职业教育集团财政投入问题研究

□高卫东

职业教育集团财政投入问题研究

□高卫东

推进职业教育集团建设有必要加强政府对职业教育集团的财政资金投入。政府对职业教育集团的财政投入方式比较适宜采用财政专项投入模式。建议地方政府采用年度财政专项投入模式以解决职业教育集团建设日常运行经费；中央政府采用专项经费“以奖代补”投入模式，加快建设一批示范性职业教育集团，推动职业教育集团体制、机制创新。

职业教育集团；财政投入

职业教育集团是由若干具有独立法人资格的职业院校联合若干行业、企业、事业、社团等相关组织组成的职业教育办学联合体。2005年以来，我国职业教育集团建设获得了快速的发展，据教育部统计，截止2009年底，教育行政部门批准成立的职业教育集团数量为444个，参与成员达到了21826个，其中，中职学校数量为4347所，高职院校1153所，企业13806个，行业协会989个，科研机构529个，其他组织为1002个[1]。全国各地通过组建职业教育集团，实行职业教育集团化办学，推进了工学结合、校企合作、顶岗实习，实现了学校、企业与行业的共同发展，促进了职业教育资源整合和优势互补，推动了职业教育的区域合作和城乡合作，提高了职业教育的办学质量和办学效益，增强了职业教育服务经济社会发展的能力。

然而，目前我国职业教育集团化办学还普遍面临着职业教育集团“集而不团”的问题，突出表现在以下一些方面：集团成员关系松散，校企合作有待深入，校际合作有待加强，体制机制有待完善，集团化办学的功能与潜能尚未充分发挥。导致我国职业教育集团建设与发展存在上述问题的原因是多方面的，其中一个重要原因是我国职业教育集团建设与发展缺乏强有力的资金支持和经费保障。因此，大力加强政府对职业教育集团建设与发展的财政资金投入，是进一步推进我国职业教育集团化办学健康发展的重要政策举措。

一、职业教育集团财政投入的必要性

（一）加强政府对职业教育集团建设的财政投入是贯彻落实《国务院关于大力发展职业教育的决定》和 《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》有关要求的必要举措

2005年发布的 《国务院关于大力发展职业教育的决定》提出：“推动公办职业学校资源整合和重组，走规模化、集团化、连锁化办学的路子”。2010年7月发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》明确要求：“健全多渠道投入机制，加大职业教育投入”，并进一步提出：“支持一批示范性职业教育集团学校建设，促进优质资源开放共享。”

显然，《国务院关于大力发展职业教育的决定》和 《国家中长期教育改革和发展规划纲要 （2010-2020年）》已将职业教育集团化办学作为推进我国职业教育改革与发展的重大战略举措。为此，教育部还将探索职业教育集团化办学模式列为国家教育体制改革试点项目，以北京市、天津市、河北省、辽宁省、黑龙江省部分市、安徽省部分市县、福建省、河南省、湖南省、广西壮族自治区、海南省、陕西省、甘肃省、宁夏回族自治区、新疆维吾尔自治区等地区为重点，进行改革探索[2]。

职业教育集团化办学作为推进我国职业教育改革与发展的一项重大政策举措，必然要求实施相应的财政政策加以配合。只有在相应的财政政策支持配合下，职业教育集团化办学才可能得到有力的实施，《国务院关于大力发展职业教育的决定》和《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》的有关要求才可以得到有效的贯彻落实。

（二）加强政府对职业教育集团建设的财政投入是推进我国职业教育改革与发展的重要抓手和突破口

长期以来，我国职业教育发展始终存在产教对接不畅、校企结合不紧密、办学资源分散、区域发展不平衡、教育教学质量不高等老大难问题，亟待有所突破。而通过建设职业教育集团，实施职业教育集团化办学可以有效推进我国职业教育跨行业、跨区域整合资源，大力强化产教对接、校企合作，有力促进我国职业教育均衡发展[3]。

