国会上的大斗殴：法政隐曲史与思

赵小波

1916年12月8日，被胡适称为由“了不起的人才”*唐德刚：《晚清七十年》，岳麓书社1999年版，第570页，注33。组成的民国第一届国会爆发了一场大斗殴，梁启超、汤化龙等领导的研究系与张继、吴景濂、王正廷等改组国民党而成的益友社等，在国会审议宪法草案(即“天坛宪草”)的正式会议期间，从争执谩骂到用座椅、墨盒互殴，事后双方通电全国，并提起诉讼，要求惩戒对方，研究系甚至请求黎元洪解散国会，纷扰一月有余，可谓轰动全国。

此次大斗殴的历史影响很大。从直接后果看，意味着国会分裂为赞同地方制度入宪的多数派和以研究系为主的少数派，两派至1917年6月尚无法弥合矛盾，少数派在大斗殴后，拒绝出席宪法会议，曾经集体辞职，以此方式抵制“民六宪草”，甚至唆使督军团干涉，引发了其后黎元洪解散国会和张勋复辟等历史事件，民初国会制宪遭遇重大挫折。*民初众议院议长吴景濂，曾说：“夫民六议宪破坏，内因乃争地方制度加入宪法问题也。…使当时国会少数赞成地方制度加入宪法之主张，则无第二次解散事。”按照吴宗慈的记录，梁启超、汤化龙的研究系在大斗殴后已经认识到不能通过正常的制宪程序阻止地方制度入宪，转而竭力怂恿黎元洪和督军团干涉，意图釜底抽薪解散国会，参见吴宗慈：《中华民国宪法史》，法律出版社2013年版，第137、285页。从间接后果看，曾经力主恢复旧国会的梁启超等，在1917年平定张勋复辟后，一改1916年的态度，反而跟段祺瑞合作拒绝恢复民国第一届国会，另起炉灶搞起民国第二届国会(即“安福国会”)，*参见张朋园：《梁启超与民国政治》，吉林出版集团有限责任公司2007年版，第80～83页。敌对派议员不得不南下另组“护法国会”。这次大斗殴也可以视作1917年南北分裂的重要导火索。

然而，以往关于近代史、民国宪政史的研究，或者固执于武人干宪，或者纠结于派系斗争，甚少关注事件本身。那么，这次大斗殴是否仅是政治斗争的反应？背后是否隐藏着更为深层次的宪政制度构建困境？

一、大斗殴的历史背景及争执焦点

1916年袁世凯在全国反对声中去世，黎元洪和段祺瑞接掌北洋政府大权。实力在握的段祺瑞原本试图维持“袁记约法”，滞留上海的国会议员和孙中山、梁启超等则坚决要求恢复《临时约法》和民国第一届国会，争执的结果是段祺瑞妥协，黎元洪于1916年6月以大总统名义发布恢复令。有鉴于此，旅沪议员7月同意北上，孙中山宣布停止中华革命党的一切活动，再次表示不过问国事，梁启超运动蔡锷、陆荣廷等取缔护国运动时期成立的“军政府”，各方协力下民国第一届国会于同年8月正式恢复，被袁世凯中断的制宪进程得以继续。

当时的政治环境，也为制宪提供了良好机会。黎元洪和段祺瑞，在他们协商一致的恢复令中公开宣示：“共和国体，首重民意；民意所壹，阙惟宪法；宪法之成，专待国会。我中华民国国会自3年1月10日停止以后，时越两载，迄未召复。以致开国五年，宪法未定，大本不立，庶政无由进行。亟应召集国会，速定宪法，以协民志而固国本。”*参见《盛京时报》1916年7月2日版。明确表示了对制宪的支持和渴盼，他们也没有操纵国会的能力和意愿。滞留上海的国会议员决定北上之时，孙中山、黄兴、胡汉民等都以制宪重任相托，黄兴说：“诸君今负此重大之责任，将北上就职，实行建设，而第一之重要问题，则制定宪法是也。”胡汉民说：“今次诸先生入京，最大责任在制定宪法。”*这是1916年7月14日汤化龙等召集议员开谈话会时，黄兴、胡汉民在公开演讲中说的话，民国著名报人邵飘萍在《申报》上刊载，载邵飘萍：《总统并非皇帝》，陕西人民出版社2013年版，第94、97页。始终致力于立宪政治的梁启超、汤化龙等自不待言。由此观之，尽快制定出一部宪法是当时各主要政治势力对国会的共同期盼。

此时的民初国会，还没有成为舆论冷嘲热讽的对象，相反，由于坚决抵制袁世凯帝制自为，收获了社会舆论的普遍同情和支持，议员们被称为“八百罗汉”，而不是“猪仔议员”。从这个角度看，当时的国会有足够权威保障制定出的宪法被各方接受。当然，此时的国会内部，也存在代议政治中常见的政党斗争，胡汉民在上述谈话会上就明确要求宪法采用“联邦自治”，梁启超则于1916年上半年反复表示对中央集权的支持。但是，尽管当时国会内部令人眼花缭乱的政党团体实由原进步党、国民党分化组合而成，但并不能据此认为国会议员们就失去了制宪的自主性。例如，在“孔教案”等宪法问题上就看不到党派分野，导致国会彻底决裂的宪法提案是由主张联邦制的汤漪、丁世峄提出的，汤是老牌同盟会成员和国民党党员，却拒绝加入张继领导的宪政商榷会、益友社，成为无党派议员，后来坚决反对孙中山和北伐，并因此被南京国民政府通缉。丁世峄即丁佛言，则是原立宪派和进步党骨干，跟梁启超关系密切，此时却是益友社骨干。同样赞成省制入宪的中立议员易宗夔，原名易鼐，早在维新时期就是湖南康党的骨干，被王先谦等指责为康梁死党，*易鼐曾经在《湘报》、《湘学报》刊文支持维新变法，保守派指责他跟樊锥、唐才常等承康、梁流风，参见苏舆编：《翼教丛编》，上海书店出版社2002年版，第144页。预备立宪时期当选为资政院议员，积极参与了立宪派的请愿活动，他也是进步党重要分支“宪友会”的发起人之一。*张朋园认为“宪友会”是国内早期最具有渊源和规模的政党，参见张朋园：《立宪派与辛亥革命》，吉林出版集团有限责任公司2007年版，第91页。据张玉法研究，时任资政院议员的易宗夔，在宪友会成立之初，就是17名修正员之一，跟谭延闿一起被推举为湖南支部的发起人，参见张玉法：《清季的立宪团体》，北京大学出版社2011年版，第336、339页。

