“营改增”后加强“两税”征管的思考与建议

程俊勇 车 俊 向书涵

(乐山市地方税务局 四川 乐山 614000)

“营改增”后，如何加强试点行业城市维护建设税和印花税 (以下简称“两税”)税收征管，成为地税部门迫切需要思考的问题。为堵塞“两税”征管漏洞，提高征管质效，防范执法风险，现结合乐山实际，针对目前征管中存在的问题提出相应建议。

一、当前“两税”征管中存在的主要问题

(一)个别地税干部治税理念和风险意识还有待加强

目前，个别地税干部一方面认为只要看住了大税种那些 “西瓜”，就可以忽略小税种这些“芝麻”，在实际征管中“抓大放小”，忽视经济形势和政策调整对小税种的影响，经济税源分析和政策效应分析不深、不透;另一方面还存在税收任务至高观念，认为只要任务完成，就可以“一美遮百丑”，遇到小税种的征管问题，都放一放、缓一缓、拖一拖，缺乏实实在在研究问题、解决问题的主动性，对税收执法风险的认识不高，警惕性不强。

(二)共管户登记信息不能及时、系统地掌握

近来年，乐山市地税局在加强共管户税务登记管理上做了大量工作，有些区县实现了国、地税登记证同窗即时办理，建立完善了工商注册信息定期交换制度，这些措施为地税部门及时掌握管户登记信息、做好漏征漏管户清理起到了积极的作用。但仍有个别地区，由于国、地税联合办证机制尚不完善，工商部门传递信息缺失或滞后，加之个别以缴纳国税为主的个体纳税人缺乏主动办理地税税务登记的意识，使地税机关不能及时掌握共管户登记信息，随着“营改增”工作的深入，这一现象将更为突出，将为地税部门全面掌握管户信息、实施专业化管理带来负面影响。

(三)税收政策不能适应经济发展实际需要

一是“两税”暂行条例制定于上世纪80年代，条例制定中所依据法律、法规部分已修订或者废止，如城市维护建设税计税依据中的产品税，1994年税制改革后改为增值税，而条例并未进行修订;印花税征税品目是依据《经济合同法》、《技术合同法》制定的，1999年《合同法》颁布实施后，两法已废止，而印花税税目并未随新法的生效作适当调整;又如印花税施行细则第24条规定:“凡多贴印花税票者，不得申请退税或者抵用”，这与征管法第51条有关退税的法律条文存在明显冲突。二是随着市场经济的持续发展，“两税”政策与当前税收征管实际不相适应。一方面“两税”许多规范性文件是依据上世纪90年代初期市场经济发展情况而制定的，这些文件在现在已失去了执行意义;另一方面针对现在发生的应税行为，政策却未明确，如光租或干租业务适用印花税税目是“货运合同”还是“财产租赁合同”，目前就没有明确规定。三是经济形势整体向好促进行业发展呈现出多元化、精细化趋势，有些行业的经营行为却找不到与之相对应的适用税目，如物流辅助服务中的航空、港口码头、货运客运场站服务在印花税中没有相应的适用税目，合同能源管理服务、信息系统服务是否属于印花税技术合同征税范围等等。这些问题，已成为税政管理的难点，在具体执行中，易发生纳税争议，不利于税收政策的贯彻落实，对维护税法的严肃性、统一性起到了消极作用。

(四)国、地两税协作机制还有待巩固

近年来，总局为加强小规模纳税人代开发票所涉及地方税收的管理先后出台了3个规范性文件，要求地税局可委托国税局代征有关税费，并就票据使用、软件功能添加等做出了明确规定，如不能代征的，则由国税局定期将缴纳增值税情况通报给同级地税局。但从乐山市目前情况来看，执行效果并不理想。由于受国、地税机构设置、征管区域划分、国税核心软件升级等因素影响，全市12个区县13个地税征管单位 (不含稽查局)，未能实行委托代征。在实行定期传递征税信息的区县中，普遍存在传递信息时效性差、信息质量不高等问题，个别区县甚至未定期传递信息。为此，沙湾局开展了有益探索，成立了国、地税联合制票点，只有地税机关征收了地方各税后，国税机关才为小规模纳税人代开发票，通过“以票控税”，有效地堵塞了征管漏洞。

