不愿介入开发区的教育、卫生、文化等社会事务管理和公共服务，开发区管委会与属地政府之间的矛盾不断显现。例如，杭州湾新区与慈溪市在海洋管理、教育卫生、城市管理、社会保障、林业（森林公安）、环境保护、司法等方面职责分工不清，长此以往不利于杭州湾新区的开发建设。

四是执法主体资格不明确，存在法律障碍。由于管委会系政府派出机构，工商、质监、食品药品安全、规划、环保、城市管理、安全生产、旅游等监管执法缺乏执法主体资格，绝大多数由市级有关部门承担，少数由当地政府承担，造成执法队伍多、行政成本高、多头执法等问题。特别是由当地政府承担的执法任务，由于管理体制和利益关系，当地政府不太愿意也没有全力承担，造成监管不到位的问题。如杭州湾新区内有20多个行政村，近10万人将入住，新建的世纪城迫切需要开展城市管理执法工作，但按现行法律法规，新区管委会不具备执法主体资格，管理存在困难。

五是内部激励机制效用逐步递减。除2002年宁波经济技术开发区和北仑区合并外，其他开发区基本上没有作过大的体制调整。在设立之初，开发区大都建立了以职位、薪酬为主的激励机制，以吸引各类人才，为开发区初期快速发展提供了保障，但经过较长时期的发展，开发区内部激励机制效用在逐步递减。目前，开发区基本上没有采用年薪制等现代分配方式，薪酬体系基本类同于普通机关事业单位，缺乏科学的奖惩机制。同时，由于内设机构领导职数少、用人机制不灵活，干部上升空间有限，高端人才引进困难，制约了开发区创新发展。而且开发区机构日趋庞杂，人员不断膨胀。虽然存在社会管理、公共服务职责任务不断增加的因素，但总体上精简高效的体制优势在逐步弱化。

开发区进入“二次创业”转型是新时期发展的大趋势，开发区管理体制改革是发展思路和发展战略的调整。当前，宁波经济社会发展进入了新的阶段，开发区能不能创新体制、激发活力，事关宁波市创新转型发展和现代化港口城市建设的大局。

第一，加强顶层制度设计，统筹推进改革

目前，发改委负责物流等服务业园区（城市功能区）认定管理，外经贸局负责经济技术开发区认定管理，科技局负责高新区认定管理，经信委负责联系工业园区。从总体上看，各级各类开发区与主管部门间并没有建立日常的工作沟通机制，市政府也没有成立统一协调开发区建设管理的议事协调机构，从而未能真正形成各类开发区的产业定位、发展方向和产业的集约、集聚和集群发展整体规划，为此建议成立开发园区综合发展领导小组，统筹全市开发区改革发展，改变目前开发区分散管理的问题，加强对开发园区综合管理。考虑到开发园区统筹管理涉及面广、协调要求高，领导小组办公室宜设在综合性较强的发展改革部门，结合新一轮政府机构改革，同步划转分散在各部门的开发园区管理职责。同时，可建立领导小组例会制度，由市主要领导召集，主要制定发展规划，协调解决开发区建设发展中遇到的困难和问题。

第二，深化开发园区管理体制改革，促进各类开发园区整合提升

管理区域清晰的开发区，重在做大做强，宜实行独立运作体制，建议朝新型行政区方向发展，进一步理顺与属地政府关系，在行政资源、政策资源、要素资源等方面予以重点倾斜。如宁波杭州湾新区，由于其位置独特，发展空间大，建议通过地方性法规赋予其海洋海涂、林业、环境保护、文化、教育、卫生等方面的管理权限；国土、规划、地税、质监、城管、环保等机构，可探索实行直接设置，确保集中、高效地行使行政职能。