实际上，被很多学者认为长于内斗、拙于治国的民初国会议员，尽管不能否认有种种不足，但是如果认为他们完全受制于各自的政党，则过度高估了当时政党的组织性。我们只能说，从1916年12月8日的大斗殴来看，原本曾经联合抵制张勋干涉并通过包括《大总统选举法》在内多项议案的国会，*在大斗殴之前的宪法会议中尽管也有激烈争执，仍然能够保持制宪的顺利推进，例如“天坛宪草”第十九条规定的“国民教育以孔子之道为修身大本”，反对者很多，宪法会议经激烈争论后达成一致，修改为“中华民国人民有尊崇孔子及信仰宗教之自由”。大斗殴后，则完全相反，不复有激烈争辩，因为少数派拒绝出席，并且下定决心引入外部干涉。在地方制度是否入宪、省长民选还是中央委派的问题上分裂为多数派和少数派。多数派以国民党改组而成的益友社为代表，少数派则是梁启超、汤化龙等领导的宪法研究会。

多数派主张宪法中应当明确规定地方制度，尤其是省制，部分议员坚决要求省长民选；少数派并不是反对地方制度入宪，也不是笼统地反对地方自治，而是反对省制入宪，更反对省长民选。关键在于省制。多数派的核心主张是以根本大法的形式确立省相对于中央的独立地位，张我华、程修鲁、汤漪、丁世绎等强硬坚持省制入宪的本质是要求承认省为地方自治团体，即认可省级政府的正当性和合法性不是来源于中央政府，而是“地方人民”，用吕复的话说，就是采用“二重政府”制度，“地方政府与中央政府同等，质言之即独立政府是也，即在法律上其资格可与中央政府居于同等地位，而中央之立法部对于地方之制度不能任意变更或废止……”*转引自吴宗慈：《中华民国宪法史》，法律出版社2013年版，第338、339页。多数派虽然于大斗殴后在省长民选还是选派的问题上作出让步，同意中央政府的省长任命权，承认了省的“兼地方行政区域”属性，却提出“省议会同意”、“对省议会负责”、“代表中央政府监督地方行政”等等限制性规定，实际上希图建立一种省长代表中央政府执行国家法律、地方事务由地方自行产生的省议会做主的分权机制。少数派反对省制入宪的根由就在这里，在他们看来，在宪法中规定省的地位和职权，等于是承认省相对于中央的独立地位，意味着采用联邦制，这会严重削弱中央政府的权威，他们提出另行制定单行法律规定省制，一方面固然是避免因省制纷争影响制宪进程，另一方面，也是更主要的意图是，即便按照制宪程序制定规范地方制度的单行法律，也足以明确包括地方自行产生的议会在内的地方机关，其职权和职能来源于中央的认可或授予。

双方所争执的，无疑是个很重大的宪法问题，确切地说即是中央与地方关系，把大斗殴简单理解为派系之争忽略了民初国会在国家秩序构建方面的严肃思考。质言之，多数派成分复杂，有汤漪、丁世峄等联邦论者，其余多是鉴于清政府和袁世凯的独断专行主张地方分权以制衡中央集权，并不赞成联邦制。*李剑农先生认为，当时的国民党人并不曾主张采用联邦制，不过想在宪法上确定省长民选；进步党人非徒反对省长民选，并且反对以任何省制列入宪法，因为省制入宪，有类似联邦制的缘故。参见李剑农：《中国近百年政治史》，湖南教育出版社2008年版，第495页。少数派则是坚定支持中央集权，梁启超和汤化龙早在1912年就表达过这种观点，他们认为近代中国图存图强必须有一强有力的政府，“地方之权，由中央赋予者，政府之强有力者也；中央之权，由地方赋予者，其非强有力者也；中央能实行监督权于地方者，其强有力者也；而不然者，其非强有力者也”。*梁启超：“中国立国大方针”，载《饮冰室文集》二十八，第51页。大斗殴实际上是在制宪过程中围绕联邦制、中央与地方分权、中央集权三种选择展开的政治博弈，争执焦点集中于如何在宪法和法律上规范中央与省的关系。那么，三种方案是否有妥协的可能？

