农村宅基地流转纠纷及其解决机制完善

■ 陈文通/林恩伟

（温岭市人民法院，浙江 温岭 317500）

农村宅基地流转纠纷及其解决机制完善

■ 陈文通/林恩伟

（温岭市人民法院，浙江 温岭 317500）

农村宅基地流转纠纷主要有传统和新类型两大类，其特征表现为主体呈现多元化、纠纷原因复杂多样、争议内容广泛。农村宅基地流转纠纷解决中存在的主要问题：现行法律规定不完善，导致纠纷解决缺乏确切的指导规范；司法救济效率相对较低，无法解决夹杂在宅基地流转纠纷中的其他社会矛盾；宅基地使用权和农村房屋的强制登记制度尚未建立，行政部门不配合加剧纠纷处理难度。完善宅基地流转纠纷解决机制的对策：逐步建立和完善相关法律制度；注重宅基地流转纠纷源头化解；完善宅基地流转多元纠纷解决机制。

农村宅基地使用权；流转模式；纠纷类型；多元纠纷解决机制

随着国家“建设新农村”战略方针的实施，农村新型城镇化建设进程的不断加快，近年来农村经济快速发展、社会急剧变迁，随之出现了许多新型现象或新型问题，而农村宅基地纠纷即是诸多现象或问题中的一种。宅基地对农民的生存、生活至关重要，由宅基地流转引发的纠纷日益增多，相关涉诉纠纷亦呈上升趋势，给农村经济发展和社会稳定带来诸多不利影响。因此，如何寻找行之有效的农村宅基地流转纠纷解决机制，不仅对解决宅基地流转纠纷本身具有意义，也直接关乎农村社会的稳定和发展。

1 农村宅基地流转的内涵及基本类型

农村宅基地是指经依法批准（或合法使用）建设住宅占用的农村集体土地，宅基地使用权人依法对其享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。从权属性质看，农民集体性的宅基地所有权与农民单独享有宅基地使用权之间的联系和区别，赋予我国宅基地使用权独特的法律特征，因此，宅基地使用权在学理上也被认为是一种区别于传统用益物权的新型用益物权[1]。正因为这种特殊性的存在，村民作为宅基地的用益物权人，仅在符合国家规划、且不违背本村集体意愿（所有权人）的情况下，方得以对宅基地使用权进行处分，相应地，农村宅基地的流转亦受此限制，主要可以概括为“一户一宅”、“面积法定”、“无偿取得和使用”、“限制流转和抵押”四大基本特征。

宅基地使用权流转按不同标准可划分为不同类型。如按照宅基地使用权的来源划分，可以划分为村民申请获得宅基地的初始流转和宅基地使用权处分让与第三人的再次流转；按照流转主体划分，可以分为国家征收征用流转、农村集体组织回收流转、农村集体组织转用流转、农村居民自发流转，其中农村居民自发流转又可细分为同一集体组织成员间的内部流转和受让方为本集体组织以外人员的外部流转；按照是否伴随其他标的物，可分为宅基地使用权的单纯流转和宅基地及其上房屋、构筑物一并的复合流转等。从具体类别来看，当前农村宅基地流转虽然表现形式多样，但仍可大致分为租赁、买卖、抵押、继承、交换（或称“互换”）、赠与、入股、征收、置换、回收等十种基本类别[2]。

2 农村宅基地流转纠纷的主要类型及特征

2.1 从纠纷形式来看，主要分为传统和新类型两大类

传统的宅基地流转纠纷主要涉及出租、买卖、继承、交换、赠与、抵押及征收、回收等类型，由于涉及农地利益关系，各方利益群体的纠葛、冲突明显，纠纷处理有相当难度，在实践中占到绝大部分。新类型的宅基地流转纠纷主要包括作价入股、置换、信托开发等类型，在部分流转试点地区较为多发，其纠纷往往融合地方政府试点政策的成分更趋复杂。

2.2 从纠纷主体来看，涉及主体呈现多元化

涉及当事人包括作为宅基地使用权人的农民以及村集体经济组织（在回收宅基地进行转用流转情形下）、作为宅基地所有权人的村集体经济组织（实践中多以村民委员会名义出现）、作为流转相对方的同一集体组织成员或非本集体组织成员（多为城镇居民）。现实中宅基地使用权的流转纠纷，时常发生在非集体成员之间，比如城中村改造、小产权房交易、大学生子女农房继承等等。

2.3 从纠纷的起因来看，纠纷产生的原因复杂多样

主要有：宅基地买卖纠纷多缘于农村土地增值以及土地征用、房屋拆迁，也有的因口头约定流转协议、流转协议内容无效或显失公平等引发的纠纷；宅基地抵押权纠纷多因抵押房屋无法处置引发的纠纷；宅基地继承纠纷主要由于继承人为城镇居民身份引起；宅基地征收（拆迁）主要因补偿产生纠纷；村集体经济组织为公益所需或者因宅基地使用权主体的灭失或身份转变而收回宅基地引起的纠纷；等等。

