农村集体建设用地流转主客体之我见

■ 曹子剑/王志青/李 宁/匡志鹏/梁 栋

（1.天津市地籍管理中心，天津 300050；2.天津市房地产登记发证交易中心，天津 300050）

农村集体建设用地流转主客体之我见

■ 曹子剑1/王志青2/李 宁1/匡志鹏1/梁 栋1

（1.天津市地籍管理中心，天津 300050；2.天津市房地产登记发证交易中心，天津 300050）

正确辨识好农村集体建设用地流转主体、客体，是其实现入市流转的重要前提。结合目前流转中存在的主客体概念模糊、鱼目混杂、不易辨识等问题，在对集体建设用地、集体建设用地流转的概念、流转主体、流转客体进行较为深入分析和思考的基础上，对农村集体建设用地流转主体、客体进行了认真梳理和清晰界定，并从开展确权登记发证、完善流转政策、加强政府监管等方面提出了进一步做好流转主客体认定工作的相关措施。

农村集体建设用地；流转；主体；客体

0 引言

近年来，随着农村工业化、城镇化快速推进，各种社会经济活动对土地资源的诉求越来越大，农村集体建设用地开始大量进入市场，在集体内、外部的流转日趋活跃，已逐渐成为当今社会经济活动的重要组成部分[1]，引起了党中央的高度关注。党的十八届三中全会就全面放开农村集体建设用地流转市场做出了明确部署，集体建设用地入市流转提上议程。但现行流转中存在的违法违规、主客体混乱等诸多问题亦不容忽视，正确辨识好农村集体建设用地流转主客体，不仅是入市流转的前提，对于规范、引导农村集体建设用地流转，提高土地资源配置效率也具有重要意义。

1 农村集体建设用地及流转概念界定

农村集体建设用地，本文特指农村集体所有的，用于建造建筑物、构筑物的非农业建设用地，是城镇以外我国广大农村和集镇建设用地的统称。根据《土地管理法》相关解释，农村集体建设用地可细化为[1-3]乡镇村办企业用地、村民宅基地及乡（镇）村公共设施、公益事业建设所使用的土地。

农村集体建设用地流转，是指农村集体建设用地因出让、转让、租赁等原因引起的土地使用权权属的转移[1-4]。同国有建设用地使用权分为出让、转让一样，农村集体建设用地使用权也应当包括初次流转和再次流转[4]。前者是指农村集体土地所有者依法将农村集体建设用地使用权转移给其他单位和个人的行为，体现的是所有者与使用者之间的集体建设用地使用权流转关系[4]；后者是指已经依法取得农村集体建设用地使用权的单位和个人，将该使用权再次转移给其他单位和个人的行为，体现的是使用者彼此间的集体建设用地使用权流转关系[4]。

2 农村集体建设用地流转主体辨识

流转主体，是指农村集体建设用地流转过程中发生权利、义务关系的流转双方。根据流转分为初次流转和再次流转，流转主体亦可分为初次流转主体和再次流转主体。

2.1 初次流转主体辨识

按照初次流转的定义，初次流转的主体应为农村集体土地所有者和意向使用农村集体建设用地使用权的单位和个人。但在现行法律法规框架下，对集体土地所有者的界定并不明确，尽管《土地管理法》第十条规定，农村集体土地所有权的主体有3个：村集体经济组织、乡（镇）农村集体经济组织、村内两个以上农村集体经济组织的农民集体（即村民小组），但深入推敲，不难发现，我国目前三级所有的农村集体土地所有权主体是抽象、模糊的，其停留在法律层面上的色彩更浓，若将农村集体经济组织作为土地使用权流转的主体，在客观上将难以操作。在缺乏现代土地资产运营模式、组织经营方式和监督机制的情况下，实际操作中往往都是由村委会、乡镇政府代为集体土地所有者行使土地资产处置权，若将村委会或乡镇政府作为集体建设用地使用权流转主体，就为其利用手中的权力攫取农民的利益埋下了隐患。为此，笔者建议，作为集体土地真正所有者的农民集体，在集体土地初次流转中应享有充分的话语权，只有通过民主管理，即由集体成员通过民主程序来行使所有权，才能体现集体财产的公有性，农民集体主体可以以村民代表大会的形式加以实现。具体实践中可借鉴《土地管理法》第十五条“农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或个人承包经营的，须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意”规定来执行，即经村民会议通过的方可流转。

对于意向使用农村集体建设用地的单位和个人，按照现阶段法律法规来看，都严格限制在同一经济组织内部，外来经济成分按规定不允许介入。不难发现，现行的集体土地使用制度有着明显的局限性和不周全性[4-5]：第一，主观而言，作为一个理性的经济体，农村集体经济组织有突破“集体土地资产只许在本经济组织内部流动”的束缚冲动（现实中存在的大量隐性交易便是最好的证明），迫切要求在更大范围内盘活集体土地资产，实现利益最大化；第二，客观而言，具有资源和资产双重性质的集体建设用地，必然要随同其它生产资料一起自由进出市场，实现土地资源最佳配置，达到帕累托最优。为此，笔者认为，对意向使用农村集体建设用地的单位和个人，不应该人为设置障碍，应将使用主体扩大到任何单位和个人，真正实现土地市场的城乡统筹发展。

