中美两国政府自然灾害应急管理机制的异同探析

徐丽姗

(乐山师范学院 四川 乐山 614000)

自然灾害是全人类共同面临的挑战。从发展历程来看，我国是一个自然灾害频发的国家，灾害救援行动是一种常态的应急管理工作。国家意识形态的不同，灾害应急管理机制的不同，从而导致灾害救助成效也有了较为显著的差异。有许多学者着重中美两国自然灾害应急管理机制之间的比较研究，鲜有针对其不同的原因进行深入探究。本文试图对中美两国政府不同的自然灾害应急管理机制的原因做初步的探讨，以抛砖引玉。

一、中美两国政府不同的自然灾害应急管理机制概述

在我国灾害应急管理机制中，中国国际减灾委员会和安全生产委员会是国家紧急事务管理的主要部门，国务院是其最高的行政管理机构。当突发自然灾害来袭时，政府部门会立即启动非常设的救援指挥机构，由这些非常设的临时机构对政府各行政部门进行协调指挥，迅速开展着应急救助工作。但是，中央政府对地方政府职权的过多限制和干预导致地方各级政府会自下而上的对上级政府产生依赖，因此，我国的地方政府会依据上级的应急管理模式建立起相对应的管理机构与部门，对突发灾害进行紧急救援行动。除地震救援、核事故应急处理、洪灾救助等专业性较强的领域外，其他一般性地突发自然灾害事件的应对多是以公安、消防和医疗的紧急救助为主。

在灾害紧急救援过程中，政府是神经中枢，在整个救灾组织过程中起着主导因素，是最权威的灾害救助决策机构。在我国，军队直接受到政府的调遣，它的特殊地位决定其实质就是政府管理的延伸。在救灾主体中，人民子弟兵是救灾的主力军。另外，非政府组织是非盈利性的组织，不隶属于政府各部门。在救灾过程中，非政府组织起到了政府不可替代的重要作用。其他私营企业和社会公众会自觉地进行自救活动，他们成为政府开展各项应急救灾工作的强大后盾。至此，我国政府的灾害应急管理机制逐步形成了:在中央政府的统一领导下，中央和地方政府分级管理，各部门分工负责的分层、树状的应急救灾管理体系。

美国突发自然灾害应急管理机制一般采用属地和分级响应的原则，主要是分为联邦和州两级的管理体制。美国的国土安全部联邦紧急事务管理局(Federal Emergency Management Agency)是总行动的协调管理机构，他们的职责是负责全面协调应急救援管理工作。另外，救援总行动中心和流动危机反应的救援支持中心设在国土安全部下，其中，流动危机反应支持中心主要负责向总行动中心提供相关的信息;总行动中心则及时向各地区办公室和合作机构通报，已搜集到的各种灾害信息，他们也会及时地采取紧急救助行动。

在美国，地方政府与联邦政府之间是一种请求援助的关系，当突发自然灾害发生后，地方政府要先开展自我紧急救援工作，只有地方政府提出救援申请之后，联邦政府才能进入地方政府给予相应的救援救助工作。另外，在突发自然灾害发生后，美国国防部会在不影响自身任务和需要的前提下，对其提供相应的支援，并且他们只有当其它救援无法获得时才可以动用军队资源。另外，国防部会根据灾害的类型、影响程度及所需资源的投入量等因素，决定是否成立联合工作小组或反应救援小组来协助管理军方的整体救援行动。此外，美国的非政府组织和专业紧急救援队伍也是他们的主要救援力量。

二、中美两国政府自然灾害应急管理机制不同的原因分析

单一制的国家结构形式决定了我国政府职能的垂直性，地方政府必须完全服从中央政府的统一领导，他们间不是一种相互监督制约的关系。美国实行的是联邦制，联邦和州、地方政府间不存在着上下隶属的关系，他们间是一种分权合作型的关系，分别设有自己的应急管理机构。通过对两国政府的自然灾害应急管理机制的研究，本文发现中美两国政府的灾害应急管理机制存在着一些差异的主要原因在于，两国的国家结构形式不同和政府职能的差异。

