在向社会放权中创新社会治理体制——2013年中国社会体制改革回顾与反思

龚维斌

（国家行政学院，北京 100089）

·理论探索·

在向社会放权中创新社会治理体制
——2013年中国社会体制改革回顾与反思

龚维斌

（国家行政学院，北京 100089）

2013年是社会体制改革不断深入的一年，党中央提出社会治理新思想，对创新社会治理体制进行了部署。但由于社会结构和人们的需求结构发生了巨大变化，因此，现有社会管理和公共服务方式已不能适应变化的新形势，社会体制仍存在着诸多亟待通过改革加以解决的问题。

深化改革；社会治理；社会体制

2013年，是贯彻落实党的十八大精神和新一届中央领导集体执政的第一年，中央出台了许多重大改革举措，特别是召开了党的十八届三中全会，为今后七年全面深化改革制定了路线图和时间表。2013年，是社会体制改革不断深入的一年，政府向社会放权力度加大，中央提出创新社会治理体制，社会体制改革创新进入新阶段。

一、社会体制改革取得重要进展

（一）提出社会治理新思想

2013年，社会体制改革最重要的成果是，党的十八届三中全会提出，要深化社会体制改革，推进社会领域制度创新，推进基本公共服务均等化，加快形成科学有效的社会治理体制。三中全会对创新社会治理体制进行了部署，提出要改革社会治理方式，要求坚持系统治理、依法治理、综合治理和源头治理。社会治理理论是在总结我国长期以来形成的治国理政经验的基础上，顺应国际治理潮流，在吸收学术界研究成果的基础上，与时俱进提出的新概念、新理论，是社会管理理论的新发展、新成果，是社会管理的升级版。传统社会管理更多侧重单一主体的政府管理、自上而下的政府管控，而社会治理更加强调多元参与、共同治理，更加强调民主协调、依法管理，更加强调以人为本、维护权利，是共治与自治的结合、法治与德治的并用。

（二）重视发挥政府的主导作用

党的十八届三中全会提出，社会治理要“发挥政府主导作用”。这是一个重要的新思想。2004年，党的十六届四中全会首次提出：“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。党的十八大报告坚持和发展了这一思想，提出：“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”。党的十八届三中全会把“政府负责”改为“政府主导”，不仅表述更加准确，也意味着社会管理的职能主要由政府来承担。2011年，中央确立了以各级政法委牵头的社会管理领导体制，把原来的中央综合治理委员会更名为中央社会管理综合治理委员会，绝大多数地方政法委也仿效中央的机构设置，调整成立社会管理综合治理委员会。几年来，各级政法系统在加强和创新社会管理中进行了积极探索，为维护社会稳定、促进社会和谐发挥了重要作用。但是，以政法委为主导的社会管理领导体制，在实际运行中存在诸多困难和问题，一是其统筹协调能力较弱，二是工作方法偏重于管控。“政府主导”意味着社会管理中政府的职能定位更加清晰、作用更加突出，也意味着党委和政府对社会进行管理的体制将会进行适当的改革和完善。在社会治理中，发挥政府主导作用，并不是包揽社会治理的所有事务，而是鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。