2.2 再次流转主体辨识

再次流转主体，是指集体建设用地使用权人和意向使用土地的单位、个人。既然初次流转中意向使用土地的单位和个人已经扩大到境内外所有经济组织和自然人，那么再次流转中意向使用土地的单位和个人亦应包括任何单位和个人。对再次流转主体中的农村集体建设用地使用权人的辨识，笔者认为应警惕借放开集体建设用地流转市场为名义，将使用权人随意扩大化。为更好地辨识再次流转主体中的农村集体建设用地使用权人，应以“允许集体建设用地流转”政策出台之日为时间节点，将再次流转中的农村集体建设用地使用权人分为存量和新增两部分。

存量使用权人，是指在流转政策出台前，在现阶段法律法规规定下，依法取得农村集体建设用地使用权的单位和个人。主要为本集体经济组织及其所属成员，除此之外，还有一部分与农民集体经济组织举办联营、出资入股农民集体经济的单位和个人、按协议使用农民集体土地的其他农民集体[6-11]，以及非农业户口居民和其他农民集体的农民，按照有关法律、政策规定如城镇居民因继承房屋占用农村宅基地的；非本农民集体的农民，因地质灾害防治、新农村建设、移民安置等集中迁建，在符合当地规划的前提下，经本农民集体大多数成员同意并经有权机关批准异地建房占用宅基地的；非农业户口居民（含华侨；原在农村合法取得的宅基地及房屋的）使用集体所有土地作为宅基地的。而对于现阶段通过隐形交易取得集体建设用地使用权的单位和个人，如小产权房业主，非法购买农村宅基地的城镇居民，以租代征、私下签订合同等违法占用集体土地进行商业、工业开发的单位或个人，均不应简单认定为存量主体。之所以这样规定，笔者认为，国家放开集体建设用地市场，允许自由流转的出发点是统筹城乡发展，实现“两种产权、一个市场”，进而缩小城乡差距，盘活集体存量建设用地，显化其资产性质，实现农民收入权益，而不应成为个别人借流转名义来牟取福利、投机取巧的手段。如果不能甄别辨识好存量主体，通过流转而误将历史违法行为合法化，势必会引起社会不公和集体建设用地市场秩序混乱，激发新的社会矛盾，导致社会不稳定因素大大增加。

新增使用权人，是指在流转政策出台后，依法取得农村集体建设用地使用权的单位和个人。

3 农村集体建设用地流转客体辨识

流转客体，是指流转双方权利义务所指向的标的物及其物权。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确指出“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价；保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”。《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（国办发[2007]71号）明确要求“国土资源部要会同有关部门，根据农村经济社会发展变化的新情况，深入研究在依照土地利用总体规划、加强用途管制的前提下，完善对乡镇企业、农民住宅等农村集体建设用地管理和流转的政策措施”。

可见，农村集体建设用地中具有经营性质的乡镇村办企业和宅基地无疑可以成为流转的客体，参照《物权法》相关规定，笔者认为，作为物的客体，集体建设用地权利人对其应享有直接支配和排他的权利。同流转主体分为初次、再次一样，对应的客体也分为初次流转客体和再次流转客体。

3.1 初次流转客体辨识

初次流转客体，指集体土地所有者所有的现实的乡镇村办企业、宅基地等集体存量建设用地和已经依法批准的乡镇村办企业、宅基地等新增建设用地，及对其享有占有、使用、收益和处分的权利。作为初次流转的集体建设用地，应当符合以下条件：一要符合土地利用总体规划、城镇规划，流转后的具体用途还应当符合城市、村镇规划；二要权属合法、界址清楚，存量建设用地应持有相应的土地权属证书；三是新增建设用地应经依法批准。

3.2 再次流转客体辨识

再次流转客体，指使用权人依法取得的乡镇村办企业、宅基地等集体存量建设用地，及对其占有、使用和收益的权利。同再次流转主体一样，笔者认为再次流转客体也应以“允许集体建设用地流转”政策出台之日为时间节点，分为存量客体和新增客体。

