矿业权历史沿革、法律属性与资本属性——矿业权流转问题研究系列之二

■ 韩继深/韩 爽/房 莹

（1.山东省地质矿产勘查开发局，济南 250013；2.京东方科技集团股份有限公司，北京 100015；3.山东地矿新能源有限公司，济南 250013）

矿业权历史沿革、法律属性与资本属性
——矿业权流转问题研究系列之二

■ 韩继深1/韩 爽2/房 莹3

（1.山东省地质矿产勘查开发局，济南 250013；2.京东方科技集团股份有限公司，北京 100015；3.山东地矿新能源有限公司，济南 250013）

从法律规范的角度，今后凡代表探矿权和采矿权以及围绕其所派生的相关权利时，应该统一使用“矿业权”，不宜再使用“矿权”一词。就法律属性而言，根据物权法的相关规定，结合矿业权自身的特点和相关的特殊性，将矿业权定义为“准用益物权”较恰当。矿产资源是资源性资产，矿业权具有自然资源资产的属性，根据有关规定，矿业权属于“无形资产”税目中的“自然资源使用权”，矿业权作为无形资产属于非货币性资产。矿业权作为自然资本中最重要和最活跃的要素，将强力支撑生态文明建设和可持续发展，国土资源管理部门必须创新思维和管理模式，实现自然资本的优化配置；矿业权人必须重视自然资本的经营和维护。

矿业权；历史沿革；法律属性；资本属性

经济发展的加快和创新，导致人类社会对自然资源的依赖和需求不断加剧，矿产资源作为稀缺性资源的瓶颈约束日益凸显，矿业权成为当今社会管理和争夺的关键资源，占资源者得天下，谁拥有资源就拥有财富。本文就矿业权的相关问题作如下探讨。

1 矿业权的历史沿革

1.1 矿业权的起源

矿业权思想萌芽的起源以古罗马时代的古罗马市民法开始见诸于法律记载，并开始对矿产资源的归属作出了明确规定且确认为物的范畴，由此提出了物权的概念，规定所有权归国家，国家依法将矿产资源租赁给罗马市民开采。一是规定市民法仅适用于罗马公民，而不适用于外国人或异邦人；二是明确规定物权是权利人直接支配标的物和享受其利益的排他性权利。最古老的矿业权意识就是人们通过对所有权和他物权的研究和分析引申出来的。

古罗马市民法对矿业权的归属和记载是世界范围内最早见诸于法律的论述，成为了现代世界各国矿业权制度的渊源。

矿产资源的形成经历了漫长的地质历史和复杂的变化过程，其区位性、不可再生性、不能无限供给、不可替代等独具的特点，决定其成为经济发展过程中不可或缺和稀缺性资源。由于资源禀赋和地质条件的影响，任何国家在经济发展中都无法完全自由地实现矿产资源的自给自足，矿产资源的配置成为了每个时代都必须慎重考虑和不得不面对的严峻问题，世界范围内的矿业权制度由此应运而生。

1.2 我国矿业权的历史沿革

《矿产资源法》和《矿产资源法实施细则》并没有对“矿权”、“矿业权”等概念作出明确解释和定义，《矿产资源法》仅仅在“第三条”对矿产资源的国家所有权作出了明确的规定。仅使用了“探矿权”、“采矿权”来定义勘查、开采矿产资源时的相关权利，却没有作出明确解释。《矿产资源法实施细则》在“第六条”对“探矿权”、“采矿权”的含义进行了规范的定义和解释。

“矿权”一词自《矿产资源法》颁布实施以来，屡屡被人们所提及，但遍历所有法律、法规，均未见到对该词的规定和解释。就这么一直混用着，并不去深究其理。

“矿业权”一词见诸于法律法规，是在《矿业权出让转让管理暂行规定(国土资发[2000]309号)》文中首次作出了明确规定，“第三条 探矿权、采矿权为财产权，统称为矿业权，适用于不动产法律法规的调整原则。依法取得矿业权的自然人、法人或其他经济组织称为矿业权人。矿业权人依法对其矿业权享有占有、使用、收益和处分权。”