自宪法会议开始讨论地方制度开始，各方主张相互冲突的事实就清晰地摆在众人面前。1916年12月初，各党派经过反复磋商曾经形成四项议案，前两项存在很大缺陷，在4日的审议中被否决，*这四项议案分别是：除省长任命问题无庸规定外，地方制度大纲加入宪法；宪法公布后以制宪手续制定地方制度；省长由大总统自由任命，地方制度加入宪法；省长由民选，地方制度大纲加入宪法。参见谷丽娟、袁香甫：《中华民国国会史》(中)，中华书局2012年版，第952页；吴宗慈：《中华民国宪法史》，法律出版社2013年版，第333页。第三项议案在6、8日的表决中也未达到法定的三分之二多数，益友社抓住8日表决中名次与票数不符的事实认定投票舞弊，要求再次复决，反对者则认为是否多出一票与表决结果没有关系，不能再投票，双方争执不下终酿至大斗殴。让我们分析下第三项议案，多数派意图通过认可中央政府的省长认命权，换取少数派同意地方制度入宪，少数派之所以仍然投反对票是在于他们不能接受这项议案中的“地方制度”，因为它规定省议会基本不受中央政府制约和干涉。双方的矛盾至此显露出来，多数派是按照主权在民原理要求在宪法中承认省相对于中央的独立地位，少数派则秉承自上而下原则构建国家权力体系，故而坚决抵制多数派的诉求。双方关于国家秩序建构的基本逻辑存在根本性分歧，明白一点说，多数派和少数派所争的，是在宪政秩序设计中如何界定中央与省的关系。

二、实质：权力的自下而上与自上而下

大斗殴中多数派和少数派的核心分歧集中于一点，就是省的性质和地位问题。无论是省制入宪、省长民选或委派问题，还是其后的省宪问题，其实都是关于省的两种属性——地方自治团体和国家行政区域——何者优先的争论。在1916—1917年的制宪过程中，国会议员们已经意识到所谓单一制和联邦制都存在很大不足：单一制跟中央集权不可分割，压制地方的自主性和积极性，容易被野心家利用而成为独裁专制的借口，而重地方轻中央的国家结构形式不适应当时情势也是各方共见。于是，折中的地方分权主义逐渐成为共识。从1916—1917年开始，国会内部开始认可省兼具地方自治团体和国家行政区域双重属性，不断引发纷争的关键就在于何者处于优先位置。多数派强调省的自治团体属性，抵制中央政府管控、突出省议会的权力中心地位；侧重于国家行政区域属性的少数派则希望强化中央政府职权，试图通过中央政府委派省长、单行法律规定省制等制度措施，分化、削弱省的独立地位。从这个视角看，大斗殴绝非基于党派利益的意气之争，也并非简单的中央集权与地方分权、单一制与联邦制之争，而是在传统政治体系坍塌后，国家结构形式的组织逻辑之争。具体而言，可以将导致大斗殴的地方制度纷争，解析为在中央与地方关系问题下的如下几个小项。

第一，如何定位中央政府？中央政府对外代表中国没有任何疑问，可对内的地位问题却是自辛亥革命起就成为各派争执的焦点之一。辛亥革命中各省采用“独立”方式宣布对清廷起义，具有很浓厚的联邦色彩，联邦论曾经盛极一时。例如，山东、贵州、广西等曾经明确要求改行联邦，*山东在宣布独立期间提出的要求之一是“宪法须注明中国为联邦政体”，张国淦编：《辛亥革命史料》，大东图书供述，1980年版，第249页。贵州宣布独立后发布的公文中即说，“本省与各省人民同意组成大汉联邦民国，以达共和立宪之希望”。贵州省社会科学院历史研究所：《贵州辛亥革命资料选编》，贵州人民出版社1981年版，第13页。孙中山回国前在巴黎也表示，中国不适合中央集权，打算仿照美国实行联邦制，黎元洪、汤寿潜、程德全、张謇等也在电文中表达过对联邦制的支持。*参见胡春惠：《民初的地方主义与联省自治》，中国社会科学出版社2001年版，第30～31页。二次革命后，联邦论虽有所消沉，“多元权力中心”的观念却保留下来，到1920年左右再度以“联省自治”之名泛起。梁启超称之为“单一国”与“联合国”之争，*梁启超在《新中国建设问题》一文中写到：“我国之大一统，逾两千年，单一国联合国之问题，本不发生也。自一月以来，各省相继宣告独立，微识之士，始思标此义以谋结合……”《饮冰室文集》十，第27页。日本学者沟口雄三干脆称其为“无中央”、“无政府”的“亡国之兆”。*参见〔日〕沟口雄三：“辛亥革命新论”，载《开放时代》2008年7月10日。在此社会背景下，介于其间的1916—1917年国会制宪，关于中央政府的定位不可避免地会出现激烈争执。具体而言，无论多数派使用的名目是联邦，还是地方自治、地方分权，他们所坚持的立场是将中央政府视作各省联合之产物，程修鲁就明言，“…当辛亥各省独立各治其兵各立其法，有意思有行为俨然一独立自主之国家，惟因对外关系不得不谋求形式上之统一，于是各省联合而组织南京政府，嗣后政府由南而北，可知北京政府非自身存在乃由各省凑合而成，所谓先有省后有中央政府也……”*吴宗慈：《中华民国宪法史》，法律出版社2013年版，第344页。少数派坚守的一点是，中央政府是地方权力的正当性源头。