2.4 从纠纷内容看，涉及的争议内容相当广泛

主要有：宅基地使用权的权利归属；集体经济组织成员身份的确认；宅基地使用权流转合同效力的认定、流转合同被认定无效后的财产返还、损失赔偿范围、赔偿标准的确定和过错责任的划分；流转后宅基地权属变更登记的办理；宅基地流转产生的收益分配；宅基地被征收或其上房屋拆迁利益归属（也包括拆迁安置房分配名额买卖纠纷）；宅基地征收或回收中公共利益的认定问题等。

3 农村宅基地流转纠纷解决中存在的主要问题

3.1 农村宅基地流转的现行法律规定不完善，导致纠纷解决缺乏确切的指导规范

首先，农村宅基地使用权流转制度创新最深层次的障碍来源于传统的立法理念。传统立法理念认为，农村宅基地制度的设立是为了保障作为弱势群体的农民基本居住的权利，在当前农村社会保障体制尚不健全的情况下，暂时应当禁止农村宅基地使用权的自由流转。政策制定人为地将农村房屋买卖从大市场中分离出来，缩小交易范围，限制交易主体，导致超规定占地、建新不拆旧、一户多宅、外出务工长期空置房、废弃地、闲置地等现象频现。

其次，法律规范体系并不健全，宅基地使用权流转缺乏明确的法律依据。关于宅基地使用权流转的法律非常少且效力层次低，至今还没有一部直接规范和调整农村宅基地权利的法律，仅靠分散在《民法通则》、《物权法》、《土地管理法》等法律法规中的相关规范来调整。正是由于农村宅基地使用权立法资源的稀缺使得我国农村宅基地使用权转让、变更登记、利益分配等各个环节无章可循、无法可依，导致全国各地关于农村宅基地使用权转让纠纷层出不穷。

第三，集体所有主体的多级型规定阻碍了农村宅基地使用权的流转。关于集体土地所有权主体，我国法律规定为多级，即在《宪法》中集体土地被笼统地界定为集体所有，《民法通则》中界定为乡（镇）、村二级所有，而《土地管理法》则界定为乡（镇）、村和村内农村集体经济组织的农民集体三级所有。这些多元而实际并不落实的所有权代表对土地产权界定模糊不清，既降低了农村土地产权市场配置的效率，又造成了所有者对土地实际利用的监督“真空”。

3.2 司法救济效率相对较低，司法权的有限性无法解决夹杂在宅基地流转纠纷中的其他社会矛盾多数宅基地上房屋流转纠纷表面上是涉及原告一方的民事利益，背后实质是原告方试图通过诉讼方式明确房屋权属，进而通过向所在村集体退出原有宅基地的形式，以重新申请获取政策指引下的置换安置指标，故法院常常面临难以下判的困局。从审判的程序设计本身来看，诉讼途径难以有效解决处置宅基地流转纠纷，实现纠纷处理的效率要求。在法院承载着巨大的压力面前，诉讼调解的力量是单薄的，宅基地流转纠纷解决各方式之间尤其是诉讼调解与非讼调解之间缺乏机制衔接，无法形成合力，导致纠纷解决效果欠佳。

3.3 宅基地使用权和农村房屋强制登记制度尚未建立，行政部门不配合加剧纠纷处理难度

宅基地使用权登记制度相关规定的缺失，客观上造成纠纷的多发，增加了处置化解的难度。如当前农村宅基地流转纠纷中最多发的一种就是因出卖房屋而同时转让宅基地使用权引起的纠纷，由于转让方与受让方权利不明，实践中纠纷不断。突出表现为：一是当有关宅基地、房屋遇到征地、拆迁补偿时，由于缺乏宅基地使用权和农村房屋强制登记制度，转让方凭建房申请表和审批机关的审批文件，仍向有关拆迁部门主张征地的补偿费用，纠纷便由此而生；二是房屋实际转让后，由于农村房屋是没有登记的，房屋买卖并不需要也不可能办理房屋过户登记，因而对于房屋是否转让很难认定，相应地宅基地使用权是否应归受让方也较难证明。个别地区判决农村房屋买卖有效的情形下，必然涉及农村房屋所有权和宅基地使用权的过户问题[3]。

