发挥统一战线作用提升社会主义协商民主制度化水平

路笃盛

（山东省社会主义学院，山东 济南 250002）

·协商民主·

发挥统一战线作用提升社会主义协商民主制度化水平

路笃盛

（山东省社会主义学院，山东 济南 250002）

统一战线是法宝，治国理政须用好。协商民主制度化，统一战线作用大。正确认识统一战线与社会主义协商民主之间的逻辑关系，清醒直面社会主义协商民主在理论实践中存在的主要问题，充分发挥统一战线在提升社会主义协商民主制度化水平中的“三个优势”，对实现国家治理体系和治理能力现代化，具有特殊意义。

统一战线；协商民主；制度化

统一战线是法宝，治国理政须用好。推进社会主义协商民主广泛多层制度化发展，提升其制度化水平，是国家治理体系和治理能力现代化的客观要求，也是统一战线发挥法宝作用，彰显特色优势，服务发展大局的重大责任和光荣使命。

一、统一战线和社会主义协商民主理论与实践密切相联

党的统一战线理论与协商民主，理论同源，实践统一，关系密切，目标一致，是我们党取得革命、建设和改革开放事业胜利的强大思想武器。

（一）统一战线理论是社会主义协商民主的重要思想来源

统一战线是中国共产党夺取革命、建设和改革事业胜利的重要法宝。毛泽东的统一战线思想和改革开放以来的中国特色社会主义统一战线理论，为社会主义协商民主的产生提供了丰富的理论滋养。

新民主主义革命时期，中国共产党先后建立的“民主联合战线、抗日民族统一战线和人民民主统一战线”［1］，是政治协商思想萌生的最主要的历史载体。“三三制”抗日民主政权时，毛泽东就提出要学会打开大门和党外人士实行民主合作的方法，要学会善于同别人商量问题。在筹备召开中国人民政治协商会议中，周恩来强调指出，新民主主义的议事精神不在于最后的表决，主要地在于事前的协商和反复的讨论。

新中国成立后，尤其是改革开放三十多年来，伴随着统一战线的不断巩固和壮大，统一战线理论不断地发展，且更加丰富。“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的十六字方针、中共中央关于多党合作制度建设、人民政协工作及党外代表人士队伍建设等重要文件的相继颁发，都为我国社会主义协商民主提供了直接的思想理论基础。

（二）统一战线是我国社会主义协商民主的重要实践载体

统一战线的根本职能是“凝聚人心、汇聚力量，共同致力于中国特色社会主义事业”。它与协商民主所彰显的“以公共利益为最高诉求”目标高度一致，实践紧密联系。统一战线是协商民主发展的重要实践形式。

中国共产党领导的多党合作和政治协商制度已走过65年的光辉历程，是我国社会主义协商民主的制度化形态。新中国成立后，中国共产党与各民主党派创造了双周座谈会、协商座谈会和最高国务会议等行之有效的协商方式。1954年，全国人民代表大会制度建立，人民政协作为政治协商机构继续在国家政治生活中发挥作用，从此形成了我国独特的选举与协商两种民主形式相辅相成的社会主义民主政治的基本模式。

新世纪新阶段，统一战线是全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者的最广泛的联盟，具有广泛性、包容性、多样性和社会性的特征。统一战线的协商民主涉及到各政党、各阶层、各界别、各方面；方法上体现平等、包容，求同存异，是社会主义协商民主广泛、多层、制度化发展的强大载体，对推动社会主义协商民主的发展具有不可替代的重要作用。

二、社会主义协商民主在理论与实践中存在的主要问题

作为一种新型的民主形式，协商民主在我国现行政治制度框架内，主要运用在多党合作平台上和人民政协的重要渠道上。它优势独特、作用巨大、成就辉煌，但与中国现代化急速发展的时代要求相比，还有不少现实问题亟须我们来面对、探索、研究和解决。