(一) 中美两国的国家结构形式的不同

我国单一制的国家结构形式主要体现在，中央政府统一调遣与安排着地方政府，它们之间是一种领导与被领导、控制与被控制的上下级隶属的关系。我国的突发自然灾害应急管理机制是在原有的计划经济体制下形成的，政府根据不同的危机类别成立了相应的部门进行垂直的管理指挥，并没有单独设置灾害应急协调管理机构。当面临特大灾害救援时，中央政府主要负责救援的决策管理指挥，各级各部门则实施分工管理，如电力交通部门、后勤保障以及建材等部门，一旦自然灾害发生，全部都会被调动起来，一切为救灾让路。在我国，中央与地方关系上实行的是中央政治集权，地方政府是中央政府的派出执行机构并对中央负责。这也就决定了我国政府职能的单一性，灾害的应急管理这一职能也必须是在中央政府的统一领导下，地方听从于中央的指挥安排，军队服从政府命令的紧急救援管理模式。

在美国联邦制国家，联邦、州和地方政府间是分权进行各自的管理，它们三者间不是上下级隶属的关系，各自会在其职权范围内行事并且职责划分十分明确。它们之间是一种分权合作的关系，这是由二元结构体制决定的。美国维持着政府体系的基本理念主要是:人民主权原则、自主治理原则、政治和行政分离原则等，正是这些根深蒂固的自主治理理念使各级政府之间没有层级节制的关系，政府主要是全力为公民服务的服务型机构，从而实现了低成本、高效率的应急管理机制。因此，面对重大突发自然灾害应急救助时，美国联邦政府和地方政府是分头开展应急救援管理行动，互不干扰。只有在征得地方政府同意或它主动提出援助申请后，联邦政府才能对地方政府展开应急救援工作。

(二) 中美两国政府职能的差异

我国中央政府与地方政府间是一种领导与被领导的上下级隶属关系，当突发自然灾害时，地方政府必须严格遵照中央的指示行动，并在中央政府的领导下有序的开展救援工作。然而，由于美国的联邦政府是不能越权干预地方政府的各项管理活动，它们都只能在宪法和法律规定的范围内相对独立地运行各项政府职能，并且地方政府管理自己的事务是不需要对联邦政府负任何直接责任的。因此，中美两国的政府职能是存在差异的。

我国的中央政府是独一无二的国际法主体，拥有着至高无上的权威，各级地方政府必须服从中央政府的统一领导与监督。中央政府统一决策国内各项重大问题，它的决策反应速度也较为敏捷。而美国联邦政府的职能主要是保证国土安全、维护社会稳定及提供社会保障等，它主要是为国家建立起一个全面的社会安全网。联邦政府机构主要有国防部、财政部、健康和人类服务部等，它在人们的经济社会生活中发挥着极其重要的作用。但伴随着美国经济的逐步发展，联邦政府的职能范围正逐步向全社会的各个领域不断地扩展着。

以地方政府为中心的权力主导型治理是我国地方政府的主要治理格局，它是一种以地方政府为主导、多种主体共同参与治理的单中心体制，其主要特征是地方围绕着中央转、下级政府围绕着上级政府转、非政府组织围绕着政府转。在中央集权政治体制的深刻影响下，地方政府的治理格局逐步形成了不充分的单中心治理特征。长期以来，我国中央与地方政府之间的责权划分都十分模糊，两者的职责几乎也是一致的，另外，从中央到地方政府的应急救灾机构都是上下级对口设置而成的。也就是说，地方政府是严格按照中央政府的机构来设置各部门的，各部门的职责也是中央政府各部委所对应的再翻版，地方政府都是在中央的统一领导之下，开展着各项应急救灾工作，由此形成了我国目前这一突发自然灾害的应急管理机制模式。

