煤炭地勘单位改革发展的思考与建议

■ 汪恩满/黄孝波/相洪波

（1.中国国土资源经济研究院，北京 101149；2.江西省煤田地质勘察研究院，南昌 330001）

煤炭地勘单位改革发展的思考与建议

■ 汪恩满1/黄孝波2/相洪波1

（1.中国国土资源经济研究院，北京 101149；2.江西省煤田地质勘察研究院，南昌 330001）

煤炭地勘单位在改革发展中面临着内部体制不顺、事企不分；探矿权获取困难；市场化程度发展不均衡；煤炭勘查市场萎缩；队伍结构单一，市场竞争能力弱等突出问题。应从以下方面做出努力：加大煤层气等煤系共伴生矿产勘查力度；积极拓展地质延伸业，探索多元化发展之路；主动“走出去”，加强海外地质勘查市场开拓；不断深化体制改革，构建现代企业制度体系；优化人才队伍结构，建立合理的收入分配与用人激励机制；创造平等竞争的市场环境，建立优势互补、抱团发展的开放型地勘经济新格局。

煤炭地勘单位；改革发展；思考；建议

煤炭属非再生资源，经过五十年的大规模勘探，占有开发区位优势的煤炭资源已越来越少，特别是沿海发达省份勘查程度较高，已很少有大块勘探区，找煤难度越来越大，煤炭地勘队伍的生存处境越来越艰难。煤炭地勘单位作为煤炭资源勘查的主要队伍，其改革发展的成败决定了煤炭资源的保障程度，关系到煤炭地勘队伍的生存发展和职工的前途命运。煤炭地勘单位面临着事业单位改革发展的共性问题，同时，由于煤炭经济形势和地勘行业的特殊性，其又兼有特有的政策和发展问题，需要认真审视和思考。

1 煤炭地勘单位发展现状

煤炭地勘单位是我国煤炭资源勘查的主要力量，承担着煤炭资源的普查、勘探、管理及相关的研究工作，为国家的经济建设提供能源保障和基础地质服务。1953年，原燃料工业部成立煤矿管理总局地质勘探局，这是煤炭地勘单位发展的萌芽。1955年，煤炭工业部成立，煤矿管理总局地质勘探局划归煤炭工业部，并先后更名为煤炭部地质总局、中国煤田地质局、中国煤田地质总局。1999年4月，国务院办公厅印发《地质勘查队伍管理体制改革方案》（国办发[1999]37号），对地质勘查队伍管理体制进行改革。煤炭地勘单位按照属地化管理、企业化经营的发展思路，开始了长达数十年的探索实践，形成了19个省（区、市）煤田地质局及隶属于国资委管理的中国煤炭地质总局。

中国煤炭地质总局由6个省级煤炭地质局、其他专业局及相关在京单位组成。近年来，在完善二级企业管理体制和运行机制的基础上，中国煤炭地质总局积极推进体制改革，实施企业运行，建立总局层面上的矿产资源开发集团，实施集团化管理，建立了与产权结构配套的企业组织结构，形成了促进地质勘查企业发展的组织模式，打造出一支中央级的具有专业特色的现代化新型煤炭地勘队伍。属地化的煤炭地勘单位根据各省（区、市）深化事业单位改革的统一部署也取得了一定进展。例如：2005年，内蒙古自治区煤田地质局首次列入事业单位改革试点单位，2009年内蒙古煤炭地质勘查（集团）有限责任公司正式成立，与内蒙古自治区煤田地质局共用一套人马，并轨运行，开始了全面、深入的企业化试点工作。内蒙古自治区市政府在“离退休政策、矿业权配置、土地税收”等方面给予了大力支持和优惠政策，很好地解决了自治区煤田地质局改革发展面临的资本金问题和改制转企的衔接问题。

2 煤炭地勘单位改革发展中存在的问题

2.1 事企不分，以事管企，互相掣肘

由于历史原因，煤炭地勘单位存在事企并存、混合运作的管理体制。“以事管企”现象严重，地勘单位很难形成有效的自我积累，经济总量很难上规模。混合体制使地勘单位很难形成“独立经营、自负盈亏”机制，容易导致其开办和所属的企业产权不清晰、职权不明确，难以适应现代企业制度的要求，直接影响其参与市场竞争，延误了在市场经济的蓝天下学会“飞翔”的时机。另外，以事管企，互相掣肘，很难建立起科学合理的用人、育人机制和激励约束机制，不利于管理，使煤炭地勘单位的改革发展滞后。