4 完善农村宅基地流转纠纷解决机制的对策

4.1 逐步建立和完善相关法律制度

首先，尽快制定出台专门的农村宅基地流转办法。增强该办法的可操作性以及适应发展农村基层民主和市场经济的要求，对土地法、村民委员会组织法等有关法律进行修订时重点解决农村集体土地所有权。由于农村集体土地所有权的独特构造，易导致产权界定不明晰，农民很难参与到集体土地的管理和使用。该办法应注重完善农村土地所有权的实施程序，实现所有权主体的自主化，为宅基地使用权的流转提供良好空间。

其次，规范和健全宅基地确权发证行为。尽快出台《土地登记法》，将农村宅基地统一到土地登记中，使宅基地登记制度规范化、经常化，改变过去把宅基地登记工作视为一项临时性的中心工作的做法，便于土地流转的管理和规范化。由登记机关入户进行登记，对农民宅基地四至界线清楚、产权明晰的依法发放权属证书；依法转让房屋引起宅基地权属变更或双方协商就宅基地权属纠纷达成调解协议的依法进行变更登记，真正地使土地登记行为成为土地对外的公示方法。同时，要积极稳妥地开展宅基地上房屋的他项权利登记，为宅基地上的房屋抵押贷款等流转方式提供制度保障。

第三，明确行政部门、村集体的角色定位。农村宅基地流转中，行政部门、村集体之所以不能充分发挥其效用、提供良好的服务，甚至不当干预流转，一个重要的原因在于三者之间没有科学的分工安排。对于宅基地使用权人，除遵守相关法律外，应当对土地的流转享有充分的自由处分权利，并以自身名义作为流转合同的主体，参与流转合同的制定和签订。对于村集体，应当对本集体经济组织成员的土地流转进行监督和管理，发现违法情形应当及时提醒并上报相关职能部门。对于政府部门，应对村集体或下级政府在农村宅基地流转中的行为进行监督，及时纠正土地流转过程中的违法行为。对于乡镇政府农村服务机构，应当建立农村宅基地流转信息库，提供交易场所、合同范本，流转业务指导和咨询服务。

4.2 注重宅基地流转纠纷源头化解

4.2.1 积极探索农民作为参与主体的农地流转试点

目前城市周边农村土地流转中，改变土地使用性质的现象十分普遍，土地不能复耕，从长远来看对农民合法权益是一种损害。在相关法律正式出台之前，地方农村宅基地上市流转可先实行“放开”政策，允许农村宅基地向本集体经济组织内部或者本乡镇范围内符合申请宅基地条件的人员，或者外地来此长期从事农业生产的准备在此定居住的人员出租或出卖。如可尝试采用宅基地使用权入股等方式，将土地实物形态转化为价值形态，推动宅基地使用权流转，满足农民的流转要求。为避免违背村民意愿强制流转的发生，应在补偿方式和利益分享机制方面实现同步创新，在充分尊重村民自身意愿的基础上，努力实现“同权、同价”流转。

4.2.2 建立规范、有序的农村宅基地流转市场

随着社会主义市场经济体制的建立，土地要素市场也从无到有逐步建立起来，初步形成了土地市场体系的框架，但是对于农村宅基地市场方面却是一片空白。特别是在人地矛盾日益加剧的今天，要合理利用土地就必须改变农村宅基地的无偿使用制度，建立起规范、有序的农村宅基地市场，要以体现宅基地区位环境质量的差异性为核心，引入规范的宅基地价值评估办法，形成合理的价格体系，使价格在农村宅基地的有效配置中发挥基础性作用。如地方试点中的成都、重庆，以及新近的温州地区，均通过建立统一的农村产权交易市场，规范农村产权交易行为，推动城乡生产要素流动，优化资源配置。

4.2.3 建立合理的宅基地流转收益分配制度

宅基地流转产生的收益分配，主要对象包括以收取流转税为税收收入的国家、享有宅基地所有权的村集体经济组织、作为宅基地使用权人的村集体或村民个体。宅基地权能的特殊性，决定了宅基地使用权流转收益不能构成转让人的私人收益，应在使用权人、所有人和国家三者之间进行合理分配。政策上可以给出一个参照性的收益分配标准，如有学者提出的“在除去相应的税收部分外，剩余流转收益的 80% 归属农户自身所有，20%归属于村集体经济组织所有”[4]，再规定“经村集体三分之二以上表决通过，也可以自行做出相应的分配方案”。同时，还应当加强对村集体收益部分的监管，对集体经济组织所得收益进行用途规制，限于农村的社会保障（包括医疗保险、养老保险和失业保险）、公益事业的发展和乡镇基础设施建设等。

4.3 完善宅基地流转多元纠纷解决机制

4.3.1 拓宽农村宅基地流转纠纷解决渠道

解决宅基地流转纠纷矛盾，应当是诉讼、调解、仲裁等多管齐下，为那些不愿意通过诉讼解决纠纷的当事人提供多种救济渠道，使更多的宅基地流转纠纷在诉讼外迅速、便利、妥善地得到解决，舒缓法院的压力，使有限的司法资源得到合理利用。形成党委领导，政法综治牵头协调，职能部门共同参与，社会力量整体联动的多元一体的大调解格局和工作体系，实现诉讼调解与非讼调解的合理衔接。

