生态文明建设的国土空间开发战略选择

■ 胡存智

（国土资源部，北京 100812）

生态文明建设的国土空间开发战略选择

■ 胡存智

（国土资源部，北京 100812）

生态文明是对工业文明经济增长范式的革命性思考，党的十八大将优化国土空间格局作为生态文明建设的首要任务。生态文明建设指导下国土空间开发应遵循七大原则：以资源环境承载能力评价为基础，以集聚开发提升空间效益为重点，以点轴开发促进面上保护为主线，以重点开发促进区域均衡为目的，以促进陆海统筹和纵深开发为导向，以综合整治优化空间格局为平台，以节约集约缓解资源瓶颈约束为手段。贯彻落实生态文明建设、优化国土空间开发格局的要求，必须适度创新，加大对现行空间规划的集成力度，开展国土规划，将“开发、保护、整治”三项主要内容融为一体。

生态文明；国土空间；国土规划；开发战略

0 导言

当前，在推进生态文明建设中，以节约集约的资源利用方式促进经济发展方式转变和产业结构转型升级，以优化国土空间开发格局引导产业梯度转移和区域相对均衡发展，以生态文明理念妥善处理短期稳增长和长期调结构的关系，是国土资源管理的重要选择。

1 国土空间开发的七大原则

1.1 以资源环境承载能力评价为基础

当前，我国国土开发布局与资源环境承载能力本底不匹配，资源约束趋紧、环境污染严重和生态系统退化问题凸显。一是人口产业集聚与资源禀赋不相适应，部分地区水资源严重短缺，优质耕地被占用，能源和大宗矿产资源自给率明显降低。二是大气、土壤和水环境总体质量下降。部分地区国土过度开发，一些流域、近岸海域水污染严重，农村环境污染加剧，大部分城市地区大气质量低下，水体污染严重，土壤毒化退化，环境自净能力不足，环境容量锐减。东部部分地区环境质量已超过当地环境承载能力。三是开发活动与保护不协调，对生态系统造成严重扰动和破坏，导致森林破坏、湿地萎缩和草原退化，生物多样性、水源涵养能力等生态系统服务功能持续下降。

着眼未来，这种单纯依靠消耗资源、污染环境、破坏生态的经济发展方式难以为继。因此，今后的国土空间开发利用必须尊重自然规律，从资源环境限制性要素出发，科学调控国土空间开发的规模、结构、布局和时序，引导人口和产业向资源环境承载能力较高的区域集聚，形成高效运行的空间组织体系，有序有度实施国土开发[4]。

1.2 以集聚开发提升空间效益为重点

我国适合进行大规模非农建设的陆域国土面积较少。东中部平原地区条件较好，但是优质耕地和基本农田集中分布；西北地区土地资源丰富，但受水资源约束；西南山区受地形、地质灾害和生态脆弱等因素的影响，适宜国土开发的空间十分有限[4]。据国家主体功能区规划的测算和中科院的测算，我国适于进行大规模、高强度工业化、城镇化开发的国土面积约为182万平方公里，占国土面积不足20%。

目前，我国区域空间利用效率和整体效益较低下。一是集聚程度不足，土地利用投入产出效益低下[5-6]。如，同样是特大城市，京津冀城市群的经济集聚度就与东京都市圈有较大差距。同样的工业用地，在产值和就业上北京只达到东京的1/20；在面积和人口相似的情况下，仅从GDP看，江苏只有韩国的1/2，浙江则为1/4。二是区域空间形态趋同，城市发展缺乏特色，产业低端同质化现象比较普遍。三是人口产业集聚区域与资源富集区域空间错位。形成诸如西气东输、西电东送、北煤南运、北粮南运、南水北调等跨区域能源、资源大规模调配，资源损耗很大，降低了资源利用和空间组织运行效率。

因此，加大集聚开发力度，统筹开发格局，与国土空间利用的最佳综合效益相匹配，逐步形成以“三级中心”为支撑，“四横四纵”开发轴带为主干的工业化、城镇化开发模式，以及以“七区二十三带”为主体、以优势农产品主产县为基本单元的现代农业开发模式。优化的生产力布局，构建分工合理、优势互补的区域经济，提升社会、经济运行质量、生产效率[7]。形成社会生产集约高效，经济运行绿色低碳，社会建设和谐协调。

对所获得的不同土地利用方式大型土壤动物数据进行整理和统计，并加以分析。土壤动物多度等级划分[16]：某类群个体数量占总捕获量10%以上为优势类群（+++），1%-10%为常见类群（++），＜1%为稀有类群（+）。运用Shannon-Wiener多样性指数（H）、Pielou均匀性指数（J）、Simpon优势度指数（C）、Margalef丰富度指数（D）描述土壤动物群落结构特征。各指数计算公式如下：

