让基层自治成为群众的现代生活方式——基于上海市基层自治的实践

顾燕峰

（同济大学，上海 200092）

让基层自治成为群众的现代生活方式
——基于上海市基层自治的实践

顾燕峰

（同济大学，上海 200092）

基层自治是国家治理体系的重要组成部分。在新的形势下，我国基层自治的发展要突破瓶颈需要进行理念的创新。近年来，上海市围绕“让自治成为一种生活方式”的理念进行了卓有成效的实践和探索。本文试图通过对这一理念及其实践和探索进行案例式的解读，以探寻推动基层自治不断深化的有效路径。

基层自治；生活方式；理念创新

党的十八届三中全会明确提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。基层自治是国家治理体系的重要组成部分。如何有效地推进基层社会自治成为社会治理能力现代化的重要课题。面对我国经济社会发展的新要求，阶层分化、社会流动、利益格局多元化，人民的政治表达和政治参与要求不断提高，基层自治的发展要突破瓶颈，需要进行理念的创新。2013年，上海市浦东新区在多年实践的基础上，提出了“让自治成为一种生活方式”的理念，让人耳目一新。

一、生活方式与基层自治理念创新

（一）生活方式概念及内涵

生活方式的研究是社会学领域研究的重要内容，它主要回答人们“怎样生活”的问题。《中国大百科全书·社会学卷》对生活方式作了如下定义：“不同的个人、群体或社会全体成员在一定的社会条件制约和价值观指导下，所形成的满足自身生活需要的全部活动形式与行为特征的体系。”从这个定义分析，生活方式具有客体性和主体性的特征，它的形成需要主观和客观两方面的结合。客体性强调，生活方式是一种社会的结构形式和事实性存在，它所包含的生活资源和生活活动条件构成要素，具有满足生活活动主体需求的客观价值和规定性；主体性强调，生活方式是通过生活活动主体对生活资源进行评价、选择、配置而形成的社会行动和日常行为方式。在这种主客体互动的过程中，通过主体的活动满足着人自身的生存、享受和发展需要。

生活方式的选择即是对社会发展价值目标、评价标准和对生活资源（包括物质的、文化的、生态的）等的选择。目的在于通过选择活动使人们享受“更有意义和更自由的生活”，并为此而“去扩大他们所拥有的真实选择的能力［1］294。从外延看，生活方式涵盖了生活的一切方面，包括劳动生活、政治生活、物质消费生活、闲暇和精神文化生活、交往生活、宗教生活等。从结构看，生活方式的选择包括三个相互联系的构成要素，即生活活动条件、生活活动主体和生活活动形式［2］。

（二）基层自治的发展和理念的创新

新中国成立初期，我国城市居民委员会就在一些大城市中产生，“文化大革命”期间遭到严重破坏，直到党的十一届三中全会后才得以全面恢复和发展。1980年1月，全国人大常委会重新公布了《居民委员会组织条例》、《人民调解委员会暂行通则》和《治安保卫委员会暂行组织条例》。1982年，《中华人民共和国宪法》明确规定了居民委员会的性质、任务和作用。1989年，全国人大常委会通过了《中华人民共和国城市居民委员会组织法》。这标志着我国城市居民委员会的组织建设进入了一个全新的发展时期。与城市居民委员会相比，我国农村村民自治则起步较晚。党的十一届三中全会后，在实行联产承包责任制的过程中，广西壮族自治区罗城县和宜山县的一些村创立了村民委员会。1982，《中华人民共和国宪法》正式确立了村民委员会作为农村基层群众性自治组织的法律地位。1998年，全国人大常委会通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》。随着基层自治的发展，党的十五大和党的十六大报告都强调，在基层开展自治，保证人民群众直接行使民主权利，依法管理自己的事情，是发展社会主义民主的基础性工作。党的十七大报告将“基层群众自治制度”首次写入党代会报告，正式与人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度一起纳入中国特色社会主义政治制度的范畴。党的十八大报告将发展基层自治更是推向了一个新的高度，指出：“在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，是人民依法直接行使民主权利的重要方式。要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，以扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督为重点，拓宽范围和途径，丰富内容和形式，保障人民享有更多更切实的民主权利。”［3］

与此同时，我国对基层自治的探索也随之不断走向深入。2013年，上海市浦东新区提出了“让自治成为一种生活方式”的理念，从新的高度进一步推动基层自治在浦东的发展，引起了全市各方面的较大关注。这一理念为基层自治注入了新的内涵，从一定意义上讲，它引领了基层自治的发展方向。