1.职业教育集团建设有利于加强校企合作。（1）职业教育集团的组建有利于增强职业学校对行业企业的吸引力。在市场经济体制下，企业日益成为以追求利润最大化为根本目的的市场主体，企业与职业学校的合作只有建立在有利于企业实现利润最大化这一经济目的之上，才能够吸引企业愿意与职业学校建立密切的合作关系。通过职业教育集团，职业学校可以实现资源共享和优势互补，从而有效提高职业学校的办学水平和办学实力。职业学校办学水平和实力的增强意味着职业学校为行业企业提供人才、培训、技术、智力服务的能力增强，从而有利于增强职业学校对行业企业的吸引力。（2）职业教育集团的组建有利于降低校企合作的交易成本，促进校企多边、多向、集团式合作。同职业学校校际合作一样，职业学校与行业企业的合作同样存在着寻找合作伙伴、谈判、签约、监督合作实施的交易成本。职业教育集团的组建使校企合作的方式由个别学校与个别企业之间双边的合作，变成为职业教育集团与多个企业多边、多向、集团式合作，这就可以大大降低单个学校与单个企业单独签约合作所产生的交易成本。另外，企业与职业教育集团的合作由于有职业教育集团整体实力和信誉作保障，可以大大增强校企合作的可靠性。由于在职业教育集团内部建立起了统一的行为规范（集团章程）和协调机制（董事会），因此一旦集团个别成员与企业在合作中发生矛盾和分歧，职业教育集团可以出面予以协调，从而可以有效降低合作的协调成本和监督成本，及时化解合作中产生的矛盾和纠纷。（3）职业教育集团的组建有利于将行业行政管理部门和行业协会的力量整合进来，从而增强职业教育与行业企业的联系纽带。

2.职业教育集团建设有利于职业教育资源的整合、融通、共享。（1）组建职业教育集团可以大大降低职业学校校际合作的交易成本，从而扩大职业教育校际合作的广度和深度。职业教育集团是若干具有独立法人资格的职业学校及相关企事业单位以契约或资产联结为纽带组成的职业教育办学联合体。在这一联合体中，集团成员遵循共同的合作协议（集团章程），集团成员之间不需要分别签署合作协议。一所学校一旦加入了某一职业教育集团，就意味着它同集团中其他所有成员达成了同样的合作协议，而不需要与其他成员分别签署合作协议。另外，集团成员的合作是在集团董事会的统筹、协调、指导、监督下进行的，这样就可以大大减少每一个集团成员为监督合作协议的有效执行而必须花费的监督成本。由此可以大大降低职业学校校际合作的交易成本，从而大大扩展职业学校校际合作的广度和深度。（2）职业教育集团建设可以在一定程度上突破阻碍我国职业教育资源整合与共享的体制障碍。目前我国职业教育办学条块分割、分头管理问题十分严重。中等职业教育三类校分别由教育部门、行业企业、劳动保障部门多头举办，多头管理。在教育体系内部，目前部分省市中高等职业教育还分别由高教处和职成处两个部门分头管理。职业教育办学的条块分割、多头管理严重地影响了我国职业教育资源的利用效率，职业学校“小而全”、“小而多”。同一地区隶属不同部门管理的多所同类职业学校林立，专业重复设置，教学设备重复建设，彼此争抢生源、师资、设备。职业教育投入不足和资源闲置浪费两种现象并存。组建职业教育集团可以在不改变各个职业学校原有的行政隶属关系、经费拨款渠道、人事关系的前提下实现职业教育资源的整合与共享，因此它可以在一定程度上突破阻碍我国职业教育资源整合与共享的体制屏障，在保留原有的“多头举办、多头管理”的职业教育管理体制的环境下，实现职业教育资源的整合与共享。

3.职业教育集团建设有利于提高教学质量。（1）组建职业教育集团有利于发挥职业教育重点校、示范校的示范、辐射、带动作用。我国职业教育集团一般是以一所办学水平高、社会声誉好、办学实力雄厚的职业教育重点校或示范校为核心和龙头，联合若干相关专业的职业学校及相关企事业单位组建而成。在职业教育集团的活动中，集团的核心学校通常发挥着主导、示范、辐射的作用。职业教育集团的组建使集团的核心学校有条件和渠道利用自身在办学思想、师资、设备等方面的优势，对集团其他同类学校施加积极的影响，带动集团其他同类学校提高办学水平、师资水平，从而提高职业教育的整体水平。（2）组建职业教育集团有利于加强职业学校的专业建设。一方面，职业教育集团的组建可以加强集团成员学校在同类专业方面教育教学思想的交流、师资的交流、专业教学的研讨以及实验实训设施的共享，增强专业开发的能力。另一方面，组建职业教育集团还可以通过集团统筹，实现各个组成学校在学科和专业建设上的合理分工。集团内的学校可以依据各自多年办学中形成的行业关系、师资力量、实验实训条件以及招生就业渠道等方面的优势，集中力量办好自己的特色学科和专业，避免集团内不同学校之间在学科和专业上的重复建设。（3）组建职业教育集团有利于职业学校推进学分制改革。我国职业学校推进学分制改革的一大障碍是单个学校师资和办学条件有限，无法开设出足够多样的课程来满足学生日益多样化、个性化的选课需求。另一大障碍是单个学校学生规模有限，导致虽然有些课程学校可以提供，但由于选修该门课程的学生人数太少而使开设该门课程不划算，从而无法满足选修该门课程学生的学习需求。通过组建职业教育集团既扩大了集团在校生的规模，又增大了整个集团的办学实力。在职业教育集团内部，各个集团成员学校可以开展学分互认，学生可以在集团内的学校之间自由选课，从而可以为扫除学分制实施的上述两大障碍创造有利条件。