1.3 “矿业权”与“矿权”辨析

“矿业权”因《矿业权出让转让管理暂行规定(国土资发[2000]309号)》文成为了法律用语，而早其而生的“矿权”时至今日也没有规范的定义和法律解释。

笔者经过对大量的法规、资料分析认为：一是“矿权”内涵和外延都大大超过了“矿业权”所涵盖的范围，其包括的范围应该是围绕“矿产资源”所有的权利，既包括矿产资源的所有权，也包括矿产资源的使用权，以及围绕“所有权”和“使用权”所派生出来的相关权利。“所有权”国家所有是唯一的，“使用权”是可以处置的。二是“矿业权”应该理解为矿产资源的使用权及围绕使用权所派生出来的相关权利。三是使用“矿业权”来代表探矿权和采矿权以及围绕其所派生的相关权利是法规明确规定的。四是国际上相关国家一般也是使用“矿业权”，再者一些国家对矿产资源所有权的定义不同于我国，不可一味照搬。

由此，笔者建议从法律规范的角度，今后凡代表探矿权和采矿权以及围绕其所派生的相关权利时，应该统一使用“矿业权”，不宜再使用“矿权”一词。

2 矿业权的涵义

2.1 矿业权的概念

探矿权、采矿权统称为矿业权，如果非要给矿业权下个定义，可以这样解释：矿业权是指在依法取得勘查许可证或采矿许可证规定的范围内，勘查矿产资源或开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利。矿业权本质是矿业权人作为独立的民事主体，对国家所有的矿产资源依法享有的直接支配和排除他人非法干涉的权利。

矿业权是一个比较复杂的概念，是由一系列相关权利组合而成的，主要包括矿业勘查权、矿业开采权、矿业转让权、矿业环境权等四种权利。

2.2 矿业权的构成

(1)矿业权的主体。十八届三中全会《决定》提出了“资源配置以市场为主体”的改革方向，不再区分体制和所有制，各类地勘单位、矿山企业和公民均可依法取得矿业权，成为探矿权人或采矿权人。

(2)矿业权的客体。矿业权的客体是矿产资源，包括特定勘查区和矿区（探矿权对应为勘查区，采矿权对应为矿区）的地表和地下部分，但两者因土地所有权性质的区别在取得时而有所不同。

(3)矿业权的内容。依照《矿产资源法》和《矿产资源法实施细则》的规定，探矿权人的权利包括占有权、勘查权、通行权和建筑权、采矿权优先取得权等；采矿权人的权利包括排他性的占有和利用权、开采权、矿山建筑权和辅助建筑权以及矿产品的所有权和经营权。

2.3 矿业权属于特许权

《矿产资源法》规定“勘查、开采矿产资源，必须依法分别申请、经批准取得探矿权、采矿权，并办理登记”，这表明了矿业权是通过行政许可的方式设定的。

《行政许可法》第十二条第二款规定：“有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项”，可设定行政许可。勘查、开采矿产资源的探矿权采矿权具有行政许可属性。

特许类许可有三个特点：一是一般都有数量限制，因为资源是有限的；二是申请人要取得许可，必须依法缴纳费用；三是这类许可可以转让。唯独这一类可以转让， 其他的许可都不能转让。因此，从行政许可分类的角度看，矿业权属于行政许可中的特许权。

3 矿业权的法律属性

3.1 关于法律属性的不同观点

目前关于矿业权法律属性方面的观点主要有：(1)矿业权债权说；(2)矿业权准物权说；(3)矿业权用益物权说；(4)矿业权准用益物权说；(5)探矿权知识产权说；(6)采矿权自物权说；(7)物权取得权说；(8)探矿权为物权化的债权，采矿权是债权与所有权的组合体。上述学说都从不同角度对矿业权的特性进行了一定程度地揭示。

3.2 矿业权的法律属性

2007年颁布实施的《物权法》，将探矿权、采矿权列入“第三编用益物权”中进行了法律规范。由此，《物权法》将矿业权规定为“用益物权”，并对用益物权人依法取得用益物权后的权利和义务作出了明确的规定。

根据物权法的相关规定，结合矿业权自身的特点和相关的特殊性，笔者认为将矿业权定义为“准用益物权”比较恰当。一是矿业权实质上是以权利作为客体；二是矿产资源是可耗竭性资源，因此矿业权不能完全等同于用益物权；三是矿业权依公法程序设立，属于特许用益物权。