（一）认识有偏差，理念不牢固

一些地方和部门的党政领导，对多党合作和政治协商制度理解不深，认识不透，观念不正，理念不牢，产生了不少的误解和偏差。从执政党方面看，主要表现为：一是“无用论”。把政治协商纳入决策程序，就重大问题在决策前和决策执行中进行协商，是政治协商的重要原则。但有的地方和部门认为，党委、政府的决策，只是党政集体领导研究决定就行了，没必要经常协商；有的认为，协商没有实际意义，仅仅是形式上的需要；还有的认为，政治协商只是在中央层面，在省以下层次意义不大。二是“麻烦论”。有一些党政领导怕麻烦，认为在经济社会快速发展的情况下，有些事情需要迅速作出决策，如果进行协商可能会贻误时机，影响发展速度。三是敷衍应付。有的地方党政领导主动协商的意识不强，存在着以通报代替协商，以邀请参加会议代替协商的现象。从参政党方面看，主要存在着缺乏积极性、主动性的问题。党派成员绝大多数都有自己的专职岗位，客观上受知情、时间和调研难度的限制，对协商议题所涉及的问题往往调研不深入，情况不明了，闭门想主意，很难提出高质量的观点、意见和建议。

（二）主体不平等，角色有偏离

协商民主强调的是协商主体的自由平等，即参与协商的各方身份必须是平等的，才谈得上协商。否则，只能是征求意见或是了解情况而已。在我国，中共是执政党，各民主党派是参政党，参政党在政治上接受中共领导。政治领导的重要前提是中共与民主党派平等的党际关系。因为“民主党派享有宪法规定的权利和义务范围内的政治自由、组织独立和法律地位平等”。中共与民主党派虽然性质不同，组织规模不等，但都是独立的政党，都以宪法作为活动的根本准则；政治领导的内容是政治原则、政治方向和重大方针政策的领导；政治领导的方式是靠中共的路线、方针、政策和共产党员带头作用的发挥。有些地方和部门的中共领导干部不清楚中共领导的真正内涵，往往把政治领导当成行政领导，在政治协商中以领导者自居，高高在上，造成了协商中主体地位的不平等，协商角色定位偏离，这是一方面。另一方面，在对相关信息的掌握上，执政党和参政党在信息方面的不对称，在人力、财力和物力等方面的明显差距，也造成了协商主体地位事实上的不平等。

（三）制度不健全，缺乏约束力

目前，从中央到地方虽然已经建立了不少制度规定，但在现实实践中具体可操作性的程序规范还比较少：一是对政协组织的规定要求多，对党委、人大、政府的规定要求少，尤其是对党政领导重视和支持政协政治协商缺少操作性的制度规范。二是笼统的要求和原则性规范多，具体可操作的规定少。中央和地方各级党组织关于加强多党合作和人民政协工作意见的文件以及《政协章程》有关政治协商规定，都是精辟概括和高度浓缩的标准提法，没有明确的实施细则予以配套，到基层就难以遵循和执行。例如，政治协商“三在前三在先”的原则，很难在地方相应层次的决策实践中确保其变为现实。对政治协商的“重要”、“重大”问题由于界定不清，政协与党委、政府的理解有时大相径庭。对不同内容形式的协商，缺乏与之配套的程序。三是引导性规定多，制约性规定少。中央和地方各级党组织在政治协商的规定中，刚性制约措施缺项，只规定了应该做什么，对不这么做如何处理没有说法，特别是缺乏完善的政治协商工作责任追究制，如不将政治协商纳入决策程序的组织和个人，该负什么责任没有规定；对该协商而不协商造成决策失误的，谁来查处、如何处置等。