（三）改革社会组织管理体制

党的十八大提出建立现代社会组织体制，十八届二中全会提出改革社会组织管理制度，十八届三中全会提出激发社会组织活力。2013年，新一轮国务院机构改革要求，改革社会组织管理制度，加快社会组织健康有序发展。一是逐步推进行业协会商会与行政机关脱钩，引入竞争机制，探索一业多会，以改变行业协会商会行政化倾向，增强其自主性和活力。二是重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织。成立这些社会组织，直接向民政部门依法申请登记，不再需要业务主管单位审查同意。民政部门要依法加强登记审查和监督管理，切实履行责任。考虑到政治法律类、宗教类等社会组织以及境外非政府组织在华代表机构的情况比较复杂，成立这些社会组织，在申请登记前，仍需要经业务主管单位审查同意。三是坚持一手抓积极引导发展、一手抓严格依法管理，建立健全统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织管理体制，健全管理制度，推动社会组织完善内部治理结构。党的十八届三中全会进一步提出，要鼓励和支持社会组织参与社会治理，提出一系列改革举措，反映出党和政府高度重视社会组织在国家治理中的作用。在经济建设方面，要注重发挥行业协会商会在建立开放型市场体系中的作用，发挥社会组织在社会主义新农村建设中的积极作用。在民主政治建设方面，强调人民主体地位，要求拓宽包括社会组织在内的协商民主渠道。在社会建设方面，要求“完善慈善捐助减免税制度，支持慈善事业发挥扶贫济困积极作用”，“支持和发展志愿服务组织”，支持社会组织在教育评估和社会力量办学办医等方面发挥积极作用。在文化建设方面，强调提高文化开放水平，通过培育发展文化非营利组织，发挥其在中外文化交流中的作用。在党的建设方面，“要坚持党的群众路线，建立社会参与机制”，“完善并严格执行领导干部亲属担任社会组织职务”。民政部、发改委、财政部、税务总局、国务院法制办等有关部门着手制定和完善相关政策法规，制定《行业协会商会与行政机关脱钩方案》、《社会组织发展规划》、《四类社会组织直接登记办法》、《社会组织减免税制度》、《政府向社会组织转移职能指导意见》等，修订了《社会团体登记管理条例》，国务院颁布实施了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》。对社会组织改革提出了时间表和路线图，例如，要求2015年之前行业协会商会必须与行政机关脱钩。根据分类登记管理原则，明确建立直接登记与双重负责相结合的混合型登记制度。按照放得开、管得住的要求完善监管模式，在明确登记管理机关、行业管理部门、业务主管监管职责的同时，建立和完善信息平台，做好第三方评估，拓宽社会监督渠道。把国外、离岸、网络社会组织统一纳入依法管理范畴，扩大监管范围。着力解决认识偏差、资金人才匮乏、能力不足的问题。完善法人治理结构，建立诚信体系，强化自治自律。探索一业多会，鼓励适度竞争，建立退出机制。

（四）改革食品药品监管体制

根据党的十八大改革完善食品药品监管体制的决策部署，国务院组建国家食品药品监督管理局，对食品药品实行集中统一监管。2013年5月底，国家食品药品监督管理总局机构组建、职能整合、人员划转、内设机构全部到位，积极推进地方机构改革。同时，配合开展《食品安全法》修订工作，完成《医疗器械监督管理条例》修订，启动《药品管理法》和《化妆品卫生监督条例》修订起草工作。国务院办公厅转发了《关于进一步加强婴幼儿配方乳粉质量安全工作的意见》，提高了2685项药品标准。国家食品药品监管总局开展了重点领域突出问题专项整治行动。一是集中整治肉类产品掺假售假违法违规行为，在全国范围内部署开展打击假牛羊肉违法犯罪和加强肉及肉制品质量安全监管等工作。二是开展保健食品打“四非”专项行动，严厉打击保健食品非法生产、非法经营、非法添加、非法宣传。全国检查保健食品企业近50万家次，立案1万多起，责令停产停业797家，吊销证照47家，移送公安部门违法案件468件，移送工商部门非法宣传案件3907件。三是开展药品“两打两建”专项行动，严厉打击药品违法生产、严厉打击药品违法经营、加强药品生产经营和药品监管机制建设。全国检查药品生产经营企业近46万家次、立案4万余起，责令停产停业1100余家，收回药品GMP、GSP证书258张，吊销许可证65件，移送公安部门违法案件461起。四是开展婴幼儿乳粉专项整治，部署乳制品专项监督检查，打击乳品生产及鲜奶收购各环节的违法违规行为。强化食品生产加工、市场流通、餐饮服务等重点行业综合治理，落实生产经营主体责任。加强药品、医疗器械等注册审批、检查认证、检验检测、稽查办案工作。全年，食药系统共立案查处各类食品药品违法违规案件近30万起，移送司法机关3390件，捣毁制假窝点2986个。