(五)基础征管有待进一步夯实

一是对于单位纳税人征管模式单一，征管重点往往放在年终结算、纳税评估、注销清算、自查补税等事后管理，只有在发现问题后，才采取补救措施，客观上延长了纳税周期。二是个别共管纳税人(特别是小规模纳税人)不了解“两税”税收政策，自觉申报缴纳“两税”意识淡薄，加之税务机关日常征管不到位，未及时履行催报催缴程序，税款流失现象屡有发生。三是由于“两税”应税金额较小，一般不会列入税务专项检查重点，个别税务机关发现纳税人少缴“两税”时，往往选择“以补代罚”或给予从轻处罚，主观造成纳税人违法成本低，使得“两税”违法行为犯了改、改了又犯，严重地损害了国家税收利益，削弱了税收执法的刚性。

(六)信息化建设滞后

实现“两税”的科学化征管，其先决条件是获取大量的基础信息，如工商注册登记户数、增值和消费两税实际征税金额等，而目前乐山市搭建此类信息平台尚在准备阶段，信息传递仍停留在电子文档交换和人工比对上，既耗费了大量的时间与精力，又不能确保信息的及时与准确。同时，乐山市地税局开发的决辅系统，实现了对自管户的风险预警与监控，但对于共管户“两税”的实时监管还处在探索阶段，要实行闭合式管理仍需要系统进一步的完善。

二、“营改增”后加强“两税”征管工作的建议

立足当前，“营改增”不仅涉及“两税”，还牵涉到货运业个人所得税、教育费附加、地方教育附加、文化事业建设费等其他地方税种与基金，要确保移交后地税征管不松懈，采取相应措施，夯实基础征管具有重大的现实意义。着眼长远，随着国家结构性减税工作的深入推进，其他行业也会随之纳入，营业税收入规模将逐步下降，以财产与行为税 (以下简称“财行税”)为主体的地方税收体系也将逐步建立，而城市维护建设税和印花税“两税”作为财行税不可或缺的组成部分，组织好“两税”收入将是我们地税部门今后面对的重要工作。为此，全市地税系统应提高认识，树立“保收入、稳增长、细管理、提效率”的理念，增强工作紧迫感和责任心，以求真务实的工作态度、扎实奋进的工作作风，推进“两税”征管再上新台阶。

(一)提出目标，明确管理思路

加强“两税”征管的总体目标是:以推进“营改增”工作为契机，在综合利用涉税信息的基础上，采取多种措施，建立起分行业、分规模的“两税”税收征管新模式，促进“两税”征管工作科学化和精细化，为实施地方税制改革积累经验，为完成税收收入任务筑牢基础。结合总体目标，现提出“一个中心、两重点、三围绕”的管理思路。“一个中心”是坚持以推进税源专业化管理为中心，整合征管资源，理顺工作职能，促进事前 (税务登记与税种鉴定)、事中 (纳税申报与税款征收)、事后 (纳税评估与税务检查)征管工作的有机结合;“两重点”是以实施单位纳税人 (一般纳税人)与个体纳税人 (小规模纳税人)差别化管理为重点，把握征管关键环节，科学界定工作内容，完善和创新征管机制，优化征管流程;“三围绕”一是围绕“两税”政策难点，做好税政管理与日常征管衔接，防范政策执行风险;二是围绕协税、护税总体原则，密切部门配合，形成征管合力，堵塞征管漏洞;三是围绕信息管税要求，推进技术、业务、管理的全面融合，加强涉税信息的传递与利用，提高征管效率。

(二)完善政策，提升税政管理水平

随着“营改增”后地方财政收入体系的重建与完善，“两税”税制改革工作也必将列入议事日程。作为基层税务机关，应积极参与、全力配合，一是组织开展税政调研，密切关注结构性减税政策对“两税”的影响，加强“两税”政策实施与经济协调发展的分析研究，积极建言献策，为领导决策提供参考;二是以搭建市县两级12366知识库为契机，全面梳理现行政策，健全政策反馈机制，总结归纳在执行中存在的问题，积极向上级税务部门反映，切实解决政策执行难点;三是完善税政管理，严格依法行政，加强对政策执行情况的监督检查，不断强化基层税务机关依法行政意识;四是加强业务培训，按照市局岗位练兵后续阶段工作规划，开展具有针对性的财行税层级培训，以查找和化解“两税”执法风险为出发点，通过以会代训、以考促学、网络教育、专题研讨等形式，提高职工业务技能，为省级财行税人才库建设输送“血液”;五是通过多种渠道，借助各种宣传媒介，做好政策解释和税法宣传工作，引导纳税人自觉履行“两税”申报缴纳义务，提高纳税遵从度。