（四）执行难到位，落实没动力

中央和地方关于加强多党合作和人民政协工作的意见相继出台后，协商民主在现实发展中都有新举措、新内容和新进展，协商民主的计划性和实效性也在不断增强，但是从总体上看，对协商民主规定的执行差距还十分明显。一是协商规则上不配套。据民主党派反映，相当数量的党委、人大、政府未将协商民主作为决策的必经程序纳入其各自的制度规则。迄今为止，不经协商不决策的规定在不少地方并没有真正落实。想到了就协商，想不到不协商；高兴了就协商，不高兴不协商；领导者有空就参加协商，领导者忙了就不参加协商，这是党际合作和人民政协协商的常有现象。二是协商内容的随意性。由于对协商民主的“重大”、“重要”问题的笼统性，协商内容在不同地区政协之间的差异很大。一些地方将辖区内“重要”、“重大”问题一并提请人民政协协商；一些地方则以党政领导的兴趣爱好为标准，认为需要协商的就协商，不需要协商的就不协商。三是以通报代协商。最典型的是在换届人士安排方面，已尘埃落定、上级文件批准领导班子之后，才提交协商。多党合作中“肝胆相照、荣辱与共”的基本原则，在深层次上打了折扣，受到了损伤。

三、提升社会主义协商民主制度化水平的对策与建议

充分发挥统一战线的法宝作用，为社会主义协商民主制度化提供理论武装和技术支撑。提高认识、更新观念、精细化制度设计、发挥人才智力优势，全面提升社会主义协商民主的制度化水平。

（一）充分发挥统一战线始终坚持党的领导的政治优势，着力提升中共与参政党以及整个社会的民主协商意识

协商民主好不好，关键在领导，前提在观念和意识。首先，健全协商民主制度，提升协商民主制度化水平，一个重要前提和根本要求，就是要不断夯实坚持中国共产党的领导、共同致力于中国特色社会主义事业这个共同的思想政治基础。坚持党的领导，是统一战线发挥作用、推进科学发展的政治优势和根本保证。只有中国共产党才能最大限度地代表广大人民的根本利益；只有坚持党的领导，才能保证人民当家作主，才能保证协商民主主体的平等，才能保证协商民主广泛多层制度化发展的正确方向。在协商民主制度框架内，必须坚持中共对政治原则、政治方向和重大方针政策的领导。统一战线要发挥始终坚持中国共产党领导的政治优势，切实抓好参政党建设。在民主党派、无党派人士中，开展坚持和发展中国特色社会主义学习实践活动，推进非公有制经济人士理想信念教育实践活动的深入开展，加大民族团结进步教育和创建活动力度，积极引导宗教与社会主义社会相适应，筑牢共同致力于中国特色社会主义事业的思想政治基础。

其次，要切实提升中共和民主党派以及整个社会的民主协商的意识，树立协商民主的理念。要加大宣传力度，营造协商民主的良好社会氛围。要通过报刊、广播电视、互联网等媒体，宣传中共领导的多党合作和政治协商制度，以及政治协商在中国民主政治建设中的地位与作用，形成有利于政治协商运行的良好环境；在全社会宣传和普及协商民主所必备的平等、参与、对话、理性、共识、包容、合作、妥协等精神和要求，为协商活动的开展营造良好的社会氛围；宣传报道协商民主方面的创新活动、经验做法以及典型人物，为提升协商民主制度化水平提供典型示范。

再次，加强教育培训，增强和提升党政领导干部协商民主的意识和能力。在协商民主中，中共处于主导地位，协商民主的意识、水平和能力，直接影响协商民主的质量和水平。要加强对中共领导干部和党外领导干部统一战线理论、多党合作理论、协商民主理论等的教育培训，深刻理解协商民主中党的领导的真正内涵，正确把握共产党领导与政治协商中各协商主体的地位平等关系。要充分发挥各级党校、行政学院、社会主义学院和其他干部院校的教育培训作用，使统战理论、多党合作理论、人民政协理论与协商民主理论纳入教学计划，进入干部培训班次的课堂。同时，要加强对领导干部协商民主工作实践在技术层面的训练，提升协商民主、参政议政与民主监督的能力和水平。