（五）改革信访制度，废止劳动教养制度

2013年，信访制度进行了多项改革，一是探索实行网上信访受理制度，建立以互联网为依托的全国网上信访受理平台，引导群众多上网、少走访，逐步把网上信访作为解决信访问题的主渠道。2013年7月1日，国家信访局全面放开网上投诉受理内容，取得初步成效，受到社会和群众的广泛好评。从放开到2013年11月底，平均每一个工作日受理的投诉在1200件以上。有14个省份网上的投诉量超过了同期群众的来信量，说明越来越多的群众开始接受并且选择以网上作为反映诉求的首选方式。网上信访大大提高了办理速度和效率。大部分地方可以做到2个工作日信访部门完成接收和办理工作。5个工作日，投诉的信访事项可以转到相关责任单位。二是改革信访情况通报办法。从2013年2月开始，实行“点对点、一对一”地对有关地方通报进京非正常上访的情况和问题，改变过去“大排名、大通报”的做法，增强了工作的针对性和指导性，也减轻了地方和基层干部的压力。三是建立涉法涉诉信访事项依法终结制度，把涉法涉诉信访从信访工作中剥离出去，把涉法涉诉信访问题纳入法治轨道解决。2013年12月开始，信访部门对涉法涉诉信访事项采取“不受理、不交办、不协调”，支持政法机关依法处理好涉法涉诉信访问题。一是对到信访部门来反映涉法涉诉问题的群众要进行疏导、解释，引导他们到政法机关去按程序反映问题，要尊重司法结论，维护司法权威。二是对遇到的新情况、新问题认真研究，及时分析，负责任地向有关机关提出意见和建议，共同做好这项工作。

改革信访制度的目的是为了更好地保护公民的意见表达和诉求表达的权利。2013年，与信访制度改革比肩的另一项重要改革是废止劳动教养制度。党的十八届三中全会提出，废止劳动教养制度。2013 年12月28日，全国人大常委会通过了关于废止有关劳动教养法律规定的决定。决定规定，劳教废止前依法作出的劳教决定有效；劳动教养制度废止后，对正在被依法执行劳动教养的人员，解除劳动教养，剩余期限不再执行。废止劳动教养制度与湖南永州“上访妈妈”唐慧案有着紧密的联系。2013年7月15日，湖南省高院终审宣判唐慧诉永州市劳教委行政赔偿案胜诉。法院支持了唐慧的三项诉讼请求：永州市中院一审判决被撤销，永州劳教委赔偿唐慧被限制人身自由9天的赔偿金1641．15元，并向唐慧支付精神损害抚慰金1000元。唐慧劳教案曾一度引发废止劳教制度的大讨论，在社会各界的共同努力下，实行了半个多世纪的劳教制度在2013年底终于退出了历史舞台。

（六）分类推进户籍制度改革

城镇化是中国现代化发展的必然趋势，是中国现代化发展的重要推进力量，对中国社会体制已经并且还将产生巨大影响。2013年11月，为了促进城镇化健康发展，中央召开了城镇化工作会议，提出走新型城镇化道路，对城镇布局、城镇管理、进城农民市民化等问题作了部署。与推进新型城镇化进程相适应，中央提出坚持统筹规划、因地制宜、分类指导，促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化。公安部门指导、推进各地加快改革户籍制度，全面放开建制镇和小城市落户条件，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。创新人口管理，抓紧建立和完善三项制度：建立城乡统一的户口登记制度，取消城乡居民的身份差别，为消除城镇壁垒、推进城乡发展一体化创造有利条件；建立实施居住证制度，以居住证为载体，建立健全与居住限制等条件相挂钩的基本公共服务提供机制，解决好暂不具备落户条件或者不愿落户城镇的流动人口当前面临的就业、教育、医疗等方面的突出问题。同时，建立完善与居住年限等条件相挂钩的积分落户制度，为公平有序落户城镇提供阶梯式政策通道，为城市编制经济社会发展规划、安排基础设施建设、制定公共政策等提供依据；健全实际居住人口登记制度，建立和完善覆盖全国人口的国家人口基础信息库，为跨地区人口流动服务和管理提供支撑，做到人口流动到哪里、服务和管理就跟进到哪里。