存量客体，是指在流转政策出台前，在现阶段法律法规规定下，由使用权人依法取得的宅基地、乡镇村办企业等集体建设用地及对其占有、使用和收益的权利。其中，对于乡镇村办企业用地的界定，应严格按照国办发[2007]71号文中“乡镇企业必须是农村集体经济组织或者农民投资为主，在乡镇（包括所辖村）举办的承担支援农业义务的企业”规定来执行，而对历史上以兴办“乡镇企业”、“乡（镇）村公共设施和公益事业建设”为名，非法占用（租用）农民集体所有土地进行非农业建设的集体建设用地不应当认定为存量客体；对于宅基地用地的界定，应仅限于本集体经济组织成员依法获得、城镇居民通过继承等手段及符合其他现行法律法规规定方式获得的，才可认定为存量客体，而对于城镇居民非法购置的农村宅基地、一户多宅部分、面积严重超标宅基地，不应认定为存量客体。长期以来，由于国家对农村集体建设用地管理严重滞后，造成集体建设用地隐形流转盛行，流转中客体更是十分混乱、繁杂。

新增客体，是指在流转政策出台后，使用权人依法取得的乡镇村办企业、宅基地等集体建设用地，及对其占有、使用和收益的权利。

4 做好农村集体建设用地流转主体、客体辨识工作对策建议

通过对农村集体建设用地流转主、客体的辨识分析，不难发现，当前农村集体建设用地流转主、客体呈现出鱼目混杂、不易识别、情况复杂的特点，为保障流转工作顺利开展，政府应在加快推进农村集体建设用地确权登记发证、完善流转政策、加强监管等方面多管齐下，做好农村集体建设用地流转主体、客体的认定和辨识工作，逐步推进农村集体建设用地有序流转。

(1)开展农村集体建设用地使用权登记发证工作，全面摸清集体建设用地流转主客体，为流转奠定基础。以当前全国开展的农村集体建设用地使用权登记发证工作为契机，全面查清农村每一宗土地的使用权主体及权属、界址、位置、面积、用途（地类）等客体信息，确定每一块农村集体建设用地的使用权人及土地利用信息，在此基础上，对符合流转主客体要求的集体建设用地，开展确权登记发证工作，为集体建设用地有序流转提供保障。

(2)针对暂不能认定为流转主客体存量部分，可分门别类制定政策措施，逐步规范引导集体建设用地入市流转。在全面查清集体建设用地流转主客体的基础上，重点梳理、分析暂不能认定为流转主客体存量部分，针对其存在的问题，由政府研究制定相应政策措施，规范引导推进集体建设用地市场不断完善。例如，对于“一户多宅 ”问题，应重点分析“一户多宅”中闲置、废弃或非法使用等暂不能作为客体部分，笔者建议可由农民集体给予一定补偿后收回或无偿收回，经整理储备后，由农村集体统一入市进行初次流转；对于小产权房等历史问题[11-14]，又可细分为两类，其一，对于城镇居民购买的新增违法小产权房（即在农村集体农用地、未利用地上建设），建议由使用者向国家补缴一定数量的土地出让金后方可流转；其二，对于城镇居民购买的存量违法小产权房（即在农村集体存量建设用地上建设），建议由使用者向国家补缴一定数额罚款后方可流转；对于城镇居民非法购置的农村宅基地，建议可由城镇居民向国家缴纳一部分罚款或由农村集体无偿收回后统一流转；对于面积超标的宅基地，可由实际使用人按市价补缴超出分地价款或将超出部分流转收益上缴农村集体后，方允许作为客体入市流转。

(3)转变职能、加强流转主客体监管，服务好农村集体建设用地流转市场。各级政府土地行政主管部门应减少对集体建设用地市场的干预，将工作重心转移到做好流转服务保障工作上来[11]。一方面，要加强集体建设用地的管理，进行必要的监督和调控，通过用途管制、土地利用总体规划、用地审批、登记发证，严控流转规模和流转主客体；另一方面，政府应建立流转主客体信息查询、发布工作，方便群众及时、准确获取各类主客体及流转信息，将流转公开透明，降低交易成本，减少纠纷。

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On the Subject and Object of the Transfer of Rural Collective Construction Land

CAO Zijian1, WANG Zhiqing2, LI Ning1, KUANG Zhipeng1, LIANG Dong1
(1. Tianjin Cadastral Management Center, Tianjin 300050, China; 2. Registration and Certification of the Real Estate Trading Center, Tianjin 300050,China)

Correctly identifying the subject and object of the transfer of the rural collective construction land is an important prerequisite for realizing rural collective constructive land marketization. Be based on analysis of rural collective construction land, the concept of collective construction land circulation, and the subject and object of transfer, this paper points out that the subject and object of the transfer must be sorted out and clearly defined. And then it puts forward some measures required for further improving the work related to identification of circulation of subject and object from the aspects such as carrying out registration and certification, improving circulation policies, and strengthening the supervision of the government.

the rural collective construction land; transfer; subject; object

F301.2；F062.1

C

1672-6995(2014)03-0026-04

2013-11-25；

2014-01-26

曹子剑（1983-），男，辽宁省北票市人，天津市地籍管理中心工程师，管理学硕士，主要从事土地调查与遥感监测等研究工作。