3.3 矿业权法律属性的作用

矿业权的管理与运作与国家的经济安全息息相关，是能够给矿业权人带来巨大效益的用益物权，因此，通过法律法规对其法律属性做出恰当的规制，使其能够在法律规定的范围内为国家经济发展和人民生活水平的不断提高做出应有的贡献，具有十分重要的现实意义和深远的历史意义。

一是在矿业权法律属性的规制下，结合矿产资源的特点，建立起严格许可制度和审批程序，更好地发挥矿业权对国家经济建设的促进作用；二是围绕矿业权建立和规定矿业权人相关的权利和义务，依法维护其合法权益，依法对其检查督促，行使好所有权人的权利和职责；三是通过建立相关的物权规则，进一步提高矿产资源的探采效率，实现可持续发展的目标。

4 矿业权的资产属性

4.1 矿业权是财产权

《矿业权出让转让管理暂行规定（国土资发[2000]309号）》第三条规定“探矿权、采矿权为财产权，统称为矿业权，适用于不动产法律法规的调整原则。……矿业权人依法对其矿业权享有占有、使用、收益和处分权。”

4.2 矿业权是自然资源资产

自然资源与自然资源资产既有区别也有联系，只有既稀缺同时又具有明确的所有者的自然资源才可能转化为自然资源资产。自然资源资产是维持国民经济持续发展的物质基础，是关系到国计民生的重要资源，能够带来巨大的社会、经济和环境效益。 因此，自然资源资产具有资产的主要特征，它是经营性资产不可分割的组成部分之一，有时还被称为自然资产或资源性资产。矿产资源是资源性资产，矿业权具有自然资源资产的属性，并具有8大特点：①有效性；②有限、非再生性；③时空分布不均匀性；④投资高风险性；⑤矿产资源开发的环境破坏性；⑥资源储量的动态性，矿产资源储量是一个动态变化的经济和技术概念；⑦多组分共生性；⑧因地质因素、地质工作程度、开采技术因素、矿石加工因素等呈现出质量的差异性。

4.3 矿业权是无形资产

根据《国家税总关于印发＜营业税税目注释(试行稿)>的通知》（国税发［1993］149号）和《财政部、国家税总关于转让自然资源使用权营业税政策的通知》（财税[2012]6号）等文件规定，矿业权属于“无形资产”税目中的“自然资源使用权”。根据非货币性资产的定义和内涵，矿业权作为无形资产属于非货币性资产。

矿产资源属于自然资源资产，并被定义为无形资产，矿业权属于“无形资产”税目中的“自然资源使用权”，矿业权是财产权，矿业权人依法对其矿业权享有占有、使用、收益和处分的权利。因而，矿业权在国家、企事业单位之间的流转就成为了现实。十八届三中全会《决定》“要使市场在资源配置中起决定性作用”的改革措施，将为矿业权流转和资源效应作用的进一步发挥开辟更加广阔的市场。

5 矿业权自然资本的属性

5.1 矿业权是自然资本

自然资本是指通过生态环境的自我运动和人类合作下的活动而能生产出满足人类目前和未来需要的各种产品和服务的生态系统存量。自然资本要素主要包括土地、森林、矿产、能源等。1995年，世界银行提出了新的国民经济核算体系，将资本四分为自然资本、物质资本、人力资本和社会资本，自然资本的核算被列入国民经济核算和会计核算体系，成为衡量一国经济可持续发展能力的重要指标。

由于自然资本具有价值性、增殖性、存量与流量性、不可替代性、稀缺性、不确定性及不可预测性、不可逆性等七大特性，自然资本逐步发展成为一个具有划时代意义的概念，改变着人们的生产生活方式、财富观念及其计算方法。由此可见，矿业权理所当然地属于自然资本的范畴。

5.2 矿业权与可持续发展

当今世界已经形成了一种共识，可持续发展无论是作为“为将来保存机会”，还是“防止地球超越极限”的定位都必须以自然资本的存量作为根本性的制约因素。因此，只有充分并合理利用自然资源的经济，才能够可持续发展，才是最有发展前途的。

党的十八届三中全会《决定》把生态文明建设放在了特别突出的地位，自然资源价值评估成为保障生态文明建设的重要制度，矿产资源作为生态文明建设的重要支撑越来越重要和关键。矿业权作为自然资本中最重要和最活跃的要素，将强力支撑生态文明建设和可持续发展。