由此可见，建设职业教育集团，推进职业教育集团化办学是解决我国职业教育发展遇到的各项难题的一个重要的抓手和突破口。政府通过加大对职业教育集团建设的财政投入，推动我国职业教育集团建设和职业教育集团化办学，将有利于解决我国职业教育发展面临的各项难题，从而有力地推进我国职业教育改革与发展。

（三）加强政府对职业教育集团建设的财政投入是我国职业教育集团建设与发展的现实需要

目前，我国建立的大多数职业教育集团主要是依靠职业教育集团核心学校的投入来维持其日常运行。然而，一方面，大多数职业教育集团核心学校其自身的办学经费十分有限，无法投入大量资金用于职业教育集团的建设与发展；在行业、企业参与职业教育办学的积极性普遍不高的社会大环境下，职业教育集团的建设与发展短期内也无法指望行业、企业大量的资金投入。另一方面，以职业教育集团为载体和平台广泛开展深入的校企合作、校校合作又需要大量的资金投入。我国职业教育集团建设在资金投入上目前处于严重的短缺状态。

由于资金短缺导致许多职业教育集团无法正常运行，许多校企合作项目和校校合作项目无法有效开展起来，职业教育集团所具备的许多潜在的办学功能无法充分发挥出来。我国职业教育集团建设与发展所面临的这一现实状况迫切需要加强政府对职业教育集团建设的财政投入，给职业教育集团的有效运行注入动力。

二、职业教育集团财政投入方式的选择

目前，我国职业教育财政投入主要有以下四种方式[4]：

一是定员定额模式。即以各项额定标准分别乘以相应的定员编制数目再加以汇总，从而形成应该拨付的教育事业费总额。我国大部分中等职业教育一般采取这种拨款模式。

二是“综合定额+专项补助”模式。“综合定额”是指政府有关部门制定的生均教育经费的定额标准，不同层次、不同种类的学生其定额标准不同。“专项补助”包括专项人员经费和专项事业补助费。我国高等职业教育主要采用这种拨款模式。

三是专项经费“以奖代补”模式。“以奖代补”是中央财政职业教育专项经费以奖励方式支持办学效益高的地区或学校的一种教育转移性支付。

四是专项一次性补助模式。国家每年根据财力对某些地区或职业学校安排一定数量的一次性补助。

目前，我国大多数职业教育集团是集团成员单位按照“三不”原则（集团成员单位原隶属关系不变、产权性质不变、教职工身份不变），在自愿的基础上组建而成的松散的职业教育办学联合体。它具有如下一些基本特征：（1）职业教育集团不同于企业集团，它是一种以职业教育教学、科研为主要活动的教育联合体，不以营利为目的；（2）职业教育集团各个组成单位仍保持有独立法人资格，各组成单位在法律地位上是完全平等的；（3）职业教育集团一般以一所办学条件好、教学质量优、社会声誉高的职业学校为核心和龙头，联合若干相关专业的职业学校及相关企事业单位组建而成。在职业教育集团的活动中，集团的核心学校发挥着主导、示范、辐射的作用；（4）职业教育集团各个组成单位主要以契约（集团章程）为联系纽带，在集团章程的指导、约束下，分工合作，共同开展教育教学、教育科研及相关服务活动；（5）职业教育集团本身一般不具有独立法人资格。

鉴于目前我国职业教育集团的如上一些特征，特别是职业教育集团的教职工数和学生数常常处于变动状态，政府对职业教育集团的财政投入方式不宜采用定员定额模式和“综合定额+专项补助”模式，比较适宜于采用财政专项模式。

三、职业教育集团财政投入模式

（一）地方财政投入模式：年度财政专项模式

由于职业教育的服务面向具有比较鲜明的区域性，主要是服务于区域产业发展和经济社会发展，因此，地方财政（省、市、县）应当成为各地职业教育集团日常运行经费的财政投入主体，建议采用年度财政专项投入模式。具体投入方式建议如下：

1．投资对象。由于职业教育集团的运行主要是依托集团核心学校来组织运行，因此，财政投入对象应当是各地职业教育集团核心学校。由集团核心学校将职业教育集团财政专项资金用于职业教育集团各个合作项目，实现集团化办学的功能。

2.投资方向。财政专项资金应主要用于职业教育集团成员间的校企合作项目、校校合作项目以及职业教育集团体制机制建设项目。

3.投资周期。地方财政应以年度为一个周期，每年给予本地所属的各个职业教育集团一定的财政专项资金，用于职业教育集团建设与发展，使职业教育集团能够获得一个相对稳定的财政经费支持与保障。