按照马克思关于生活的分类，自治属于“政治生活”的一部分，“让自治成为一种生活方式”即让自治成为一种政治生活方式。这一理念至少包含以下几层涵义：

第一，强调自治的不可或缺性。有生活必定有生活的形式和方法，生活方式是生活的具体表现。将自治作为政治生活方式，反映了政治生活的价值取向，突出了自治的重要性。自治不再是一项孤立的工作，而是代表了我国政治生活的发展方向，这与党的十八大提出的要求是不谋而合的。

第二，强调参与自治的高度自觉性。主体选择性是生活方式的特征之一，一定的生活方式必定是生活主体的自觉行动。当维护公共利益和公共秩序成为自己生活的一部分时，才会有行动上的高度自觉性。这是基于对生活共同体的价值认同而产生的自觉，而不仅仅是由于自上而下的组织推动。

第三，强调自治主体的激发和觉醒。任何个人、任何群体以及全体社会成员的生活方式都是作为有意识的生活活动主体的人的活动方式。主体在生活方式的构成中占有核心地位。要实现参与的高度自觉性必须激发参与者的主体意识，把自治当作一种生活方式，而不再是组织任务，自治是与个人息息相关的事。自治的发展推动力必须来自于主体的力量，来自于主体的能动性和创造性。

第四，强调政治生活环境的文明化。一定的社会条件决定了一定的生活方式。不同的地理环境、文化传统、政治法律、思想意识、社会心理等因素也从不同方面影响着生活方式的具体特征。例如，居住在不同气候、不同地理环境中的居民，其生活方式具有不同的风格和特点；一个民族在长期的发展中所形成的独特文化背景，又使其生活方式呈现出丰富多彩的民族特色。政治生活的生态环境决定了政治生活方式的选择。目前，将自治作为政治生活方式需要在政治生活条件、制度体系等一系列政治环境上进一步加以改进。

第五，强调自治形式和载体的多样性。生活方式是通过一定的生活活动形式表现出来的。不同的主体因素和客体因素决定了不同的活动形式。在自治的方式中，自治的形式和载体就是生活活动形式，不同的自治主体必定会适用于不同的活动形式，从而形成不同的风格，因此，对自治形式和载体提出的要求必定也是多样性的。

二、“让自治成为一种生活方式”的上海实践①本文所引用的实践资料由上海市党建研究会、上海浦东新区区委组织部提供。

这一理念不仅提出了我国基层自治的发展方向，而且也是对近几年基层自治发展的总结。从近几年的实践看，上海市各级党组织在推动基层自治的实践中不断演绎这一理念，为基层自治创造了良好的活动条件、培育了活动主体，并探索出丰富多彩的活动形式，形成了自治作为政治生活方式的基本结构。

（一）着眼于体制和机制的不断完善，为基层自治创造了良好的生活活动条件

第一，转变党的领导方式和执政方式，建立现代化的国家治理体系，为基层自治创造了政治空间。党的十八届三中全会明确指出，把完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标。从“管理”到“治理”的转变是党主动顺应时代发展变化、社会需求和人民群众需要的重要举措。与传统的管理模式相比，现代治理体系将会带来的变化是：多元化的治理主体、法制为核心的治理体系、民主协商的治理方式，其本质精神是平等、民主、法治。现代化的国家治理体系主要内容包括党领导下的国家层面的法治、社会层面的共治、基层层面的自治和公民层面的德治四个层面［4］。基层自治是实现国家治理体系现代化不可或缺的重要组成部分，而国家治理体系现代化建设为基层自治的发展提供了强大的推动力和广阔的政治空间。基层自治如何符合国家治理体系现代化的要求，实现党的领导方式和执政方式的转型在新的形势下具有明确的发展方向。近几年来，上海市不断探索改变基层党组织的领导方式，推进服务型党组织建设，从“三服务”到组团式服务、走千听万、区域化大党建等一系列举措，传递出的是领导方式上从管理包办到协调治理的转变，这为基层自治的发展营造了良好的政治环境。

