我国煤炭资源税改革效果、问题及对策研究

■ 谢 昕/白 璐

（中国地质大学（武汉）公共管理学院，湖北 武汉 430074）

我国煤炭资源税改革效果、问题及对策研究

■ 谢 昕/白 璐

（中国地质大学（武汉）公共管理学院，湖北 武汉 430074）

煤炭资源税的从价计征在提高煤炭资源使用效率、促进煤炭行业健康发展方面取得了一定的成果，对煤炭行业和地方财政都产生了一定的影响，但是同时也会伴随着诸如煤炭企业税负转嫁困难、资源回采率未与税额挂钩、特殊和稀缺煤类资源税偏低并且不统一等问题。建议：⑴通过增值税转型、提高煤炭资源的利用效率和煤炭产品的销售价格等方式解决煤炭企业税负转嫁问题；⑵让煤炭资源税与回采率挂钩，最终使企业回采率与资源税款成反比，即回采率越高，资源税款越少；⑶实行弹性税率，即根据经济形势及其他因素的变化，动态调整煤炭资源税率；同时在提高特殊和稀缺煤种资源税单位税额时进行适当调整。

煤炭资源税；从价计征；弹性税率

资源税是指国家制定的用以调整征收与缴纳之间权利及义务关系的法律规范。国家征收资源税主要是为了调节级差收入，使企业能够更公平地竞争，使资源能够得到更合理的开采并且节约使用，最后还能够为国家财政收入贡献力量。

1 煤炭资源税的历史沿革及改革背景

从新中国成立至1984年，我国对煤炭资源实行无偿开采制度；1984年10月颁布《资源税条例(草案)》，主要对开采煤炭、石油和天然气的企业按照销售利润率超过12%的部分征税；1986年10月《矿产资源法》实施，煤炭资源开始实行有偿开采制度；1993年开始采取从量定额的征收方式，即以征税对象的重量、件数、容量、面积等为计税依据，按照固定税额标准计征的税收，煤炭资源税为0.3-5元/t；1994 年我国把原有资源税的征税范围增至7个税目，并全部实行从量计征；2004-2007年的4年间，国家对《资源税暂行条例》进行了5次调整，并将部分省区煤炭资源税确定为2.5-4元/t；2010年7月5日，改革扩大到了西部12个省区市，煤炭等资源税的征收方式变为从价计征，即以煤炭资源的自然数量与单位价格的乘积为计税依据，并将税率设定在2%-10%；2013年5月18日，国务院批转的国家发改委《关于2013年深化经济体制改革重点工作的意见》中，进一步明确提出：“将资源税从价计征范围扩大到煤炭等应税品目，清理煤炭开采和销售中的相关收费基金。”目前我国的煤炭价格还不是很高，选择在降价时期进行税改是正确的。假如选择在涨价的同时也涨税，那么煤炭价格将会大幅度上涨，还会导致通货膨胀，所以现在改革给经济带来的震动幅度和对民众的心理影响都是最小的。

近年来通过对煤炭资源税的不断调整，煤炭资源税的从价计征在提高煤炭资源使用效率、促进煤炭行业健康发展方面取得了一定的成果，对煤炭行业和地方财政都产生了一定的影响，但是同时也会伴随一些问题的产生，这就使得煤炭资源税的研究更加具有现实推动意义。

2 煤炭资源税改革产生的影响

2.1 对煤炭企业的影响

煤炭资源税税负上升必然会导致煤炭企业经营成本的增加和盈利能力的下降。表1是抽样选取的2012年我国10家具有代表性和行业竞争力的煤炭上市企业，把它们按照3%和5% 的税率计算税率变化对企业净利润的影响。如果将它们实际缴纳的资源税按照3%来计算，这10家上市公司的平均净利润下降了17.42%；而将税率调至5%后，它们的平均净利润下降了31.75%，其中受影响最大的是“平煤股份”，净利润下降了53.99%。因此，煤炭资源税从价计征对煤炭企业盈利能力的影响会十分显著（见表1）。

上市公司大多都属于行业中的领跑者，规模经营优势显著，盈利能力相对较强，煤炭行业上市公司2013年一季度报表显示，27家煤炭行业上市公司中仅有两家出现亏损。由于中小煤炭企业竞争能力相对较弱，因此煤炭资源税改为从价计征后，对中小煤炭企业的负面影响要较大型煤炭企业大得多。以内蒙古中小型煤炭生产企业为例，2013年以来，煤炭生产和销售企业利润大幅缩水，1-9月，内蒙古煤炭开采和销售的企业所得税为52.96亿元，同比减少23.36亿元，同比下降30.61%。煤炭资源税从价计征，从短期来看，会导致煤炭产品成本上涨，给中小型煤炭企业带来极大考验；从长期来看，可以促进大型煤炭企业进行组织结构调整，使之向着规模化和集约化的方向发展。