第二，中央政府的权威何来？这与上述问题一体两面。由君权支撑的传统中央集权模式在辛亥革命中坍塌，在人民当家做主的新谱系下(理论推导的结果，不是政治现实)，中央政府的正当性基础，固然可以像袁世凯那样，宣称受“四万万人委托”，但这种将“民”抽象为有机整体、使其成为“极权主义独裁制度辩护词”的论证范式，*参见〔美〕乔万尼﹒萨托利：《民主新论》，冯克利、阎克文译，上海人民出版社2009年版，第36页。可以用于政治宣传，却不能代替制度构建。民国初期的国家组织形式，清晰地显示出中央政府的尴尬处境。根据奠定民国初期中央政府合法性基础的《临时约法》、《国会组织法》等的规定，大总统、责任内阁均由国会产生，国会则模仿美国，分为参议院和众议院，参议院主要代表各省，众议院名额同样以省为单位按照人口多寡分配。这等于是在源头上承认了省先于中央存在，中央政府之权威来源于省的授予和委托。正是这种结构形态，决定了主张自上而下建构国家体系的少数派，提不出具有说服力的理论论证，梁启超、汤化龙只能溯之于督军反对、民众程度等客观因素，颇有理屈词穷之态。*康有为、梁启超等1912年左右就认识到自上而下建立强有力政府以进行社会整合的必要性，他们提出“主权在国”对抗“主权在民”，具体可参见章永乐：《旧邦新造(1911—1917)》，北京大学出版社第82～109页。从民初国会制宪的记录看，“主权在国”理论几乎没有进入国会制宪的考虑范围，梁启超本人提出反对省长民选的十大理由，只谈国情，不涉及理论，他认为，民众的知识和品格决定了“今日乃不宜民选省长之时代”，省长民选是又增加一自治机关之首长，会与督军有所冲突，引发政治动荡，参见《晨钟报》1916年10月30日；《东方杂志》第13卷，第9号。汤化龙也是如此，他反对地方制度入宪的理由是，“省制数百年来以至于今国民尚无确当之认识，仍在思潮酝酿之中，无论何人对于省制无实在之把握，规定而不能实行结果不能良善或因此惹起政潮”。参见吴宗慈：《中华民国宪法史》，法律出版社2013年版，第344页。而多数派则可以旁征博引，显得理直气壮，汤化龙在宪法会议上发言反对省制入宪后，张我华、韩玉辰等纷纷发言指责，张我华说：“现在我中华民国之组成几无不认省为一个单位，由辛亥及本年两次共和实以省的关系而作成之。”韩玉辰说：“…满清末季变乱纷乘，于是省在中国政治上地位日即稳固，势力日即澎大且变更为完全绝有力量之地位，换言之，即构成中国最有力之中心点也……”*吴宗慈：《中华民国宪法史》，法律出版社2013年版，第344页。

第三，如何定位地方政府，地方政府的权威何来？自下而上的国家建构模式，使地方政府有足够理由完全脱离中央权力。1911—1924年间，地方自治呼声极盛，“川人治川”、“粤人治粤”类口号不绝于耳。在多数派眼中，将地方政府定位于地方人民自主管理地方事务的自治团体，是对民主自由的一种保障。张我华说：“矧以我国共和国家原以人民为本位而人民自治权利岂非反无明了之规定，一任中央政府随便简任长官致将人民自治权利淹没剥削乎？故欲国家统一地方发达非先将地方自治之地位巩固不可。”*吴宗慈：《中华民国宪法史》，法律出版社2013年版，第343页。单从理论看，将地方政府定位于地方自治团体，其权威来自于地方人民而非上级国家机关，是现代立宪政治的应有之意。然而，在近代中国的社会场景中，当它从理论、思想走向国家秩序建构时，所呈现出来的却不是那么美好，地方自治往往成为地方势力，主要是地方士绅与地方军阀联合抵制中央权威的理由和借口。*具体可参见陈志让：《军绅政权——近代中国的军阀时期》，广西师范大学出版社2008年版。

至此，我们可以看到，1916年的国会大斗殴，是关于国家结构形式的分歧。一方是占据国会主流、深受西方影响、意图移植西方制度的“共和知识分子”(或曰革命民主知识分子)，*历史学家杨天石教授认为，以阶级成分分析民初的知识分子、政治团体有很大缺陷，提出了“共和知识分子(或曰革命民主知识分子)”概念，他认为这是主导民初政治走向的力量，参见杨天石：《国民党人和前期中华民国》，中国人民大学出版社2007年版，第9页。他们给中国提供的宪政蓝图是以省为中心、按照“县—省—中央”的正当性传递顺序构建国家秩序；另一方则从打造强力政府的目的出发，倾向于以中央政府为权威源头、构筑自上而下的国家结构形式。然而，少数派却无法在理论上自圆其说。中央政府之产生必须依托于建立在个人政治权利基础上的普选、代议机构(如英国之下议院、法国之议院)或者地方单位(如美国各州)。辛亥革命后，“主权在民”已经成为普遍接受的政治原则，中央政府之权威既然汲取于“民”，不可能逃脱的制度环节就是依托地方单位产生中央民意代表机关，自上而下建构模式在权威源头的形成方面仍然需要依赖于自下而上的制度支撑。也就是说，西方宪政经验提示的道路是个人本位、自下而上构建国家体系，多数派就是这种立场；而他们的反对派试图重构的自上而下体系，主权在民语境下却离不开自下而上的制度设置，这成了一个“鸡生蛋，蛋生鸡”的逻辑“死结”。这也是滞碍民初国会制宪的核心性困境。