美国的各个地方政府间、非政府组织间都是平等的主体，它们之间不存在着上下隶属的关系，它们依托于明确的宪法和法律，共同参与地方公共事务的管理工作。美国地方政府的管理模式主要是具有高度自治、多中心治理的网络合作模式，治理对象的公共性与回应性以及治理技术的高信息化等多样化的管理特征。复旦大学行政管理学院的顾丽梅教授表示:“在美国这种联邦制制度下的国家，联邦政府和地方政府间不是一种从属的关系，从很大程度上来说它们间是一种合作的关系。地方政府需要承担相对比较大的责任，因为它在财政和人事上相对于联邦政府是比较独立的。但是联邦政府也是负有一定责任的。”至此，美国已初步形成了以各个地方政府的应急区域为节点，具有扁平化特征的紧急救援管理模式。另外，美国联邦、各地区、州、县、市等各类应急管理机构都成立了综合性的应急指挥中心，如加州政府应急服务办公室的应急协调指挥中心，各地区办事处的地区应急行动协调中心以及洛杉矶市应急准备局的应急指挥中心等。

三、对中国政府自然灾害应急管理机制的评价

我国自然灾害应急管理机制一直在社会实践中接收着检验，并随着社会经济的发展逐步地实现了自我完善。在《中华人民共和国突发公共事件应对法》颁布之后，我国政府灾害应急救援工作开始踏上了新的征程，也逐步实现了从单一性到综合性、从临时性到制度化、从应对性到保障性以及从封闭性到开放性的四大转变。通过本文的研究，我们可以进一步分析出我国在自然灾害应急管理机制上的一些特有优势与存在的不足，以不断的加强完善我国自然灾害应急管理机制的建设工作。

首先，国家结构体制的优势。我国单一制的国家结构体制决定了政府职能的单一性，其体现为地方政府必须服从中央的统一领导与决策。在社会主义制度下，自然灾害的应急管理机制的特性显得尤为有意义和难能可贵。因为社会主义制度具有集中力量办大事的优越特性，它能够在突发事件爆发的高压状态下迅速形成巨大的感召力和战斗力，并能够快速有效地调动起各方资源投入到突发灾害的救援过程中去。汶川地震是新中国成立以来波及范围最广、破坏程度最大的一次自然灾害事件，我国政府突发自然灾害的应急救援能力直接接受了这场灾难的考验，考验结果充分体现出了我国社会主义制度能集中力量办大事的优越性。因为政府在地震爆发24小时以内，快速地建立起了一个集军、警、消防、医疗等单位于一体的应急救援机制，立即将救援力量派送至灾区，并将来自全国各地的救灾物资全部输送到各灾区，让灾区人民在第一时间感受到了来自全社会的温暖和力量，形成了协力共进、共赴国难的良好社会氛围。

其次，各级政府在中央政府的统一领导下，能够十分快速有效地做出救援反应。胡锦涛同志在灾害爆发一个多小时之后就做出了重要批示，迅速召开会议研究部署如何开展抗震救灾工作。在这场灾害救援行动中，我国政府赢得了全世界广泛的赞誉，联合国秘书长潘基文指出，中国“不抛弃，不放弃”式的救援模式为其他国家开展灾害救援工作提供了范例。最后，人民武装的力量是我国应急管理机制中的特殊主体和重要保障，他们一直肩负着灾害救援行动中最紧急、最艰难、最危险的任务。这也是有别于美国，是我国灾害应急管理机制的独特优势。

诚然，我国政府自然灾害应急管理机制还存在着许多的不足之处，比如政府没有专门性的常设应急管理机构，当自然灾害突然爆发时，政府立即设立一个临时的应急机构来处理危机，等灾害紧急救援之后则会立即被解散，这导致地方政府处理突发危机的应急救援能力大打折扣。另外，成立临时处理突发危机机构的运转成本也很高，不同机构间的矛盾也有许多。因此，我国政府自然灾害应急管理机制应该由单一向综合灾害管理部门逐步转变。此外，我国政府仍包揽过多，非政府组织的参与度不够。这主要是由于我国长期以来“大政府、小社会”体制而造成的，它使得社会公众缺乏自发组织的应急救援能力，从而导致了我国非政府组织的发育程度低，能够直接参与到灾害紧急救援的实际行动也很少。然而，西方国家的非政府组织是灾害救援的主要力量，一直发挥着非常重要的作用。因此，我国政府应大力发展灾害应急救援的合作伙伴，争取能把灾害应急管理工作的网络拓展到整个社会之中。

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