4.3.2 健全农村宅基地流转纠纷处理机制

农村宅基地权属纠纷案件呈现出纠纷的复杂性、处理的紧迫性、矛盾的激化性等特点，对发生土地权属争议的案件，如果乡村两级能够快速介入，加强对纠纷双方当事人的调解说服工作，使双方当事人将矛盾平息在初发之时，往往能收到较好的社会效果。因此，必须在党委领导下，建立多元化的纠纷解决机制，畅通途径。首要一条是充分发挥农村基层人民调解组织的作用和政府强大的管理和调解功能，依靠党员干部和群众做工作，在源头上化解矛盾，避免冲突激化，使多数纠纷能够得到及时、有效地解决，减少诉讼，使调解工作成为预防和解决宅基地流转纠纷的第一道关口。

4.3.3 完善司法救济制度

法院在处理宅基地流转纠纷案件时，大致可以把握以下原则：第一，要尊重历史，照顾现实。如农村私有房屋交易是在城乡人口流动加大、居住区域界限打破和城乡一体化的大背景下产生的，相关部门监管不力、农村集体经济组织相对涣散是造成这种现状的制度诱因，而土地市场价格的持续上扬、房屋拆迁补偿等利益驱动是引起此类案件的直接原因。客观上，目前城乡界限仍未完全打破，农村集体经济组织仍有一定的封闭性，农村土地属于集体所有，目前法律、政策限制集体土地流转是一种现实。第二，要注重判决的法律效果和社会效果。判决要以“有利于妥善解决现有纠纷、有利于规范当事人交易行为”为指导，起到制约农民审慎处分自己房屋的积极效果。第三，要综合权衡流转各方的利益。以宅基地买卖纠纷为例，须全面考虑到合同无效对各方当事人的利益影响，包括流转交易的出让方、转让方，及相应的村集体组织，尤其是出卖人因土地升值或拆迁、补偿所获利益，以及买受人因房屋现值和原买卖价格的差异造成的损失；对于买受人已经翻建、扩建房屋的情况，应对其添附价值进行补偿；判决返还、腾退房屋同时应注意妥善安置房屋买受人，为其留出合理的腾退时间，避免因单纯判决腾退房屋给当事人带来的消极影响[5]。

[1]王利明.中国物权法草案建议稿及说明[M].北京:中国法制出版社,2001:382.

[2]周舜隆.农村宅基地上共建房屋的产权归属[J].人民司法,2010(22):17-20.

[3]郑永胜.农村房屋买卖:是耶,非耶？农村房屋买卖纠纷案件的调查与思考[EB/OL].(2006-02-21)[2013-08-11].http://tj.focus.cn/news/2006-02-21/184612. html?1294308329.

[4]刘波.农村宅基地流转收益分配制度研究[J].河南教育学院学报(哲学社会科学版),2011(6):77-80.

[5]北京市高级人民法院.北京市高级人民法院关于农村房屋买卖合同效力的两个会议纪要及问答[EB/OL].(2011-01-10)[2013-08-11].http://blog.sina.com.cn/s/ blog_53686c8c0100o1hx.html.

The Disputes Concerning the Rural Housing Land Transition and Solving Mechanism Improved

CHEN Wentong, LIN Enwei (The People’s Court of Wenling City, Wenling, Zhejiang 317500, China)

The disputes concerning the rural housing land transition have multiple and complex causes; controversial elements are substantial in size; and the main body has showed more types. This paper analyses the major issues in the process of solving these disputes, these are: there is no exact guidelines for dispute resolution because of the current poor laws and regulations; other social contradictions among the dispute of the rural housing land transition cannot be solved with the relatively low judicial relief efficiency; rural homestead-land-use-right and mandatory registration system of rural houses have not been established; and the difficulty in dispute resolution is intensified without the coordination of administration departments. On this basis, this paper puts forward that we should gradually establish and perfect the relevant legal system, focus on resolving the dispute from the source, and improve multifactor dispute resolution mechanism.

the right to use the rural house site; mode of flow and transfer; types of disputes; multi-factor dispute resolution mechanism.

F301.1；F062.1

C

1672-6995(2014)03-0018-04

2013-10-29；

2014-01-05

台州市哲学社会科学规划重点课题：农村宅基地流转纠纷解决机制研究（12GHZ05）

陈文通（1963-），男，浙江省黄岩市人，温岭市人民法院院长、党组书记，法学硕士，主要从事民事司法研究。