同一行政区划内，有两个或两个以上的开发区，可探索设立大的开发区管委会，对外继续保留原各管委会牌子。也可探索实行开发区与所在行政区“政区合署”，开发区与行政区的领导班子交叉兼职，管委会内设机构与行政区工作部门统筹设置。管委会可单独设置招商引资、园区综合服务等少数机构，开发区域内社会管理事务由行政区统筹管理，以解决开发区执法主体资格缺失、职责权限不清等问题。如北仑区内有5个国家级开发区和海关特殊监管区，从长远发展看，走“政区合一”的改革道路较为适宜。

借助高新区、保税区（保税港区）独特的功能优势、政策优势，可通过“一区多园”、“飞地拓展”等形式，推进资源共享和优势互补。在有关县（市）区开发区建立细分产业园区，通过品牌输出、技术转移、项目申报、联合招商以及搭建人才、资本、信息共享平台等途径，将国家、省、市现行的各项支持国家高新区、保税区建设发展的优惠政策覆盖至各专业园区，积极探索合作共赢模式，为创新型城市发展提供支撑。

对部分已委托属地统筹管理，开发建设、社会管理等职责履行总体较顺的市属开发区，宜继续采取传统运作模式，由开发区管委会承担开发建设、招商等经济类工作，社会事务仍由当地政府统筹管理，促进开发区与行政区优势互补、联动发展。开发区管委会保持少量机构，主要承担开发建设任务。

针对县（市）区属开发区，建议根据区域发展特点分类布局。其中，中心城区土地等要素资源已十分有限，不宜建立开发区，对已设立的开发区要明确过渡期限，适时进行整合和调整；其他县（市）区在一个行政区域内原则上设一个省级或市级开发区，现有的其他开发区可调整为主开发区的功能园区，推动“一区多园”发展模式，功能园区的管理机构仅作为县（市）区开发区的办事机构。同时，进一步明确县（市）区属开发区管委会的职能，主要是承担开发建设职能，其财政、社会事务管理、行政执法等职责原则上由所在政府统筹管理。

第三，规范开发区机构编制管理

国家级开发区设置内设机构主要以开发建设、招商引资等为主，同时可根据发展需要，明确市场监管、社会管理、公共服务等职责。省级开发区管委会的内设机构一般在5个左右，主要承担招商引资、规划建设、安全生产等职责，社会管理事务由属地政府承担。

第四，进行立法探索，进一步明晰执法主体资格

宁波作为副省级市、较大市，拥有地方立法权，建议制定出台《宁波重点开发区域管理条例》，对开发区的性质、定位和目标，管委会的机构性质、经济和社会管理职责与权限等作出规定，以促进开发区持续、稳定、快速发展。

①政府主导型。开发区管委会作为政府的派出机构，获得政府授权，对开发区的开发建设进行全面管理，为入区企业提供服务，是一种准政府管理体制。这一管理体制具有扁平、精简、高效特征，管委会是政府“管理下移、审批前移”的载体，有利于资源高效集聚、产业功能快速形成，有利于按照政府意图统一快速推进开发建设，可操作性强。缺点是管委会缺乏独立的行政主体资格，职权不对等，容易与属地政府、同级政府各部门产生摩擦和关系不顺。

②政区合一型。主要有两种形式，一是经济功能区与区域所在行政区的合并，二是在经济功能区和调整行政区划基础上，成立新的综合区域。其特点和优点主要是兼具了开发区和行政区的双重功能，精简了行政成本，体制较为灵活高效，仍存在着开发区管理机构法律地位不明确，条块管理矛盾难以有效解决，财权与事权难统一和向传统行政体制回归疑问等问题。

③委托管理型。将开发区内的行政区委托管委会管理，主要形式是管委会代管某些乡镇、街道，开发区类似准行政区；或是将市属开发区委托属地政府统筹管理。这一体制的优点是拓展了开发区发展空间，拥有较大的行政管理权限，实现了辖区内开发建设和社会事务管理的相对统一，缺点是管辖权限的调整也会带来一定的矛盾和职责不顺，还需要进一步完善相关法律法规。

（作者系宁波市委组织部副部长、市编办主任）