4.立项方式。每年由各个职业教育集团核心学校撰写财政专项立项申报书、项目财政支出预算明细表、项目可行性报告等文件上报地方财政部门评审，列入地方财政预算后，拨付给职业教育集团核心学校。

5.管理方式。职业教育集团核心学校是年度财政专项的实施单位，日常经费管理由职业教育集团核心学校负责。

每年财政专项结束后，由地方财政部门会同地方教育行政部门对职业教育集团财政专项实施情况进行绩效考评，并将考评结果作为来年项目评审和审批的重要依据。

（二）中央财政投入模式：专项经费“以奖代补”模式

为贯彻落实《国务院关于大力发展职业教育的决定》和 《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》的有关要求，推动全国职业教育集团建设和职业教育集团化办学健康发展，中央财政有必要以专项经费“以奖代补”模式重点支持一批职业教育集团建设，在全国打造一批示范性职业教育集团。具体投入方式建议如下：

1.投资对象。中央财政职业教育集团专项资金主要投给经评选选出的示范性职业教育集团建设项目学校。

2.投资方向。中央财政专项资金应重点支持具有特色与创新的集团化办学体制机制改革项目、校企深度合作项目、校校深度合作项目，尤其应鼓励支持中高职衔接、城乡合作、东西部合作办学、中外合作办学项目等。具体投入可从以下几个方面入手：

一是集团运行机制建设。支持职业教育集团开展体制与机制创新，促进集团化办学功能的有效发挥。

二是集团人才队伍建设。支持集团内师资库建设。支持多方合作的共享型师资平台建设和远程教育师资交流平台建设。

三是集团共享研究中心建设。支持职业教育集团与相关行业企业建立共享研究中心，共同开展技术研发和人才培养。

四是集团共享型实训基地建设。支持职业教育集团成员单位相互合作建设具备教学、培训、鉴定和生产等多功能的共享型实训基地。

五是集团公共信息服务平台建设。支持职业教育集团依托互联网技术建立职业教育集团信息网站，作为集团内部各成员共享信息的技术平台。支持集团信息资源库建设，建设学生、师资、企业技术人员等基本信息库。

六是集团专业与课程建设。支持集团成员合作开展专业建设，统一制定相关专业的培养目标和教学标准。支持集团成员合作开展课程建设，集团内成员单位紧密合作共同构建“基于工作过程”的课程体系、中高职一体化课程体系。

3.项目周期。中央财政职业教育集团专项资金项目建设周期以2-3年为宜。

4.立项方式。由教育部根据各省（自治区、直辖市）职业教育集团建设发展情况，确定各省（自治区、直辖市）申报示范性职业教育集团建设项目学校名额数量。由各个省（自治区、直辖市）根据教育部确定的名额数量推荐申报示范性职业教育集团建设项目学校。由教育部组织专家对示范性职业教育集团建设项目学校申报材料进行评审，提出建议名单。由教育部会同财政部确定示范性职业教育集团建设项目学校名单，并根据审评后的申报经费金额下拨专项经费。省（自治区、直辖市）地方财政按照1:1的比例配套给予示范性职业教育集团建设项目学校以财政资金支持。

5.管理方式。中央财政“以奖代补”示范性职业教育集团建设财政专项经费实行中央、省（自治区、直辖市）、示范性职业教育集团建设项目学校三级管理。建立示范性职业教育集团建设项目中期检查制度，中期检查由省（自治区、直辖市）教育行政部门负责。建立示范性职业教育集团建设项目终期验收制度，终期验收由中央和省（自治区、直辖市）教育行政部门组织专家进行评审验收。

[1]许涛.职业教育集团化办学的理论分析与个案研究[D].华东师范大学博士论文，2011.

[2]国务院办公厅.国务院办公厅关于开展国家教育体制改革试点的通知 [EB/OL].http://www.gov.cn/zwgk/2011-01/12/content_1783332.htm.

[3]侯光，黄凤文，聂伟.集团化办学是我国职业教育改革发展的必然[J].职教论坛，2013（12）.

[4]陈敬良，等.公共财政对教科文投入的方式及效能研究[M].北京：知识产权出版社，2012：21.

G710

A

1001-7158（2014）10-0008-04

高卫东（1966-），男，陕西佳县人，北京教育科学研究院职业教育与成人教育研究所副研究员，研究方向职业教育宏观政策研究。

国家社科基金教育学重大课题“我国现代职业教育体系研究”（编号：AJA110003），主持人：姜沛民。

责任编辑 韩云鹏