第二，调整和优化党的组织设置，逐步建立全覆盖的党组织体制，为基层自治创造了组织空间。基层自治的有效推进离不开健全的党组织体制，为了适应经济社会结构的深刻变化，近年来，上海市各区县围绕“建设有活力的基层党组织，不断调整和优化组织设置”，实现了组织的“有形”覆盖和工作的“有效”覆盖，并且不断推动党的基层组织由传统领域向新兴领域延伸，由单位向地域延伸，由实体向网络延伸，由党的基层组织向其他各类组织延伸。在农村，大力推广在农民专业合作社、专业协会、产业链、外出务工经商人员相对集中点建立党组织的做法。在城市社区大力推行网格化管理，把党组织建到商务楼宇中、建到商贸市场里、建到项目工地上。随着党建工作由区属转向区域以及各种灵活多样的组织活动，形成了以镇党委和街道党工委为核心，以居民区、村等党组织为基础，以区域内其他各类党组织为支撑，以在职党员、离退休党员、流动党员等各类党员为主体，各类单位、群团组织、社会组织及广大群众共同参与为依托，党组织之间结对共建、党建联建为补充的区域化党建工作格局，不仅有效地促进了党内基层民主与基层群众自治的良性循环，而且促进了农村基层群众自治和城市居民群众自治的统筹发展。在浦东的三林镇、花木镇、川沙新镇等快速城市化地区，针对管理幅度宽、基层群众自治难以落实到位的问题，创新“镇管社区”模式，即通过先行组建社区党委，推动建立社区委员会、社区管理中心、基层自治组织等工作，确保党组织在社区管理、社区服务、社区自治、社区稳定中发挥引领、协调和主导作用。

第三，建立和完善基层自治的规章制度，规范自治秩序，为基层自治创造了制度空间。近年来，上海市在实践中不断规范民主实践的程序和工作流程，并建立了许多卓有成效的工作机制，目的在于确保基层自治的有序开展。在民主选举上，普遍推行了村居党组织公推直选、村居委员会直选制度；在民主决策上，全面推行了党员代表议事会和农村“四议两公开”制度，全面建立了以村居务公开、党务公开和民主理财为主要内容的民主监督制度；在民主管理上，通过开展组团式服务建立了“四级联动”机制，将党代表、人大代表、社区单位、在职党员等区域资源整合起来，在城乡基层自发形成了由村居党组织主导下的居委会、业委会、社区民警和群众代表等参与的“多位一体”工作机制，“三会”制度等实现区域自治联动。例如，嘉定江桥镇太平村党支部通过“一听、二议、三表决、四公开、五反馈”的“五步法”工作机制，确保村民有序参与自治；宝山区331个居委会建立了“三会”制度；浦东新区合庆镇的28个村，村村有一套被村民们形象地喻为“草根宪法”的《村民自治章程》和《实施细则》。用制度规范自治是法治精神的体现，它确保了基层自治的有序推进。

（二）着眼于提高自治意识与自治能力，为基层自治培育了生活活动主体

第一，加快建设基层党务工作干部队伍，建立了一支规模宏大的基层自治骨干队伍。基层党务工作干部是基层自治的主体。近年来，为提高基层群众的自治水平，上海市各基层党组织加快建设基层党务工作干部队伍，不断提高他们的素质和能力。一是加大高素质的村居党组织带头人队伍建设力度，大力开展“班长工程”，组织村居党组织书记轮训班、村居党组织后备干部示范班等培训，加强村党组织书记“强化群众观念，推进基层群众自治”的责任意识和工作能力。上海浦东新区实施了“535”基层党务干部培养计划，即每年储备500名、培训300名、使用50名基层干部，提高他们参与基层自治的能力，为基层自治提供了人才支持。

第二，坚持在多领域中发展自治骨干，不断扩大自治队伍的力量构成。为了扩大基层自治的参与面，上海市坚持在各领域发展自治骨干。一是充分发挥区域内党代表、人大代表和政协委员的作用；二是鼓励支持在职党员进入居委会、业委会、社委会、自愿者组织、群众文化团队等，成为自治组织中的中坚力量；三是加大对党小组长、党员骨干、楼组长、村民小组长、各类群众团队负责人、业主委员会负责人、社区内各类代表人士等的培养力度，培育了一批优秀骨干，使他们在基层自治的各个领域和各类组织中发挥核心作用。

第三，培育民间自治组织和群众领袖，通过典型示范带动自治主体的形成。近年来，上海市涌现出一批颇有影响力的民间组织，他们以党员或骨干群体命名，在基层自治中发挥了很好的作用，也成为带动群众开展基层自治的重要社会力量，如“柏阿姨工作室”、“戴老师议事厅”、“爱心妈妈”、“维稳妈妈”等。通过这些有影响的民间团队和骨干的个人魅力，唤醒群众的自治意识，并带动他们有效参与自治。