三、民初国会制宪的最大难题

算上1913年8月至10月31日的“天坛宪草”，民国第一部正式宪法从起草到仓促产生，耗时四年五个月有余，放在世界范围内，都属罕见现象。在1913—1923年的十年时间里，即便有袁世凯、黎元洪非法解散国会，军阀势力干扰等史实，在宪法学者眼中是制宪失败的最大原因，但是从其他国家的制宪历史来看，实力集团间的利益妥协和制度妥协何尝不是宪法诞生的根本保障，先后执掌北洋政府大权的段祺瑞、冯国璋、吴佩孚等，能够尊重《临时约法》的规定，给予文人组成的国会充足的时间去制定一部旨在约束自身的宪法，已是难能可贵。我们也不能否认国会议员中确实有毫无政治操守、借制宪谋求私利的吴景濂之流，*吴景濂在“护法国会”和民国第一届国会第二次恢复后担任众议院议长，1922年曾因与王宠惠的私人恩怨，为推翻王宠惠内阁炮制出引发社会普遍不满的罗文干冤案，他也是曹锟贿选的主要联络人和幕后推手之一。但同样有王正廷、张耀曾、吴宗慈、蓝公武等等不畏艰难、颠沛流离仍恪守宪政理想的爱国者。*蒋梦麟先生很中肯地评价道：“如果一个机关只是被公众憎恨，它也许仍旧有存在余地，如果这个机关成为公众冷嘲热讽的对象，即使那是为了其中少数人的行为，多数人也会因此遭殃，而整个机关也就像沉船一样难逃劫数了。中国宪政初期的国会，情形就是如此。”参见蒋梦麟：《蒋梦麟自传：西潮、新潮》，安徽美术出版社2013年版，第148～149页。把民初国会制宪失败归咎于军阀、议员的个人动机或道德缺陷，有可能导致我们无法认清近代中国宪政建设过程中所面对的真正困境。民初国会制宪所面对的真正困境是什么？通观十年的制宪历程，“孔教”、“总统制与内阁制”等问题，并非贯穿始终，唯一的核心性难题是地方制度。

早在1913—1914年“天坛宪草”的起草和审议过程中，国会议员们就意识到地方制度“关系重大，非短少时间所能解决”，由于预知到国会有被解散之风险，为尽快制宪暂时搁置了这个重大问题。到1916—1917年的制宪时，正如上文所述，地方制度果然成为引爆国会内部矛盾的关键性议题，也是其后国会多次制宪均以失败告终的原因所在，可参加下表：

表：1916年后民初国会制宪历程

正如上文所述，地方制度是导致1916—1917年国会制宪失败的关键性议题。同样，视制宪为“惟一无二的任务”、“惟一无二的天职”的“护法国会”，*“护法国会”在成立之初，参议院副议长王正廷在参、众两院的谈话会上强调：“这次国会开会，第一重要问题当以首先制定宪法为惟一无二的任务，为惟一无二的天职。正式会议后，当即先开宪法审议会，审议在京开会时未了的各种条文，如地方制度。必须运用全副精神使得我中华民国得一极良好的地方制度。”参见《申报》1918年8月11日。也是因地方制度纷争导致制宪无疾而终。已经将研究系排除在外的“护法国会”，在地方制度入宪问题上达成共识，分歧却集中于省长民选或中央认命问题，*吴宗慈记载，当时“各政党间主张根本不同者即省长民选或认命问题是也”，在表决时波折横生，各党协商终难接近。参见吴宗慈：《中华民国宪法史》，法律出版社2013年版，第371页。争执很激烈，王正廷和时任军政府总裁的伍廷芳等人屡次劝解和督促，*1920年1月“护法国会”因地方制度争执不下时，伍廷芳致函国会促其尽快制宪，在电文中还说：“盖制宪为立国根基，与其他提案不同。囿于党见不可，囿于一时之利害亦不可，当重民意，审国情，行良心之主张，而后国家利益乃可确立。闻诸君对于地方制度辩论颇烈。夫地方制度，宪法一端耳。”载《申报》1920年1月22日。同月，从巴黎和会载誉归来的王正廷也言辞恳切地劝道，“两院同人，护法南来，当以制宪成功为惟一重要职责。各人认定此责任，则于宪法条文中，纵有意见不相容之点，亦宜交换意见，彼此退让，以促其成功。”载《申报》1920年1月27日。仍然不能阻止矛盾激化。坚持各自立场的议员们上演跪求、抗议、通电、斗殴等戏码也无法形成共识，处于劣势的政学系议员相约不出席宪法会议，导致宪法会议流产八次，*有学者认为政学系刻意阻碍制宪的动机是为配合岑春煊的南北和解政策，有意牺牲南北两个国会来换取和平，参见谷丽娟、袁香甫：《中华民国国会史》(下)，法律出版社2013年版，第1279页。这个观点，一来夸大了岑春煊对张耀曾、沈钧儒等人的影响力，二来“护法国会”自认正统，即便政学系也绝无牺牲第一届国会之意。从吴宗慈的记录看，当时多数议员的主张是省长由中央政府认命，政学系反复纠缠是试图在宪法中规定省长民选。议长林森不得不在1月24日宣告暂时停止制宪。*吴宗慈记载，林森当时还说，“今之所希望者在此宪法能于护法期间完成大业，不意少数人之牵掣又致功败垂成，数年来人民困苦流离，丝毫福利未曾得到，即此百余条纸上空文之宪法亦属望梅不能止渴，殊足令人伤心”。言既泪披双颊不能终其词，同时在座者多半潸然泪下、哀痛不已。参见吴宗慈：《中华民国宪法史》，法律出版社2013年版，第371页。