2.2 对地方财政的影响

我国资源税收主要归地方所有，因此资源税改革必定会对地方财政产生重大影响。煤炭资源税由从量计征改为从价计征后，不仅带来了地方财政收入的增加，而且可以有效缓解地方财政普遍紧张的情况。以内蒙古为例，2011年原煤产量为9.79亿t，按照从量计征，税率3.2元／t计算，税收为31.33亿元；如果按照煤价5%的税率征收（2011年内蒙古自治区的原煤坑口价格为282元／t），煤炭资源税收达到138.04亿元，比现行税制净增收106.71亿元，增加3.4倍。

煤炭资源税的持续改革，尤其是将改革扩大到西部12省区后，虽然中小煤炭企业遇到了暂时性的困难，但是大型煤炭企业却能够化困难为力量，使煤炭企业向着规模化和集约化的方向发展；当然，从价计征的税收方式也给地方财政带来了前所未有的积极改变，解决了各地方财政紧张的现象。但是，任何方式的改革都是一把“双刃剑”，煤炭资源税改革也不例外，在发挥积极作用的同时，也显现出了存在的问题。

3 我国煤炭资源税改革后存在的问题

3.1 煤炭企业的税负转嫁问题

目前，我国煤炭行业除山西、青海、内蒙古等12省区执行改革后的从价计征方式外，其余省区依旧执行从量计征，税额为3.2-4元/t，按照当前煤炭市价来算，税负不到其1%，这样的税负对于煤炭行业来说，实在是不足挂齿。所以实行从量计征的省区，煤炭企业要想将税负转嫁给消费者，只需将煤炭价格进行小幅度的提高即可。但是，并不是所有的煤炭企业都可以顺利将税负进行转嫁。税负转嫁直接影响着产品的销售价格或成本价格，并且对于已经实行了煤炭资源税改革的省区，国家不仅改变了煤炭资源税的计征方式，而且提高了征收税率，这就会导致煤炭企业税负显著提高，再加上税负无法顺利转嫁，煤炭企业的利润空间便会大幅度减少。

3.2 煤炭资源税税额未与资源回采率挂钩

煤炭资源税税额没有与资源回采率挂钩，导致劣等煤矿不能有效开采且浪费现象严重。目前煤炭资源税的征收是按照企业的煤炭产量乘以适用税率计算的，这样的征收方式与煤炭资源的可采储量并没有关系，也就导致企业在采矿时无需考虑资源浪费的成本。1949年以后，我国煤炭资源的消耗量已超过1000亿t，其中有将近650亿t是在开采过程中被浪费的。我国煤炭资源开采对回采率的规定中，只是具体要求了所采煤层，如薄煤层要求回采率不能低于85%，中厚煤层不能低于80%，厚煤层不能低于75%，而没有对煤田的整体回采率做出明确要求。有关资料表明，2007年全国各省区煤炭资源回采率平均只有30%左右，不足世界先进水平的一半。这就违背了可持续发展理论，可持续性是指人类在面临各种各样的限制时所采取的一种新的行为方式。可持续发展理念的重点之一就是要求政府在资源开发和利用过程中处理好眼前利益与长远利益，保持资源的良好利用状况，既满足当代人的需求又不会对后代人造成威胁。然而现状却不那么乐观，煤炭开采企业以利润最大化为目标，粗放式随意开采、肆意开采现象严重，给生态环境带来严重破坏，极大地耗费了本应属于后代开采使用的煤炭资源。煤炭资源税与回采率的分离，使得企业不愿意投入较多的成本去开采那些劣等煤矿，更不愿意将保护环境和环境修复产生的环境成本纳入到开采成本中。

3.3 特殊和稀缺煤类资源税税率偏低并且不统一

我国的特殊和稀缺煤种包括肥煤、焦煤、瘦煤和无烟煤，然而同样是特殊和稀缺煤种，对它们征收的资源税却不一致。焦煤的资源税为8-20元/t，其实际征收额一般取最小值；肥煤、瘦煤和无烟煤的资源税为0.3-5元/t。这就导致了以下问题的产生:第一，焦煤与肥煤、瘦煤和无烟煤都属于特殊和稀缺煤类，但是资源税却不尽相同，且差距较大；第二，肥煤、瘦煤和无烟煤既然属于特殊和稀缺煤类，资源税征收额度就应与其他普通煤炭有较大差别，而事实却与此相反，这样就无法反映出资源的稀缺程度；第三，肥煤、瘦煤和无烟煤的资源税征收额度在全国不同的省区有不同的征收额度，违背了税负公平原则，导致了煤炭采掘企业之间的不公平竞争。例如安徽省煤炭资源税为2元/t，江西和贵州为2.5元/t，山西、陕西和内蒙古为3.2元/t，河南最高，达到了4元/t；同样是产煤大省，河南的资源税要比安徽的高出一倍，比江西的高60%，比山西的高25%。