（二）充分发挥统一战线中多党合作和政治协商的制度优势，在坚持顶层设计的框架下，重点做好社会主义协商民主制度化、规范化、程序化和精细化的落实

首先，细化和完善政治协商的内容。对哪些属于“推进改革的重要决定”、哪些属于“关系国家的重大问题”、哪些属于“需要通报重要文件和重要情况”等方面的问题，划定基本标准、确定大致范围，将协商内容深化、细化，具体化，减少歧义理解，避免随意行为，真正体现“协商于决策之前和决策之中”的重要原则。

其次，规范和完善协商民主的程序。程序民主关乎协商民主的程度和质量，实体民主再好，如果没有程序民主的保障，也很难得到落实。这就要在现实议题产生、协商进行与反馈监督等环节进一步的明确和完善。例如，协商议题有谁提出、有谁确定，以什么方式提出及临时性议题等；协商议题何时送交协商方，协商方如何知情、知情到什么程度；协商过程中如何做到平等、有序、和谐，营造良好协商氛围；协商结果办理情况，协商意见反馈；对协商制度的评价监督等，都必须规范和细化。

再次，提高协商民主的独立性和约束力。协商民主的真实性与有效性，取决于各种协商形式的独立性和约束力。要确保协商民主的独立性，第一，应该在人大和政协中，专门建立协商咨询委员会，启动和主持民主协商。第二，根据党的十八届三中全会《决定》提出的“深入开展立法协商”的要求，要确保协商民主的约束力，需要以地方性法规的形式规定议题拟定、参加人员、协商程序、监督机制等制度。第三，不断提升制度化水平。一是议题的制度化，即对议题界定、议题提出的权利主体、议题接纳的义务主体、议题提出与处理的时效作出制度性规定。二是参加人员的制度化，即对参加协商人员的条件、产生方式、结构做具体规定。三是协商程序的制度化即协商的启动、时间、议题的安排、会议机制形成刚性制度。四是监督的制度化，即以制度的形式，确立人大、政协委员、民主党派和群众的协商过程与结果的民主性与合法性进行监督的主体地位与监督程序。

（三）充分发挥统一战线人才荟萃、智力密集、联系广泛的独特优势，把社会主义协商民主的针对性、实效性和权威性提升到新层次

第一，统一战线成员中的党外代表人士，一般都具有较高的文化水平和专业知识，在所从事的专业领域中有较深的造诣和较大的影响，有广泛的社会联系和一定的活动能力，有较强的参政议政能力。他们长期工作活动在中共领导的统一战线实践中，逐步培养出有序的、理性的、责任的、平等的、民主的、良好的公民精神，而这种良好的公民精神，则是协商民主的重要基础。发挥他们在协商民主中的积极作用，就能够有效地推进有序的政治参与，建立起理性的负责任的交流、讨论、对话机制，形成科学民主的决策程序。

第二，协商民主又是培养民主所需要的良好公民精神的重要途径。党外代表人士通过引导各自所联系的人民群众，积极参与不同层面的协商民主实践活动，增强他们的理性思维和责任意识，实现有序的政治参与，带动社会各界群众培养良好公民精神。只有社会普遍具有这种良好的公民精神，才能有效地提升协商民主的制度化水平。

第三，充分发挥统一战线人才荟萃、智力密集、联系广泛的独特优势，大力培养一批不同层次的党外代表人士。加强党外代表人士六支队伍的建设，建立健全各类统一战线社团组织，发挥统一战线党派团体的引导作用，不断提升协商民主的针对性、实效性和权威性。

［1］中央统战部．中国统一战线教程［M］．北京：中国人民大学出版社，2013：28．

责任编辑：王文京

D62文献识别码：A

1002－0519（2014）06－0009－04

2014－08－27

路笃盛（1955－），男，山东省社会主义学院常务副院长，教授，主要从事统战理论与政党政治研究。