（三）着眼于载体和渠道的建设，形成了丰富多彩的基层自治生活活动形式

第一，围绕阳光公开，做实民主议事形式。为了让村委会真正成为村民实现自治的平台，浦东新区合庆镇建立了“1＋1＋X”的工作机制以规范村委会的运作。第一个“1”即党组织的领导；第二个“1”即一本《村民自治章程》，是依据“村民委员会组织法”制订的村民自治大纲；“X”即具体的“实施细则”，是村里的各项办事准则和规章制度。通过这一工作机制，让村民自治做到“村情民知、村官民选、村策民决、村事民定、村财民管、村务民督、村绩民平、村利民享”。凡涉及村民的权利义务、土地承包、征地安置、集体资产处置、养老医疗补贴、困难家庭补助等问题，都让村民民主协商决策，并建立了财务顾问报告、干部述职述廉、村务监督等制度，规范了村委会的运作。嘉定太平村党支部着重抓住“五个让”：即村里的事情让村民知晓、让村民做主、让村民监督、让新村民参与、让村民满意。康桥镇石门村党支部积极推行“阳光公开—聚焦五民”工作法。“阳光公开”即：党务、村务、财务三方面内容公开；“聚焦五民”即：深入基层听民意、聚焦群众集民智、严谨透明讲民主、统一思想聚民心、阳光公开惠民生，将涉及全村公共事务管理的征询、酝酿、讨论、决策、实施等环节，全部交由村民自治，切实落实村民群众对村级事务的知情权、参与权、决策权和监督权。“阳光公开—聚焦五民”工作法，让村民群众在村务工作中唱主角、做决策，调动了大家参与村里事务的积极性。

第二，围绕共商共治，建立合作治理形式。近年来，上海市各级党组织通过健全和完善工青妇、民兵、科普等群众组织，增强枢纽型社会组织的功能，培育和扶持各类社会组织，引导其参与基层自治，基本形成了“支部领导团队、党员融入团队、团队凝聚群众”，业主委员会、农民专业合作社以及大量群众活动团队、社区网络组织和其他公益性、服务性组织共同参与的基层自治力量。由于这些力量的参与，使共商共治的合作治理模式成为可能。多元主体在社区的有效融合成为上海市基层自治的重要形式。例如，虹口区新华居民区创造性地打造了新型综合性制度平台——葫芦缘议家社，下设立自治组长协调会、文体团队联谊会、社会团体联席会，形成了“一社三会”的自治平台；杨浦区各社区组成由居民区党总支、居委会、业委会、物业公司、居民代表、社区民警、辖区单位及社会组织等八方参与的“八位一体”居民自治协会；静安区静安寺社区成立了“一委三会”社区自治协商议事平台，实现共商共治。

第三，围绕专业规范，推进项目制形式。用项目制的方式推动社会组织参与社区自治，依托他们的专业优势，有效提高社区自治的水平。上海市浦东塘桥社区推出了公益项目培育，通过“民生基金”的支持，让社会组织和文化团队承接自治项目。例如，桂兴华红色主体工作室、文化团队党员理事会、“五老先锋宣讲团”（老党员、老干部、老教师、老劳模、老战士）等承接了居民区的党建项目。发挥物业服务社、居民健康服务社、欣耕工坊等80个专业类社会组织的力量，合作开展实施群众自治项目。陆家嘴社区创设了居委会“自治金”，“自治金”采取项目化运作，项目的产生由居民提议，街道负责审核确定。例如，“爱心铃”项目为53户独居老人安装了“爱心铃”。2012年，社区共实施了158个项目。

三、生活方式理念下基层自治发展的可行性路径

上海市的实践让我们看到了基层自治发展新的开端。理念能引领实践的发展，更能代表一种方向。“让自治成为一种生活方式”的理念注重的是群众对于生活共同体的价值认同，以及基于认同而形成的自觉行动。倡导自治不仅是一种制度、一项工作，更是与人息息相关的生活方式。目前的实践只是起步，与理念传递的要求相比仍有很大的提升空间。