到1922年第二次恢复后的民国第一届国会再次启动制宪程序时，情势又为之一变。1921年春开始兴起的“联省自治”运动严重影响到国会的制度选择。本已被放弃的联邦论，既有蔡元培、李剑农、胡适、章太炎等学界精英的大力提倡，也有谭延闿、赵恒惕、陈炯明等地方实力派的支持，联邦主义风靡一时，*可参见胡春惠：《民初的地方主义与联省自治》，法律出版社2013年版，第78～122页。产生的直接后果是湖南、浙江等地推出“省宪法”，蔡元培领导的全国教育联合会等八个团体公布了所谓的“上海国是会议宪法草案”。但是，正如胡春惠、李剑农等学者所言，这轮联邦主义的呼声之所以高涨，一者出于对国会数年制宪一无所成的失望，二者基于南北分裂的现实试图由省的联合达到最终建立统一政府的目的，很多倡导者和支持者并非真心实意赞成联邦制。到1922年南北和解，国会恢复制宪时，联邦论自然会受到强烈质疑。于是,围绕“省宪”或者“省自治法”问题国会议员又展开新一轮的激烈争执，形成了省宪同志会和反省宪同志会的针锋相对。支持省宪者，给出的宪法条文是“省依国家宪法之赋予，于不抵触国宪之范围内得自制定省宪法”，用汤漪的话说，即为“有联邦之实而无其名”；反对者则认为“二重宪法斯为联邦”，会妨碍国家的统一，他们主张，“如欲地方分权，应以县为单位”，*参见吴宗慈：《中华民国宪法史》，法律出版社2013年版，第697、788、795页。即通过在宪法上承认县为地方自治团体，否定省作为最高地方自治单位的宪法定位,从而削弱省的独立地位。双方在1922年8月至1923年9月间的争执导致国会再次分裂，即便吴佩孚以“国会如无诚意制宪，则国民当自行筹备制宪”相威胁，仍然没有促使议员们形成共识。在1923年10月4日表决“地方制度”一章时，由于贿选丑闻已经被浙江籍众议员邵瑞彭公开，吴景濂等为尽快通过宪法以应付国人指责，要求议员们少发表意见、少讨论、多行表决，也由于部分反对派议员拒绝出席宪法会议远赴上海，这才通过了“贿选宪法”中的“地方制度”12条。

综上所述，1916—1923年的绝大部分时间里，在制宪问题上，民国国会实际上享有很大的政治空间。国内各大政治团体基本认可国会根据《临时约法》第54条规定专享制宪权，掌握政权的北洋军阀既没有能力控制国会(“安福国会”除外)，更没有为制宪设置重重障碍，*例如，1917年段祺瑞对德国断交、宣战的建议，就被国会断然拒绝；1922年，吴佩孚竭力支持的王宠惠内阁，因国会弹劾不得不集体辞职；1923年曹锟想当大总统，部分国会议员却说，不给钱就不开总统选举会，不选举大总统。尽快制定出宪法，是当时国人的共同期盼，黎元洪、段祺瑞、吴佩孚、冯国璋等当政之时都曾经反复督促国会尽快制定出宪法，从吴宗慈的记录中，实在找不到他们刻意阻挠制宪的证据。包括国民党在内的各大政党也不足以操纵国会。在如此巨大的自主空间下，民国国会在长达7、8年的时间里，却只贡献出一部饱受争议、第二年就被废止的“贿选宪法”，最大原因在于国会内部关于中央与地方关系问题始终存在根本性分歧。正因为不愿意看到他们所反对的宪法通过，研究系、政学系、反省宪同志会等国会中的少数派，才不惜采用引入外部干预、消极抵制、反复纠缠等手段破坏制宪。在追问原因时，应当放弃过度追究动机和道德缺陷的泛道德化指责，仔细分析梁启超等当事者的严肃思考，可能对中国宪政建设更有启示意义。

四、深度解析少数派的思考

自以“天理”、“天命”、“天子”的虚幻神圣性和纲常名教作为正当性支撑的清王朝垮台后，中国宪政建设就处于国情与西方模板相互冲突的困境之中。

一方面，不断加剧的外部侵略，以及积贫积弱的现实，决定了客观上需要一个强有力的公权力体系整合内部资源，用以大规模的国防、工业、科学技术等的现代化建设，也即以中央政府作为权威源头自上而下构建出“一声令下，万民景从”的政治秩序，只有如此，才足以应对、克制外部侵夺，以及边疆地区的离心倾向和更关注局部利益的地方势力。另一方面，无论是来自西方的民主冲击，还是内部的民权呼声，都明确希冀以人民为国家权力本源，建立以地方自治为中心、中央与地方分权的政治体制，按照这种理想所建构的公权力体系需要遵循“民(或者‘人’)—地方政府—中央政府”的正当性传递顺序。

从表面看，这是中央集权和地方自治之争。仅从理论分析，前者是官治，易于倒向专制，后者是人民自治，更符合宪政原理。但是，如果深入到近代中国的历史情景分析，孰是孰非就很难轻易论断。近代中国相对于西方来说，真正欠缺的是一个强政府体系。传统的皇权政治体制，在专制、集权表象下，其实是一个缺乏基本的社会动员、组织能力的弱政府。这点可以从以下几个方面看出：

从经济方面看，西方自19世纪初期起，就已经形成国家垄断货币发行权的财税制度，赋予了政府有效调配社会资源的能力。近代西方的自由竞争，离不开政府依托货币、税收制度搭建的统一市场平台，这个制度平台，致使西方政府有能力聚拢分散的社会财富和资源，积累出庞大的黄金、白银储备。到19世纪中后期，纸币代替金属货币，更使西方政府掌控住市场运行的命脉。反观我们，直到清末新政时期才试图推出官方货币——银元，实际上，即便是“袁大头”，都没有改变近代中国在货币领域的自由放任状态，黄金、白银、外币、外资银行发行的纸币、私人票号钱庄的票据等等，不需经政府之手，就能在市场流通。加剧混乱的是，清末民初，许多地方政府还自行发行货币。曾任中国银行顾问的C.Passeri就说：“中国的货币是混乱的，其结构极为复杂，是多种庞杂交易媒介的混合，用重量确定货币，从无政府出现过……”*U.S. Bureau of Foreign and Domestic ，Julean Herbert Arnold ，Commercial Handbook of China，U.S Government Printing Office，1919，p.158.这种状态下，政府连维持自身运转的财政能力都没有，又怎么调配社会资源用于急需的现代化建设。

