治理与服务：职业教育与区域经济联动发展中的政府行为

□李 杰 陈凤英 朱德全

治理与服务：职业教育与区域经济联动发展中的政府行为

□李 杰 陈凤英 朱德全

职业教育与区域经济联动发展是一项多赢的举措，政府行为在驱动二者联动过程中发挥着关键作用。文章在论述政府参与职业教育与区域经济联动发展三大诉求的基础上,分析了从管制到提供服务的政府行为及其作用。从制定公共政策、提供财政支持、调整干预措施三个维度提出了政府行为优化的路径建议。

治理与服务；职业教育；区域经济；政府行为

教育与经济的关系可谓是一个历久弥新的话题，职业教育作为一种特殊的教育类型，与区域经济发展有着紧密的联系。一方面，良好的职业教育能够为区域经济提供充足的劳动力资源、科学技术和信息资源，并能在一定程度上促进区域产业结构的优化；另一方面，区域经济的发展水平影响着职业教育的发展规模与速度、经费投入及毕业生的就业等。因此，实现职业教育与区域经济在应然层面的有机互动和高密度联动是一项多赢的举措，能够促进双方实现螺旋式上升发展。[1]但教育与经济的耦合离不开政府的统筹和指导，政府行为在双方的互动中发挥着关键作用。然而，由于政府实际行为的缺位、错位与越位，衍生了实然状态中职业教育与区域经济发展的诸多弊病，使得二者联动发展的初衷难以实现。鉴于此，从政治学的视角出发，深入剖析政府行为，对推动职业教育与区域经济联动发展或有裨益。

一、从缺失到归位：政府参与职业教育与区域经济联动发展的理论诉求

政府作为区域经济发展的领导者和监督者，肩负着统筹规划和指导协调的重任，其政策的科学性与宏观调控的能力，是职业教育和区域经济互动的重要保障。[2]然而，当前由于职业教育管理体制存在的缺陷性，使得政府在统筹调控、政策引导、监督管理等方面表现出行为不足。在统筹规划职业教育经费投入上，政府不但自身没有投入足够的经费，而且没能发挥其宏观引导职能来调动其他主体对职业教育投入的积极性；在政策制定方面，因缺乏相应的制度保障、激励机制及信息交换沟通机制，阻碍了企业参与职业教育；再者，由于政府官员的自利性所带来的权力干预以及权力寻租问题，干扰了市场秩序，导致政府各部门之间责权利的混乱和推诿，从而引起政府监督管理职能的越位与缺位[3]。政府实际行为的不足，导致了职业教育校企合作流于形式、专业结构与区域经济结构失衡、人才培养质量与经济发展需求不协调等问题。这些问题逐渐凸显并成为职业教育与区域经济联动发展的壁垒，致使二者丧失了联动的基础与能力。因此，要实现职业教育与区域经济的互动，迫切需要政府行为的归位。

（一）职业教育宏观发展趋势的诉求

当前，我国正处于经济转型及体制转轨时期，经济社会结构的变革必然引发社会需求的变化，职业教育的宏观发展也将表现出新的趋势。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》指出，“到2020年，形成适应经济发展方式转变和产业结构调整要求、体现终身教育理念、中等和高等职业教育协调发展的现代职业教育体系，满足人民群众接受职业教育的需求，满足经济社会对高素质劳动者和技能型人才的需要”。因此，实现职业教育与区域经济的联动发展是当前我国经济社会发展的关键。不管是经济发展方式的转变、产业结构的调整，还是职业教育人才培养模式的改革，都需要政府在宏观层面的引导调控，建立良好的信息沟通平台，以推动二者实现联动发展。

（二）职业教育与政府行为公共性的诉求

职业教育作为一种公共服务机构，具有明显的正外部性特征：职业教育不仅使受教育者本人受益，而且为整个社会带来了额外收益，根据“谁受益、谁负担”的原则，政府有义务承担职业教育公共服务责任。同时，政府也是公共性行为的主要体现者，尽管不同时代对政府公共性的外部特征有不同要求，但为社会提供基本的公共产品和服务却是公共服务性政府历来的职责和义务。职业教育作为一项准公共产品，对区域经济发展具有至关重要的作用，因此，政府在驱动职业教育与区域经济联动发展上承担着越来越重要的管理和服务功能。若政府在此环节表现出行为缺失，将导致职业教育服务的能力下降，并给区域经济发展造成严重损失。由此看来，政府的公共性要求政府对这些收益进行补偿，主动承担职业教育公共服务责任，用公共资金补偿职业教育带来的社会收益，以提高职业教育的供给水平，实现供需均衡。