4 煤炭资源税改革的相关建议

4.1 解决煤炭企业税负转嫁问题

作为煤炭大国的中国，政府对煤炭资源税税率的调整，必将对煤炭企业的利润产生重大影响。在煤炭行业仍然处于高利润的当前时期，国家对煤炭资源税进行改革，能够将其税负向下游或者消费者转嫁的仅局限于大型煤炭企业。所以国家应该通过对增值税进行转型来降低煤炭企业的购置成本；通过提高煤炭资源的利用效率来降低煤炭企业的生产成本、提高其经济效益；通过提高煤炭产品的销售价格等方式把其他税负转嫁到中间商和消费者身上；消费者再通过对自身购买行为的调整来减少对资源的使用与依赖程度，最终解决税负转嫁的问题。

4.2 让煤炭资源税与回采率挂钩

煤炭资源税改革导致企业税负增加，从而带动煤价上涨，煤价的上涨极易促使电厂等煤炭高消耗企业提高使用效率，减少消耗量，但是对于提高煤炭企业的资源开发和利用水平却并不容易。这是因为我国超过90%的煤炭都来自井工矿，如果回采率提高便会使煤炭企业付出更高的边际成本。煤炭资源税改革之后，由于生产成本提高，煤炭企业为了降低生产成本，可能会进一步采集那些易于开采且煤质较好的煤层，摒弃那些不宜开采且煤质较差的煤层。这就使得回采率反而更低，最终造成资源浪费。因此，为了更好地促进煤炭资源充分利用，煤炭资源税有必要与回采率挂钩，最终使企业回采率与资源税款成反比，即回采率越高，资源税款越少；反之亦然。并让回采率高的企业享受到煤炭资源税改革带来的好处。

4.3 实行煤炭资源税弹性税率

煤炭资源税由从量计征改为从价计征，税率设置是关键因素。税率过高，会加重煤炭企业的税费负担，恶化煤炭行业当前的经营状况；税率过低，则无法对煤炭企业产生实质性的约束作用，难以实现煤炭资源税改革的目标。因此建议煤炭资源税从价计征实行弹性税率，根据经济形势及其他因素的变化，动态调整煤炭资源税率。同时在提高特殊和稀缺煤种资源税单位税额时进行以下调整：首先，将征收标准改为按消耗的煤炭资源量，这样就能够给企业节约资源和加大资源综合利用施加更大的压力；其次，行业管理部门应该积极研究并制定适合中国国情和各省区实际情况的回采率指标；最后，也是最重要的就是提高特殊和稀缺煤种资源税的单位税额，并统一税负。

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煤炭资源税从价计征政策有望近期出台

为了缓解煤炭企业因为从价计征带来的成本上升压力，相关配套的减税清费等政策措施也有望同步推出。业内人士称，煤炭资源税从价计征通常将提高煤炭企业的运营成本，同时因相关减税政策兑现较慢，煤炭企业的“苦日子”在今年或仍将延续。

2014年以来，地方政府在清理煤炭税费方面有所提速。山西、内蒙古等煤炭资源大省已紧锣密鼓开始“清费”工作，部分省份还专门成立了煤炭资源税改革领导小组。业内有观点认为，这或正是为煤炭资源税改革大门的正式开启铺路。

（摘自国土资源部网）

Discussion on the Achievements and Problems of Coal Resource Tax Reform and Counter-Measure Research

XIE Xin, BAI Lu
(School of Public Administration of China University of Geosciences (Wuhan), Wuhan Hubei 430074)

Ad valorem collection of coal resources tax has achieved some results in improving the service efficiency of coal resources and promoting the healthy development of coal industry. And it has exerted certain impacts on coal industry and local finance. However, some problems have also emerged, for example, the shift of the tax burden of coal enterprise is difficult; resource recovery ratio has not linked to tax; special and rare coal resources tax is low and not unified. In response to this, this paper offers some measures, these are: the shift of the tax burden of coal enterprise must be solved by VAT transition and improving the utilization efficiency of coal resources and the sale price of coal product. Linking coal resources tax to recovery ratio, and eventually the recovery rate of the enterprise is inversely proportional to the resource tax, that is, the higher the extraction rate is, the less the resources tax is. Flexible rates must be carried out, that is, tax rate of coal resources should be adjusted dynamically according to the change of the economic situation and other factors. At the same time, the appropriate readjustment will be made when the unit tax amount of the special and rare types of coal resource is improved.

coal resources tax; ad valorem collection; flexible rates

F407.1：F062.1

C

1672-6995(2014)03-0022-04

2013-12-15；

2014-01-07

谢昕（1966-），男，湖北省鄂州市人，中国地质大学（武汉）公共管理学院副教授、硕士研究生导师，文学硕士，主要研究方向：政府人力资源开发与管理、政府公共关系。