5.3 自然资本与国土资源管理

自然资本甚至被认为是避免下一次全球金融危机的利器，其重要性不言而喻。矿业权作为自然资本不仅给国家经济发展的政策提出了严格的要求，对国土资源部门的矿业权管理工作、对矿业权人都提出了新的要求和产生了深远的影响。一是国土资源部门作为矿业权的管理部门必须创新思维和管理模式，在政策制定和管理的过程中，必须围绕自然资本和生态文明建设的关系，通过一级和二级市场的规范建设和运行实现自然资本的优化配置；二是矿业权人必须重视自然资本的经营和维护，真正明白自然资本的消耗也会通过多种方式影响投资者对风险的预测，特别是信誉风险，如果矿业权人有过草菅自然资本的历史或行为，可能就会给自己带来灭顶之灾。

[1]国土资源部.中华人民共和国矿产资源法[EB/OL].(2004-06-25)[2014-08-06].http://www.mlr.gov.cn/zwgk/flfg/ kczyflfg/200406/t20040625_292.htm.

[2]国土资源部.中华人民共和国矿产资源法实施细则[EB/OL]. (2004-06-25)[2014-08-06].http://www.mlr.gov.cn/zwgk/ flfg/kczyflfg/200406/t20040625_293.htm.

[3]中央政府网.关于印发《矿业权出让转让管理暂行规定》的通知[EB/OL].(2000-11-01)[2014-08-06].http://www.gov.cn/ gongbao/content/2001/content_61037.htm.

[4]新华网.行政许可法[EB/OL].(2003-08-27)[2014-08-06].http://news.xinhuanet.com/zhengfu/2003-08/28/ content_1048844.htm.

[5]法易网.物权法[EB/OL].(2007-10-01)[2014-08-06].http:// law.148365.com/1428.html.

[6]百度百科.矿业权[EB/OL].(2014-04-16)[2014-08-06].http:// baike.baidu.com/view/253209.htm?fr=aladdin.

[7]张更全.浅析矿业权属性[J].阴山学刊,2007(4):119-123.

[8]曹晓凡,程伯仕,周黎.矿业权制度的历史沿革[J].资源环境与工程,2006(4):487-489.

[9]李显冬,石文墨.矿业权的私权法律属性[J].北京石油管理干部学院学报,2007(2):4-9.

[10]崔建远.准物权研究[M].北京:法律出版社,2003.

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[12]姜文来.关于自然资源资产化管理的几个问题[J].资源科学,2000(1):5-8.

[13]完颜素娟.浅述自然资本及其基本特征[J].商场现代化,2009(33):40-42.

[14]魏铁军.自然资本思潮与国土资源管理[J].国土资源情报,2014 (3):12-15.

[15]江世亮,王勇.重新认识人类的财富[N].文汇报,2000-08-05(10).

The Historical Evolution, Legal Attribute and Capital Attribute Concerning Mining Rights—The Second in the Series Focusing Specifically on the Transfer of Mining Rights

HAN Jishen1, HAN Shuang2, FANG Ying3
(1. Shandong Provincial Bureau of Geology and Mineral Resources, Jinan 250013, China; 2. BOE Technology Group Co., Ltd., Beijing 100015, China; 3. New Energy Co., Ltd. of Shandong Geology and Mineral Resource Bureau, Jinan 250013, China)

This paper argues that from the perspective of legal norms, when we refer to mineral exploration right and exploitation right, as well as related rights derived from these two rights, we must use mining rights. In terms of legal attribute, according to the related regulation of Property Law, as well as the own characteristics of the mining right and relevant specificities, the mining right is defined as quasiusufructuary right properly. Mineral resource is resource assets, so mining right has the property of natural resources assets. According to the relevant regulations, mining right belongs to the right to use natural resources in the tax items of intangible assets. As intangible assets, mining right is the part of non-monetary assets. This paper points out that as the most important and the most active factors in natural capital, mining right will give strong support to ecological civilization construction and sustainable development. Administrative department of land and resources must improve the idea and management mode through innovation so as to realize the optimal allocation of natural capital. Persons owned the mining right must pay attention to operation and maintenance of natural capital.

mining right; historical evolution; legal attribute; capital attribute

F407.1

C

1672-6995（2014）09-0011-04

2014-08-15；

2014-08-26

韩继深（1957-），男，山东省莱芜市人，山东省地质矿产勘查开发局高级经济师，研究生学历，主要从事地勘经济和地勘财务管理研究。