（三）职业教育与区域经济联动发展客观实际的诉求

美国著名教育行政专家罗森庭格曾经说过，“学校经费好比教育的脊柱”，可见经费投入对教育发展的重要性。伴随着我国城镇化建设进程的推进，大规模的农村转移劳动力亟待培训，迫切需要政府加大对职业教育的投入。然而，由于政府实际投入的不足，限制了职业院校师资力量的提升、专业结构的优化更新，进而使教学质量得不到保障，培养的人才难以满足企业的要求。此外，由于宏观层面的政策不完善及调整干预不到位，使政府没能及时完善校企合作相应的政策法规以及相关的税收优惠政策，从而导致职业院校与企业的合作始终处于若即若离的状态。可见，无论是由政府投入不足而产生的人才培养质量问题，抑或是因宏观调控不力而引发的校企合作失真现象，均严重影响了区域经济发展的后劲。因此，职业教育与区域经济发展所面临的客观实际问题赋予政府及时归位。

二、从管制到服务：职业教育与区域经济联动发展中的政府行为模式

政府（government）一词源自希腊文，意为“掌舵”，是伴随国家的产生而出现的一种最有代表性和权威性的政治上层建筑。[4]政府行为是政府职能的具体外化，其行为方式可概括为三类：一类是以制定和执行相关政策法规为主的保护性政府行为；第二类是提供公共产品、项目支持和有形设施的生产性政府行为；还有一类是实施税收优惠、财政激励的调节性政府行为；[5]简而言之，政府行为的本质就是在对自身职能认知的基础上所实施的各类活动。在职业教育与区域经济联动发展过程中，政府行为集中体现在宏观的政策引导及统筹调控，政策实施过程中的资金提供及监督管理。具体表现为基于管制的政府行为模式、基于引导的政府行为模式和基于服务的政府行为模式。

（一）基于管制的政府行为模式

长期以来，我国实行的都是“管、评、办”三位一体的教育管理格局，职业教育同样如此。在职业教育发展缓慢时期，职业教育不能很好的服务于区域经济，此时政府以“划桨者”的身份代替职业院校发挥其作用，政府在这一时期采取的行为模式可概括为管制模式，在该模式下政府凭借其权威性和主导性，将职业教育和区域经济发展全权规划在计划和管辖范围之内。

政府的行为活动主要表现为：投入一定的资金鼓励职业教育发展，并规定其办学方针及人才培养模式，最终按照“绩效发展观”对职业教育办学效果进行评价。不置可否，政府的管制行为使职业教育为区域经济的发展提供了充足的劳动力，但事实上，政府所追求的人才培养数量与企业要求的产品质量存在着一定的矛盾冲突，加之我国职业教育的管理体制长期处于混沌状态,致使政府没能为促进职业教育与区域经济互动搭建好平台。但并不能因此就全盘否定基于管制的政府行为，纵观国外发达国家的职业教育，无论是德国的“双元制”培养模式，还是英国的“三明治”培养模式，都是政府主导的对企业、职业院校具有强大约束力的职业教育管理体制。因此，需要在理顺我国教育管理体制的基础上向引导的政府行为过渡，逐渐转变政府控制权对职业教育机构的作用方式，变直接管理为间接管理，变微观管理为宏观管理。

（二）基于引导的政府行为模式

经济的迅猛增长促使职业教育培养了一批能够满足企业需求的人才，为区域经济的发展做出了一定的贡献。职业院校开始在政府绩效发展观与区域企业产品质量观的要求中寻找平衡点，对人才培养模式和办学方向进行微调。此阶段，政府为避免其行为滞后性所带来的负面影响，也逐渐从“划桨人”向“掌舵人”的角色定位进行转变，间接地指导职业教育服务区域经济的相关事宜。所采用的行为模式可表征为引导模式，期望通过对职业教育公共服务能力的引领及调试来实现职业教育与区域经济的联动发展。