1.3 以点轴开发促进面上保护为主线

随着工业化、信息化、城镇化和农业现代化同步推进，经济社会发展对生产、生活和生态空间的需求不断增长。加强生态文明建设，实现人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一，就是要在同一空间范围下，尊重自然、顺应自然、保护自然，突出保护主题，在对生态、环境、耕地等实施重点和全面保护的基础上，协调好“三生”用地空间。这样才能给自然留下更多修复空间，给农业留下更多良田，给子孙后代留下天蓝、地绿、水净的美好家园。

面对开发和保护在国土空间需求上相互冲突、东部地区高度重叠的态势，必须通过集聚开发促进面上保护来破解。将开发集中在“点”上，将保护落实在“面”上，并针对集聚开发格局和开发程度，区分环境质量、耕地资源、水资源、自然生态和人居生态等资源环境主题，按照保护、维护、修复等若干个级别，将陆域国土划分为16类保护地区，实施分类分级保护，从而实现对国土全域保护[7]。

1.4 以重点开发促进区域均衡为目的

目前，我国区域发展水平差距较大并呈继续扩大趋势。1978-2010年，东、中、西部地区国内生产总值占全国的比例由52∶31∶17变为59∶27∶14；2000-2010年，城乡居民收入比仍由2.8∶1扩大为3.23∶1。区域之间、城乡之间在公共设施、义务教育、医疗卫生、社会保障、公共就业服务等方面存在显著差异[4]。

因此，在提升国土空间集聚水平的同时，明确途径和方法，采取有效措施，逐步改善国土均衡发展水平。今后应主要从三个方面提升均衡水平，一是加大点轴开发力度，提升重点地区水平和统筹转移能力，增加东、中部点轴布局密度，带动辐射区域共同发展。同时，发挥海洋优势和东西轴向经济通道作用，加强长江、陇海等横向发展轴带沿线的经济联系，纵深拓宽沿海经济带，使东中部逐步均衡。二是加大特殊区域的重点扶持力度，如专项推动扶贫攻坚区域、少数民族地区、老区苏区发展，缩小与先发地区的差距。三是加大基本公共服务供给力度和均等化水平，实现公共服务均等化，促进全国均衡。

1.5 以促进陆海统筹和纵深开发为导向

一方面，我国当前陆地与海洋开发不同步、不衔接，海岸带和近岸海域开发密度高、强度大，港口建设等海岸线开发和海域使用缺乏统筹，工业发展和城镇建设围填海规模增长较快，布局散乱。局部地区陆域开发与海洋资源环境承载能力不相适应，近岸海域生态环境明显恶化。

另一方面，沿边、沿海地区长期以来是保卫国家安全、防卫外来侵略的前沿区域，国土空间开发和经济发展定位不够明确，经济、社会发展建设强度不一。在21世纪仍以“和平与发展”为主题的世界潮流和形势下，应依托沿边和沿海地区优化国土空间开发利用结构[8]。

国土空间开发利用中必须充分认识海洋作为国土开发新空间、后备资源基地、便捷运输通道和安全屏障的重要作用，根据陆海国土开发利用的关联性和海岸带的整体性，将国土划分为“陆域西部国土”、“陆域东中部国土”和“海域国土”三大板块，依托海洋优势、实施陆海统筹，将沿海发展的区域范围向西纵深推进，促进产业自东向西梯度转移，构建从发展定位、产业布局、资源开发、环境保护和防灾减灾等方面衔接协调的陆海统筹发展格局，全面提升海洋国土和沿海地带的开发利用水平[9-10]。

同时，将沿边地区发展为以经济发展为纽带的兴边睦邻、体现国家综合实力、发挥国家经济活力的重要区域，在与相邻国家共同推动经济全球化过程中，构建包括对外开放“门户城市”、“中继通道城市”、“边境窗口城市”在内的城市集群和地区，形成多个开发开放的区域经济中心，成为开放国土和安全国土不可或缺的重要组成部分。

1.6 以综合整治优化空间格局为平台

长期的国土空间开发利用为我国经济社会的发展奠定了坚实的基础，但也留下了诸多在国土空间利用中不平衡、不协调和不可持续发展的问题。因此，优化国土空间开发格局，必须遵循各类资源环境要素的内在联系和客观规律，在不同地区，针对国土空间功能退化和质量下降等不同类型的问题，大力推进国土综合整治。