换个角度看，地大物博的中国实际上有足够财富支撑起军事、工业、基础设施的局部发展。据燕红忠教授估计，山西票号在1890年代所支配的资本量约为8920万两，清末极盛时期则高达1亿两，他推算清末最后十年，山西票号全国500个总分号的存款总量约为17350万两，放款总量约为12842万两。*燕红忠：《晋商与现代经济：探寻经济良序运行的制度条件与历史文化基础》，经济科学出版社2012年版，第212、220页。德国学者贡德·弗兰克估计1550年到1800年间中国获得了大约6万吨白银，大概占世界有记录的白银产量的一半，*[德]贡德·弗兰克：《白银资本：重视经济全球化中的东方》，刘北成译，中央编译出版社2008年版，第139页。日本学者黑田明伸认为17世纪至18世纪，世界的白银流入中国和印度，西班牙人在中南美开采的白银约有三分之一流入中国，[日]黑田明伸：《货币制度的世界史——解读“非对称性”》，何平译，中国人民大学出版社，第80、81页。加上当时产银大国日本的流入，中国获得世界白银产量一半的看法可能没太大错误。这个“估值”不免有所夸张，却可以解释中国这个不产白银的国度，从明代开始，逐渐以白银取代纸币和铜钱为主要流通货币的原因。如此海量的白银，清政府在“康乾盛世”时期年财政收入也才不到6000万两，*张晓堂估计雍正年间平均年收5130万两，乾隆元年至十五年年均收入5389万两，十六年至五十年年均收5719万两，参见周育民：《晚清财政与社会变迁》，上海人民出版社2000年版，第39页。户部银库库存在乾隆朝达到高峰时也才7000余万两，即2500余吨。*乾隆时期户部银库库存两，参见史志宏：《清代户部银库收支和库存统计》，福建人民出版社2009年版，第78页。清代漕平一两约等于36.66克，一亿两换算成吨就是3666吨，参见戴建兵：《白银与近代中国经济(1890—1935)》，复旦大学出版社2005年，第381页。而且，杨端六、侯厚培等1931年的统计显示，自1877年到1911年我国一直处于贸易入超和银入超状态，*从1889年到1928年，“金的净出超总计值96 760 217两；银的净入超总计值627 177 427两，两抵净得入超530 417 210两”。杨端六、侯厚培等：《六十五年来中国国际贸易统计》，“国立中央研究院社会科学研究所专刊第四号”，1931年，第8、9页。即便考虑到鸦片贸易和战争赔款的流出，这个数额也远抵不过数千年积累的黄金，这就是说，有高达相当于数十万吨白银的财富量散落于民间，不在政府支配范围内。民间积累丰裕，政府却穷苦潦倒借外债为生。在这个意义上，近代中国，无论是从调配社会资源推进现代化建设，还是从货币、税收等统一市场的基础平台来看，确实需要一个强有力的中央政府。

再看国家体系的组织结构。不需要像斯特雷耶、伊曼纽尔·沃勒斯坦那样将欧洲强政府的历史追溯到中世纪，*斯特雷耶和伊曼纽尔认为现代西方的国家制度在15世纪开始出现，在绝对君主制下出现了能够拥有用于组织、控制大规模人群的强有力的工具，可参见[美]约瑟夫·R.斯特雷耶：《现代国家的起源》，华佳等译，格致出版社、上海人民出版社2011年版；[美]伊曼纽尔·沃勒斯坦：《现代世界体系(第1卷)：16世纪的资本主义农业与欧洲世界经济体的起源》，社会科学文献出版社2013年版。只需要看英、美、法等国中央政府在19世纪中后期的机构、职权就能折射出东西方之间的强烈反差。戴雪关于英国“巴力门”广泛权力的描述已是耳熟能详，美、法、德“三权分立”体制下中央政府在立法权、司法权方面相对于地方的压倒性优势也是众所周知的，这是以宪法和法律为支架，公权力强力统筹社会各层面资源，显示出国家压缩社会自主空间——即庞德所谓“通过法律的社会控制”问题，可放在国家与社会关系议题下讨论，能够直接凸显出清代中央政府“跛脚”的主要是在行政管理领域。英国1867年进行民主化改革，“议会主权”下内阁权力急遽扩张，然而准确描述19世纪中后期英国内阁的组织、职权和运作是非常困难的，对于这个处于政治权威地位的机构，“英国人自己都很难告诉你内阁是什么”，*Simon James ,British Cabinet Government . Biddles Led ，Guildford and King’s Lynn. 1992，pp.1 .关于内阁政治权威的描述可参见Patrick Gordon Walker ，The Cabinet : Political Authority in Britain, Basic Books，Inc.,Publishers ,New York ,1970.从英国官方的有关文件来看，英国内阁1866年有六个部，分别主管：商业和杂项；港口及其相关；铁路和电报；军事；统计；金融。*H.J.Hanham，edited，The Nineteenth-Century Constitution 1815-1914，Documents and Commentary ,Cambridge University Press，1969,pp.349.法国1885年宪法对行政各部的数量和职能也没有明确规定，钱端升先生说第三共和国初期有九部，十九世纪末增至十二部，其核心部分有：司法、外交、内政、财政、陆军、海军、教育、农业、商业、殖民、邮电、卫生等。*钱端升：《法国的政府》，北京大学出版社2009年版，第95～96页。

清代中央国家机关的“民政”职能，集中在户籍、税收和司法三个领域，即便这三项职权，除少部分税由中央直接向“民”征税外，也主要通过地方政府运行：户籍、税收是在地方完成，刑名案件也是地方政府“一审”，判处徒刑以上刑罚才上报中央核准，只有案件上诉到京师高级衙门，指控地方官审理不公时，皇帝才可能指派当地总督巡抚、钦差或者刑部重审。因此，从清代中央政府的机构设置、职权、运作等方面来看，清代中央政府行政管理的职权严重向体制内事务偏斜，只在极少范围和额度内直接涉足于体制外事务，也就是说，极度偏重于“管官”。这种“跛脚”的中央政府在清末急需调剂社会资源时，就凸显出一种体制性的“无力”。光绪年间，国际贸易、海防、关税、路矿、邮电、军工、留学等事务相继涌现，在固有体制中却寻找不到相应的承担机构，不得不“一刀切”，全部划归“总理各国通商衙门”兼管，并设“南、北通商大臣”协理。