引导模式下政府的行为活动表现为：借助区域产业结构调整的实际情况及企业人才需求类型的导向，提供职业院校关于优化教学理念及专业结构的信息；充实职业院校的师资队伍；划拨专项经费推动职业教育发展；测评职业教育的培养成果。引导的政府行为一改以往直接管理的强制方式，逐渐下放权力，让职业院校拥有了一定的办学自主权，进而能够根据区域经济要求灵活调整人才培养方式。事实上，引导的政府行为仍属于管制模式，是单一主体的集权管理，没能关注多元的社会管理力量。基于此，在城镇化建设背景下走向职业教育治理模式，倡导提供服务的政府行为成为必然趋势。

（三）基于服务的政府行为模式

新型城镇化建设背景下，大规模的农村劳动力转移培训及区域经济的快速发展使职业教育面临新的挑战。此阶段政府最为关注的是如何依托职业教育将巨大的人口压力变为人力资源优势，从而更好的服务于区域经济发展，政府在此期间应定位于“协调联系人”的角色，所采取的行为可称之为治理模式。在此模式下，政府作为唯一管理机构和单一权力中心的现状被打破，企业、职业院校、中介组织等机构的作用得到彰显，实现了管理中心和权力主体的多元化，管制型政府转化成了服务型政府。

依据服务型政府的定位，应充分发挥政府决策、指导、干预、规范的作用[6]，其行为活动主要表现为：首先，打破科层组织的局限性，立足本区域比较优势，依靠市场手段从整体上对区域产业结构调整进行决策，促进资源要素合理流动和有效配置。其次，建立有效的信息沟通机制以加强职业院校与企业之间的沟通了解。再次，运用经济、法律、行政等手段对联动过程中的矛盾冲突进行干预及规范，并调动行业组织、民众等社会力量参与监督及评价，及时协调各利益群体之间的冲突从而实现互利共赢。

三、责权分配与利益共享：职业教育与区域经济联动发展中的政府行为优化

从管制向服务的政府行为转化，首先，需要形成中央政府领导、地方政府为主、社会力量广泛参与的治理结构，摒弃传统的控制、命令方式，代之以协商、契约的形式。[7]其次，地方政府应联手对同级政府之间竞争大于合作、因行政区划分而导致的地方保护主义、严重的市场分割等行为进行根治，加强地方合作以实现区域资源要素的合理流动和有效分工。[8]与此同时，政府应在服务为本的观念引导下，根据职业教育与区域经济中不同利益相关者的性质、功能明确各管理主体的责、权、利关系，形成既相互补充又相互制约的权力结构与格局。管理主体多元化的体制下，职业教育与区域经济联动发展中政府行为的优化主要体现在三方面：

（一）制定公共政策

尽管治理理论强调多中心管理的力量，但政府仍然在治理过程中发挥主导作用，集中体现在宏观的公共政策制定及统筹调控职业教育与区域经济的战略发展工作。中央政府从整体层面制定政策，为职业教育发展提供一定的保障，地方政府在执行中央政策文件时，也应根据区域经济发展的特点，制定适合地区职业教育发展的政策，以此驱动职业教育与区域经济实现深层次的联动发展。然而，政策的执行是一项复杂的系统性行为，关涉到众多具有不同逻辑起点和利益诉求的群体。因此，为避免利益博弈的冲突和扭曲，各级政府的首要任务是完善公共政策的相应机制，提高政府的行政服务能力。首先，政府应建立公共表达机制，深入了解企业、职业院校、学生及家长的利益诉求，在各种利益公开表达的前提下经过利益整合，实现多方共赢。其次，建立相应的政策回应机制，对职业教育与区域经济互动过程中由于利益分配不到位而引起的种种社会问题进行政策回应。再次，政府还应建立完善的信息公开制度以预防政策执行过程中的暗箱操作行为，杜绝一些违背公共利益的行为。最后，建立全面的绩效评价体系，充分发挥行业组织、公众的协调监督作用，以此达到强化政府公共服务角色的目的。