在农村地区、重要生态功能脆弱区、矿产资源集中开发区、海岸带和海岛等地区，有重点地推进国土综合整治，建设高标准基本农田，提升国土质量，修复国土功能，为自然留下修复空间，增强国土可持续发展能力；在城镇化、工业化高度开发地区，优化国土空间结构，提升空间利用效率，推动增减挂钩和低效用地再开发，修复受损国土的生产、生态、生活功能，提升生态系统活力和人居环境质量。总之，通过综合整治实现国土主体功能，协调其他功能，促进国土全面发展，建设人与自然和谐共处、良性循环、持续繁荣的国土。

1.7 以节约集约缓解资源瓶颈约束为手段

与发达国家相比，当前，我国的水、土地、能源和矿产资源综合利用效率较低，粗放浪费现象较为普遍。目前，我国单位GDP的资源能源消耗远高于发达国家，甚至高于印度等发展中国家。矿产资源总回收率和共伴生矿产资源综合利用率分别在30%和35%左右，比发达国家低约20个百分点；单位GDP能耗是发达国家的3-4倍。2010年，我国人均城镇工矿用地已达142平方米，高于世界很多国家，特别是国土开发空间条件与我国类似的东亚国家和地区；人均农村居民点用地达276平方米，远超150平方米的国标上限[11]。

国土空间开发利用要坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，以尊重、顺应和保护自然为前提，加大资源节约集约利用、生态建设和环境保护力度，形成有利于节约资源和保护环境的产业结构、生产方式、生活方式，从源头上扭转资源紧缺和生态环境恶化的趋势，增强国土可持续发展能力[11]。

2 结语

贯彻落实生态文明建设、优化国土空间开发格局的要求，必须适度创新，加大对现行空间规划的集成力度，开展国土规划，将“开发、保护、整治”三项主要内容融为一体。明确优化国土空间开发格局的任务和部署，展示国土空间开发、利用、保护最佳图景，统筹国土开发、保护和整治活动，协调生产力与资源环境承载力科学匹配，引领各项空间管控的制度、政策和措施，最终实现互为因果、互为支撑、密切联系、相辅相成的国土空间活动在规划中统筹协调、融为一体，落实建设生态文明的伟大目标。

[1]许冬梅.党的生态文明理念和国家可持续发展战略探索——访中共中央政治局原委员、九届全国人大常委会副委员长姜春云[J].中国中央党校,2010,14(4):5-12.

[2]徐绍史.创新国土资源管理 促进生态文明建设[J].求是,2012(19):23-25.

[3]袁国华,贾立斌,郑娟尔.资源节约集约利用促进生态文明建设路径探索[J].中国国土资源经济,2013(8):24-27.

[4]严金明.国土开发利用的生态文明战略[J].中国国情国力,2013(4):10-11.

[5]张占录.城市经济增长与城市用地扩展[M].北京:中国大地出版社,2009.

[6]王兴平.开发区与城市的互动整合—基于长三角的实证分析[M].南京:东南大学出版社,2013.

[7]聂欧.胡存智纵论新型城镇化下的土地大局[J].国土资源导刊,2013(7):34-36.

[8]强海洋,兰平和,张宝龙.中国国土规划研究综述与展望[J].中国土地科学,2012,26(6):92-96.

[9]国家行政学院进修部.中国城镇化建设读本[M].北京:国家行政学院出版社,2012.

[10]樊杰.解析我国区域协调发展的制约因素 探究全国主体功能区规划的重要作用[J].中国科学院院刊,2007,22(3): 194-207.

[11]徐绍史.加强国土资源节约管理促进经济发展方式转变[EB/OL].(2012-09-24)[2014-03-03］.http://www. qstheory.cn/dd/dd2012/gtzy/201209/t20120924_183221. htm.

Territorial Development Strategic Choices under Ecological Civilization Construction

HU Cunzhi
(Ministry of Land and Resources, Beijing 100812, China)

This paper mainly introduces the seven principles to be followed in the spatial development of national land under the guidance of ecological civilization construction, these are: we must be based on resources and environment carrying capacity evaluation, focus on improving efficiency of space by grouping development, follow spot-axis exploitation to promote surface protection, intend to key development so as to reach the goal of the balanced regional development, make coordinated development plans for land and sea and profound development as guidance, take the comprehensive improvement and optimization of spatial pattern as a platform, and alleviate resource bottleneck constraints by saving and intensive use as a means. And then, this paper suggests that in order to implement ecological civilization construction and optimize national spatial development pattern, we must innovate appropriately, increase the integration of current space planning, carry out land planning, and integrate development, protection and renovation.

ecological civilization; national land; land planning; development strategy

F062.1；F062.2

A

1672-6995(2014)03-0004-04

2014-03-10；

2014-03-17