2.2 煤炭探矿权暂停受理，获取越来越困难

2007年2月、2009年3月和2011年1月，国土资源部曾先后三次宣布在全国范围内暂停受理新的煤炭探矿权申请。煤炭探矿权停止受理以来，煤炭地勘单位很难再登记到新的探矿权，以往的煤炭探矿权逐步勘查完毕，造成煤炭地勘队伍任务量减少，如青海省煤炭地质局近年来只能依靠青海省国土资源厅给了5个金属矿探矿权，基本上没有其它探矿权。目前拥有的探矿权数量太少，对于煤炭地勘单位的改革发展非常不利，致使其无法申报资源补偿费、财政补贴和国家出资的基础地质项目，同时也无法吸引省内外社会资金甚至外资进入煤炭商业勘查环节。

2.3 地方差异不断扩大，发展极不均衡

煤炭地勘单位在属地化改革和发展中，因改革阶段、地区差异、归属口径及各省在深化煤炭地勘单位的管理思路和实际举措上的差异，导致目前我国煤炭地勘单位发展极不均衡。相比之下，东部及沿海发达地区由于社会经济发展水平较高，煤炭地勘单位市场开拓意识较强，对地勘事业经费的依赖程度不高。而中西部特别是经济较为落后地区的煤炭地勘单位生存和发展主要还依靠地勘事业经费支撑，其市场开拓意识较弱，市场化程度较低，还不具备从根本上脱离事业性质转制为企业的条件。另外，与属地化煤炭地勘单位相比，中央煤炭地勘单位普遍存在地勘经费少、税收优惠政策不到位、地方养老保险统筹进不去、下岗职工得不到认可和安置、住房及基础设施建设欠账过多等突出问题，同城不同待遇的现象十分普遍。中央煤炭地勘单位不仅难以享受到地方优惠政策，连国家一系列地质勘查改革政策也没有得到充分落实。虽属国家地质事业单位，但少有国家财政出资项目，单位生存发展基本靠市场。

2.4 煤炭勘查市场萎缩，步履维艰

2012年上半年以来，特别是2013年以来，我国煤炭资源需求增速大幅放缓，煤炭资源市场需求继续低速增长，全国煤炭资源库存持续上升，呈现出结构性过剩的态势，煤炭企业经营愈发困难。面对严峻的经济形势，煤炭资源勘查市场出现较大的波动，勘查活动呈现下降态势。近几年，单纯的煤炭资源勘查难以保持过去10年的勘查热度。另外，随着环境问题日益突出，今后能源消费结构会加快调整，煤炭消费占比会逐步降低，可以预见，煤炭市场产能过剩的态势将持续，煤炭地勘单位的业务转型迫在眉睫。

2.5 队伍结构比较单一，市场竞争能力弱

长期以来，煤炭地勘单位主要从事煤炭资源及相关配套产业的勘查开发工作，地勘队伍结构单一，地勘资质种类少、级别偏低、服务领域狭窄，资产规模不大，积累资金少，在当今“大地质、大市场”的行业背景下，在参与重大项目、重点工程的竞投标时缺乏竞争优势，使得煤炭地勘单位在竞争激烈的市场环境中举步维艰。据统计，全国煤炭地勘单位人均占有资产低于地勘行业平均水平，市场开拓能力、人才引进与培育能力及科技创新能力均较弱，这些都严重阻碍了其向企业化经营方向发展。

3 思考与建议

3.1 加大煤层气等煤系共伴生矿产资源勘查力度

据有关资料，我国埋深2000m以下煤层气地质资源量约36万亿m3，煤层气资源储量丰富，市场前景看好。山西晋城煤层气的成功开发，极大地鼓舞了地勘单位对煤层气资源勘查开发的信心。煤炭地勘单位应当抓住当前国家在煤层气抽采利用方面的支持政策，将煤层气产业做大做强，作为煤炭地勘单位新的经济增长点和产业结构调整的重要方向。另外，煤系中富含铀、锗、镓、锂、页岩气等新兴产业亟需的矿产资源，国家有关部门也制定了煤铀兼探、页岩气勘探等相关政策和措施，煤炭地勘单位对煤层气等煤系共伴生矿产资源的勘查将会有巨大的发展空间。

3.2 积极拓展地质延伸业，探索多元化发展之路

煤炭资源勘查是煤炭地勘单位的传统优势和主业，然而随着全球经济的多元化发展，国内外各行业地勘单位早已将地质服务领域向“大地质”方向发展。煤炭地勘单位应根据自身优势和特长，积极拓展地质延伸业，如地质灾害调查与治理、环境地质与环境保护、矿山地质服务与矿山救援救灾、城市地质、农业地质、海洋地质、新能源勘查等。以煤矿为例，我国大多数煤矿周边生态环境十分脆弱，所在地区水资源极度短缺，煤矿资源开发对生态环境的破坏性很大，国家在煤矿开发环境恢复方面十分重视，制定了相关的措施和政策，煤矿区地质环境与灾害防治领域将具有较大的市场空间。