(三)深化协作，加强事前管理

一是要进一步加强与工商、国税等部门的协作，健全登记信息定期交换制度，通过搭建综合涉税信息平台，实现由不定期传递到定期传递、人工比对信息到计算机自动比对的转变;二是发挥好各政务服务厅工作职能，推进国、地税联合办证，力争在工商核准注册的第一时间获取纳税人相关信息;三是当税务登记信息传递至主管税务机关后，管理员应按照税源专业化管理要求，主动做好涉税事项告知与税种鉴定工作，告知纳税人“两税”应税项目、计税依据、缴纳期限、违法责任。对选择印花税按期汇总缴纳方式的纳税人，应做好登记备案。对符合印花税核定征收条件的，应规范核定比例，明确纳税期限，并做好文书的制作与送达工作。

(四)创新手段，强化事中管理

随着试点行业“营改增”工作的结束，主体税种征收权将向国税部门过渡，全市各级地税机关应按照属地管理原则，结合工作实际，研究促进“两税”征管的新方法、新措施，通过体制创新与征管实践，使“两税”征收工作变“被动”为“主动”。在条件允许的地区，地税部门可在国税办税大厅设立地税征收窗口，或共同成立国、地税联合办税服务大厅，对前来申报缴纳增值税、消费税的一般纳税人即时办理“两税”征收工作，对申请代开发票的小规模纳税人，实行“以票控税”，要求国税部门在其履行“两税”纳税义务后方可开具发票。在条件受限，不能单独或联合设立地税征收窗口的地区，地税部门可请示当地政府领导，由政府出面协调国税部门对代开发票的小规模纳税人委托代征地方各税，同时应进一步发挥决辅系统税收监控功能，通过风险预警与任务推送，督促单位纳税人按期申报缴纳“两税”。

(五)突出重点，做好事后管理

税务机关应将纳税评估和税务检查作为“两税”后期征管的重点。一是要继续做好纳税评估工作，合理确定评估对象，对纳税人年度 (季度)财务信息进行分析，计算“两税”实际税负，通过对应相关评估指标，发现征管疑点。采取约谈、实地调查等方式，对疑点逐一核实，依照评估程序，督促纳税人规范财务核算，自行补缴少申报税款，确保该项工作取得实效。二是要通过企业所得税汇算、注销清算等工作，对纳税人应缴和实缴“两税”情况进行统计、比对，辅导纳税人如实申报“两税”收入。三是加大税务检查力度，建议将个别试点行业列入以后年度稽查计划，通过具体实施，以查促收，以查促管。四是对发现“两税”违法行为，税务机关应严格依照《征管法》相关条款予以处罚，坚决纠正“以补代罚”行为，对多次实施违法行为，屡教不改的，应加重处罚力度，对涉税金额较大、影响恶劣的，应予以曝光。

(六)推进信息管税，提高征管效率

以计算机技术为依托，融入风险管理理念，实行多点、多极链条式管理是今后“两税”信息化征管的新方向。一是加快市级政府部门信息平台搭建进度，根据“两税”信息需要，提出符合地税征管实际的业务需求，细化信息传递内容，提升信息传递效率与比对质量;二是对能够设立地税征税窗口或国、地联合办税的地区，及时做好核心征管系统的布局工作，配置相应硬件设施，开通网络连接，确保窗口正常运转。对条件不成熟的地区，协助国税添加“两税”代征模块，尽快实行委托代征;三是推进决辅系统深度研发，将其他部门提供的信息纳入待办任务管理，对共管户未办理地税登记、逾期申报“两税”等违法行为作为风险预警内容，督促税务干部限时行使管理职能;四是全力配合省局财行税税源监控平台建设，按照系统建模要求，整理提供相关信息，确保平台建设与核心系统有效对接，实现“两税”数据省级集中，为更好地实施“两税”征管提供决策意见。