1897年成立的通商银行，原本意在组建能够“聚举国之财为通商惠工之本”和“挽外溢以足国”的“国家银行”，盛宣怀也很清楚，最好的办法就是“全发帑本，简畀大官，通行钞票，由部造发，如英法等国，财赋皆出入于银行，是户部之外府也”。但户部却承担不了这种职责，“部钞殷鉴未远，执官府之制度，运贸易之经纶，恐窒碍滋多，流弊斯集”。*盛宣怀：《条陈自强大计折》、《请设银行片》(1896年)，夏东元主编：《盛宣怀年谱长编》(下册)，上海交通大学出版社2004年版，第786、789页。盛宣怀说得很委婉，也夹杂有私心，但却指出了问题所在：清政府没有可以与银行相匹配的制度和机构，这才不得不依靠盛宣怀的“官”、“商”双重身份出面筹建。

被我们认为专制、集权的清政府，为什么在已经看到正确道路的情况下却没有能力将社会资源引导上正确的轨道，用德行、能力的泛道德化指标斥责为腐朽、腐败、无能是现在常用的逻辑，褪去政治正确的意识形态色彩，客观公正地说，奕、李鸿章、张之洞、袁世凯等人的执政能力丝毫不逊色于后来的政治领袖，翁同龢、瞿鸿禨、岑春煊等人的道德水准更是只有极少数的后世政治家能够与之相比肩，然而他们呕心沥血的努力却只换来了国家形式上的独立，在现代化进程上没有多少实质性进步，究竟是体制的束缚还是体制的无力？通过与西方国家的比较，恐怕“肌无力”较为符合实际，因为他们所服务的其实是一个徒有专制、集权表象，内在却缺乏基本社会组织、动员能力的弱政府。

因此，可以说，致力于建设强有力政府的少数派，把握住了近代中国最为紧迫的课题——从缺乏基本社会整合能力的弱政府走向能够有效调配社会资源的强政府，“一盘散沙”的近代中国确实需要统合到公权力规范的合法性秩序中。

五、结语

视欧美为模板、抱持崇高宪政理想的多数派，只是一群依靠书本知识理解西方的书生，缺乏实际政治经验的他们，既没有看到西方宪政的全貌，更严重忽略了中国的本土国情。

需要明确的一个前提是，西方的自由与自治，不是散漫和无序，而是以国家和法律的强力规范为必要，自由是法律下的自由，自治是中央政府的立法、行政、司法占有绝对优势下的自治。联邦制的美国，州也不具备挑战、否定联邦政府权威的能力，司法审查制度固然赋予地方法院推翻违宪的立法行为、行政行为的权力，然而，掌握最终决策权的仍是联邦政府的组成部分——最高法院。多数派只强调自由与自治，是片面的，以其为基准构建中国的宪政秩序更是南辕北辙。

首先，近代中国跟欧美是完全不同的政治形态。传统中国的政治体制，笼统地说，也可以认为是一种专制，但这种专制是皇帝的个人集权，君主受命于天，且处伦常之顶端，具有不容质疑的至上地位，官权依附于君权，民则处于受治者的地位，貌似为一种独裁专制。然而，如果用“公权力——社会、个人”的关系看，君权和官权构成的公权力，在传统文化的束缚下，其实一直在竭力拉开跟民的距离，尽量避免干涉社会的自主运转，国家权力对社会和个人的影响力、控制力，远远比不上宗族和地方士绅组成的乡党。而西方，无论是绝对王权，还是民主政治，始终保持着公权力对个人行为的强力规范，只不过在民主体制下，这种规范被认为是奠基于个人的让与和授权。两相比较看，近代中国不是从专制、集权下的不自由到民主政治的自由，而是从自然状态的自由到国家、法律规范下的自由，换句话说，也可以认为是从自由到不自由。在这个意义上说，近代中国，需要一个有足够权威的中央政府，否则无从打造出适用于全国的法律规范体系。

其次，同样是地方自治，在东西方也呈现出完全不同的面貌。西方社会情景中的地方自治，能够保证公众的政治参与。而在中国，自清末到民初的地方自治实践，只不过是宗族、地方精英把持了地方事务，既抗拒中央的管控，也排斥普通民众的政治参与。从这点看，近代中国的宪政制度建设，实在有必要保持一个强势中央政府，也有必要保持中央政府对地方行政长官的控制，否则，不足以压制家族势力、地方势力的泛滥。

综合上述两个方面来看，多数派关于近代中国宪政建设的构想，犯的是一个方向性错误，即照搬他们所片面理解的欧美宪政模式，强调省的自治团体属性，主张以地方自治为重心、自下而上构建中国的宪政秩序，这种理想并不契合近代中国的实际情况。少数派虽然不是从历史发展趋势展开论证，却比多数派熟悉国情。当然，少数派有一个在理论上无法克服的困境，就是他们的自上而下主张，与民国国会的组织结构存在冲突，这是一个直到1920年代左右孙中山补充完善五权宪法理论后才得以解决的难题。从历史看，抱持崇高宪政理想的民初国会制宪以失败告终，不得不承认，制宪不是空有理想就能实现，必须将本国的历史、文化、经济、政治等种种因素都纳入考量范围之内。