（一）以转变工作方式为重点，发挥党对自治的领导核心作用

基层党组织是推进基层自治的领导核心。但是，随着经济社会的不断发展，基层党组织如何发挥领导核心作用面临着诸多挑战。

第一，党组织运用公共权力的空间和功能逐渐发生了变化，传统体制下包办一切的管理模式遇到了挑战。党组织如何处理好与村委会和居委会的关系，如何有效地领导村委会和居委会，这是基层自治能否向前发展的关键。

第二，党的工作领域从体制内走向体制外，传统的领导方式和工作方法在社会领域党建工作中遇到了挑战。党组织如何有效地引导各类社会组织参与社会治理，发挥社会组织在基层自治中的积极作用，是基层自治能否有序发展的关键。

第三，党组织对群众的影响力随着单位制的瓦解遇到了挑战。社区已经取代单位逐渐成为区域性的社会生活共同体，党组织如何在新的共同体中组织凝聚群众，有效开展群众工作，是基层自治能否充满活力的关键。

基层自治的发展需要党组织在这些难题上实现突破。问题的关键在于，党组织要实现领导方式和工作方式的转变，必须充分发挥自身的政治资源，采用去行政化的方式，在基层自治中更好地发挥领导核心作用。

（二）以价值认同为基础，激发自治主体的能动性

第一，主体的能动性是基层自治的关键。基层自治能否从“推动型”逐渐转变为“自动型”，真正成为一种生活方式，关键在于主体的能动性能否得到有效的激发。德国社会学家滕尼斯提出，社区是以人的本性为特征，在其中人的社会性得以体现，人的社会生活得到满足。当这种价值意义上的社区得以实现时，社区的事就会真正成为自己生活的一部分。不管是城市还是农村都是如此。因此，能动性的激发要围绕价值认同这个中心。

第二，塑造“平等、互助、和谐”的共同体文化。人们居住在一起，不仅要相互约束，而且要相互帮助、有效互动，而不是相互伤害。日常交往和共同联系的制度只有以道德为基础，而不是以市场交换为基础，平等才有可能实现。只有在平等的基础上建立和睦、融洽、密切的邻里关系，才能形成互相关怀的社区关系。当共同体文化形成时，维护公共利益和公共秩序才能成为每个人生活的一部分，这个共同体就会积聚越来越多的社会资源。据研究显示，一个社区拥有的社会资本越多，社区成员的参与度也就越高。

第三，实现共同体成员之间的有效沟通。沟通是增进了解的最好方式。在共同体成员之间，党组织与共同体成员之间如果能够建立有效的沟通交流方式，那么，共同体建设就具有了坚实的基础，而建立沟通渠道主要依靠党组织的力量。从共同体成员的需求出发，通过喜闻乐见的活动形式，在活动中传递价值观，是有效的路径。

（三）以完善制度建设为核心，确保基层自治规范有序地发展

“基层群众自治制度”是我国的基本政治制度，这是基层自治开展的法律依据。但是，要让这一制度落到实处需要完善一系列的配套制度。从目前基层自治开展过程中出现的问题分析，制度体系、体制机制之间的矛盾与问题严重影响着基层自治的发展。例如，居委会、村委会在现实生活中的行政化倾向，自治组织与社会组织的关系，居委会与业委会的矛盾，基层党组织的行政化倾向等一系列问题，使基层自治这个在法律上很重要的事情在实际操作过程中变成走过场，这无疑会使刚刚积累起来的参与热情化为乌有，长此以往，就会导致恶性循环。因此，理顺政府职能部门之间的关系，做到权责明晰，完善基层自治的相关配套制度，做到规范有序。只有这样，基层自治才能纳入健康发展的渠道，才能真正成为群众生活的一部分。

［1］阿马蒂亚·森．以自由看待发展［M］．任赜，于真，译．北京：中国人民大学出版社，2002：294．

［2］王雅林．生活方式研究评述［J］．社会学研究，1995（4）：44．

［3］胡锦涛．坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告［M］．北京：人民出版社，2012：27．

［4］施芝鸿．一元化指导思想在扩容中能应对多元化社会［EB／OL］．（2014－03－17）．http：／／news．ifeng．com／exclusive／official／detail＿2014＿03／17／34839205＿0．shtml＃pageTop．

责任编辑：张秀红

C913文献识别码：A

1002－0519（2014）06－0103－05

2014－10－08

国家社会科学基金重点项目（12AZD008）

顾燕峰（1975－），女，上海市人，同济大学马克思主义学院博士研究生，中共浦东新区区委党校副教授，主要从事政党理论与实践研究。