3.3 主动“走出去”，加强海外地质勘查市场开拓

近年来，全球金融危机造成的国际矿业市场持续低迷，但危机里潜藏着新的机遇，煤炭地勘单位应抓住机遇，调整投资方向，以参股矿业权的方式实施“走出去”战略。加强国际矿业交流与合作，加大境外矿产资源开发力度，努力向政治环境和资源条件有利的国家争取矿业权。利用国家海外矿产资源风险勘查政策和资本市场的平台，以优质煤、金属矿作为主攻目标，实现全球矿业权经营运作的新突破，这是煤炭地勘单位可持续发展的一条重要途径。

3.4 不断深化体制改革，构建现代企业制度体系

根据煤炭地勘单位的实际情况，建议采取股份合作制、股份制、租赁经营、出售拍卖、托管、兼并合并、剥离分立、破产解体等多种改制形式。各煤炭地勘单位要根据企业类型、规模、地区特点等选择放开搞活小企业的形式，通过产权改革，在地勘单位中建立现代企业制度。首先，煤炭地勘单位要统一思想、增强凝聚力，积极调整产业结构和发展战略，以经济效益为出发点，加强地勘服务领域的拓展，培养新的经济增长点，实现可持续发展。其次，煤炭地勘单位在全面深化事业单位改革之际，要理顺内部管理体制，探索建立科学合理的人事、产权、资产、收入分配制度，稳步建立现代企业制度，使其成为改革发展的突破口和源动力。

3.5 优化人才队伍结构，建立合理的收入分配与用人激励机制

人才是煤炭地勘单位事业兴旺的根本和改革发展基础。地勘单位应紧紧围绕产业发展方向，合理配置资源，优化产业结构，努力做精大地质，做强大工业，培育大企业；加快人才队伍建设，加大高层次、高技能、紧缺型地质人才的培养，通过重大地质勘查项目带动人才培养，特别是地勘领军人才的培养；建立适应地勘单位改革需要的人才激励机制和符合地勘特点的收入分配制度，根据岗位不同、野外工作环境的差异、技能高低和贡献大小，取得相应报酬，坚定职工的改革信心，调动职工的工作积极性，适应新形势下煤炭地勘单位改革发展的需要。

3.6 建立平等竞争、优势互补、抱团发展的开放型地勘经济新格局

煤炭地勘单位“小而全”，各具特点和优势，但难以具备规模效应和整体优势，应立足长远，努力实现优势互补、抱团发展。随着地勘市场的逐步开放，地勘行业引入了大量的社会资金，煤炭地勘单位要抓住机遇，发挥业务特长，加强与业内兄弟单位、投资机构、矿业集团等的合作，利用矿业权进行社会融资，以积累的地质成果资料和地质技术来换取商业性矿业权中的股权，投身商业性地勘领域，为煤炭地勘单位的可持续发展谋求出路。另外，政府要在政策上给地勘单位创造良好的生存环境，公益性基础性地质工作要统筹兼顾中央与属地化管理的地勘单位，减少资源浪费；缩小并消除中央管理和属地化管理地勘单位之间的待遇差异，加强资源共享、减少体制障碍，让不同地区、不同归属口径的地勘单位在平等条件下开展工作，实现共同发展。

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Thinking and Suggestion to the Reform and Development of Coal Geological Exploration Units

WANG Enman1, HUANG Xiaobo2, XIANG Hongbo1
(1. Chinese Academy of Land and Resource Economics, Beijing 101149; 2. Jiangxi Institute of Coal Geology for Exploration Research, Nanchang 330001, China)

Overlapping internal system, integration of enterprises management and public institution administration, difficult for the right of mineral exploration, imbalance marketization development, shrinking market of coal exploration, a single of structure, and weak market competitiveness have been the constituents of the problems that coal geological exploration units face. On account of this, this paper suggests that we should make great efforts on the following aspects. First, we must step up our efforts to develop associated resources of coal such as coal-bed gas, actively expand the extended industry of geology, and explore a way of diversified development. Second, we must enhance our efforts to open up overseas geological exploration market based on the strategy of “going abroad”. Third, we must deepen reform of the system continuingly and build modern enterprise system. Fourth, we must optimize the structure of talent team, and set up reasonable income distribution and person employment incentive mechanism. Fifth, we should create a fair competition market environment, establish open new pattern of geological exploration economy on the basis of complementing each other with advantages and collaborated development.

coal geological exploration units; reform and development; thinking; advice

F407.1；F062.1

C

1672-6995（2014）09-0060-03

2014-06-26；

2014-07-04

汪恩满（1986-），男，安徽省安庆市人，中国国土资源经济研究院研究实习员，工学硕士，主要从事国土资源产业经济研究。