（二）改良财政管理体制

自2001年起，我国开始实行“以县为主”的教育财政管理体制，可见，地方经济的发展实力决定着地方政府对职业教育投资的力度。在我国，长期实行的差异化发展方式催生了众多属于 “吃饭财政”的地方政府，中央对这些财政贫困县的职业教育发展仍负有不可推卸的责任。为发挥职业教育与区域经济相互促进的积极作用，中央政府应全盘考虑，确定重点支持地区和项目，对贫困、边远、民族等地区职业教育的发展做出明显的财政倾斜，明确中央政府在设立职业教育发展专项经费中应承担的比例，省级政府也不例外。县级政府作为职业教育财政投入的主体，应结合当地职业教育发展情况决定需要优先投入经费的项目。然而，仅靠政府单一主体的投入难以维持职业教育的长期发展，根据能力支付原则，从职业教育中直接或间接获得利益的群体都应按其能力的大小分担相应的职业教育经费。此时，政府应充分发挥其宏观协调的作用，建立多渠道的经费筹措机制，实现职业教育投资主体的多元化。

（三）弱化政府的直接干预行为

治理模式下的各级政府应确立以服务为核心的价值理念，对政府在推动职业教育与区域经济联动发展中的干预行为做好定位：公共服务型政府是有限政府，不可全权包办职业教育供给，应构建分权、参与、多中心的公共管理体系。在某些时期，职业教育因资源及能力限制不能充分发挥其公共服务职能而需要政府行为的直接介入，但随着职业教育的发展及政府行为方式的转变，政府的直接参与反而会导致职业教育与区域经济发展的实际需求相互脱节，阻碍两者实现高密度联动发展。所以政府应导入必要的市场机制并扩大职业院校的办学自主权，使职业学校在招生规模、专业设置、学籍管理、教师聘用及经费使用等方面享有充分的自主权，并引入企业、行业等社会各界人士参与学校重大问题决策，为职业教育发展提供一定的帮助，以此减少政府对职业教育与区域经济联动事宜的干预及影响。弱化政府的干预并非政府不作为，而是适度放权给市场和职业院校，政府仍然要发挥宏观引领和间接干预的作用，扮演好协调者和服务者的角色。

总之，政府行为的优化对于驱动职业教育与区域经济实现联动发展具有至关重要的作用，基于以往“碎片化”、“各自为政”管理模式下政府行为的缺位与越位现象，治理理论为政府行为的优化提供了借鉴思路。诚然，从传统管制型的政府行为向治理模式下服务型的政府行为过渡并非政府单方面的因素所能促成，而是行业、企业、职业院校、民众等主体综合作用的结果。但政府作为治理的主导方，应为驱动职业教育与区域经济联动发展提供完善的行政契约、市场契约及社会契约，形成有序的治理规则并发挥多元主体的力量，为职业教育公共服务能力的发挥提供良好的治理环境。

[1]林克松，朱德全.职业教育均衡发展与区域经济协调发展互动的体制机制构建[J].教育研究，2012（11）：102-107.

[2]刘佳龙.职业教育与区域经济良性互动的路径选择[J].职教论坛，2013（5）:4-6.

[3]付永,曾菊新.地方政府治理结构与区域经济发展[J].经济体制改革，2005（2）：73-77.

[4]胡萍丽.我国农村城镇化进程中的地方政府行为研究[D].南京：南京理工大学，2009（6）：8-11.

[5]柯武刚,史漫飞.制度经济学——社会秩序与公共政策[M].北京：商务印书馆，2000：355-357.

[6]吴江，王斌，申丽娟.中国新型城镇化进程中的地方政府行为研究[J].中国行政管理，2009（3）：88-91.

[7]楚旋.我国职业教育的治理模式分析[J].职教论坛，2010（7）：9-12.

[8]王建平.整体性治理、利益协调实现区域经济一体化[J].现代经济探讨，2011（12）：39-42.

G710

A

1001-7158（2014）10-0021-04

李杰（1989-），女，四川成都人，西南大学教育学部硕士研究生，研究方向为课程与教学论；陈凤英（1989-），女，四川南充人，西南大学教育学部硕士研究生，研究方向为职业技术教育学；朱德全（1966-），男，四川南充人，西南大学教育学部部长，教授，博士生导师，研究方向为职业技术教育学、课程与教学论。

国家社科基金后期资助项目“职业教育统筹论”（编号：13FJK016），主持人：朱德全；中央高校基本科研业务费专项资金资助项目“缩小城乡发展差距：统筹城乡职业教育与区域经济联动发展机制研究”（编号：SWU1309458），主持人：周甜；西南大学张家港研究生站职业教育项目组“职业教育与区域经济联动发展体制机制研究”（编号：SJB－Z05021），主持人：朱德全。

本栏组稿 朱德全 责任编辑 肖称萍