（七）开展打击网络谣言活动

2013年8月19日至20日，党中央召开了全国宣传思想工作会议，强调意识形态工作是党的一项极端重要的工作。对新时期宣传思想工作需要的指导思想、基本遵循和重点任务进行部署。借会议的东风，8 月20日，北京警方打掉网络推手——北京尔玛互动营销策划有限公司，刑拘公司负责人“立二拆四”（杨秀宇）和该公司前员工“秦火火”（秦志晖）。随后，公安机关又以网络造谣传谣抓捕周禄宝、傅学胜等网络名人。8月23日，“薛蛮子”嫖娼被抓。9月4日下午，国家互联网信息办公室召开“打击网络谣言网民座谈会”，邀请11位网民代表参加，就网络言论责任进行讨论。9月9日，最高人民法院、最高人民检察院出台《关于办理利用信息网络实施诽谤等刑事案件的司法解释》，利用网络诽谤他人，同一诽谤信息实际被点击、浏览达5000次以上，或被转发达500次以上可构成诽谤罪。由此拉开了打击网络谣言、规范网络秩序的行动，通过建立健全法律，实现网络治理法治化，促进网络社会健康运转。一时间，一些私人讨论由大范围的网络传播、交流互动转向微信等小范围的“群”内传播和交流互动，网络言论更加谨慎，网络秩序出现明显好转。但是，网络监管政策出台之后，公众也担心会动辄因言获罪。如何不因噎废食，既能甄别网络虚假信息，又能保障公众意见自由合理表达，还需要假以时间不断完善相关法律和政策，既保障公民言论自由合理表达权利，又维护公共安全和社会秩序。

二、社会体制改革面临诸多挑战

2013年，中国社会体制改革虽然取得了重要的进展，但是，由于社会结构和人们的需求结构发生了巨大变化，因此，现有社会管理和公共服务方式不能适应变化了的新形势，社会问题和社会矛盾仍然频发高发，社会体制中仍然存在着诸多亟待通过改革加以解决的问题，使得社会体制改革成为全面深化改革、全面建成小康社会中的一块短板。

（一）社会体制改革的总体思路不够清晰

社会体制改革越来越成为人们熟悉的一个概念，也越来越被人们所认识和接受。学术界对此也进行了一定的研究，形成了一些理论成果。但是，社会体制到底是什么，它包括哪些内容，它与经济体制、政治体制、文化体制的联系和区别在哪里，改革的重点任务是什么，抓手是什么，切入点是什么等一系列基本问题并没有形成共识。理论上的不清晰，带来的后果是政策上和改革措施上的乏力。这些年来，从政策层面来看，社会体制改革主要还是停留在社会事业体制和社会管（治）理体制两个方面，社会事业体制包含的内容十分广泛和丰富，包括就业体制、社会保障体制、医疗卫生体制、教育科技体制、收入分配体制等多方面内容，社会事业体制内部不同方面的内在逻辑联系和整体改革如何推进？社会管（治）理体制包括的内容也十分丰富，包括政府社会管理体制、社会组织管理体制、社区管理体制、虚拟社会管理体制等多方面内容，社会管（治）理体制内部不同方面、不同层次的体制机构如何协同推进、有机联动进行改革？社会事业体制与社会管理体制之间如何协调配合改革？从理论上看，社会体制又决不仅仅只包括上述内容，应该比社会事业体制和社会管理体制内容更为丰富。

（二）事业单位改革进展缓慢

事业单位是公益服务的主要提供者，目前全国大约有3000多万人，占财政供养人员近80%，占有庞大的公共资源，每年公共财政相当一部分用于事业单位的养人、运转和办事。但是，一些事业单位功能定位不清，政事不分、事企不分，机制不活；提供公益服务的方式单一、能力不足，质量和效率不高；国家对事业单位的监督管理薄弱。社会各界对事业单位改革的呼声很高，期待也很大。事业单位改革是改革开放以来继农村改革、国有企业改革以及政府机构改革之后的第四项重大改革，涉及面广、任务重、难度大。2008年，国务院决定在山西、上海、浙江、广东、重庆五个省、直辖市进行养老保险制度改革试点，积累经验为全面启动事业单位改革做准备。2012年，出台了《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革指导意见》，对事业单位改革作出了总体部署和顶层设计。文化领域的事业单位改革成效显著，在整个事业单位中占大头的教育科技、医疗卫生等领域的事业单位改革进展缓慢，遇到的改革阻力很大，成效不够理想。

（三）收入分配制度不完善

收入分配制度不合理、收入差距过大成为近年来群众不满意的焦点问题之一，也是社会体制改革需要着力破解的一道难题。收入分配问题不仅是一个经济问题，更是社会问题，也是政治问题，涉及诸多方面的改革。2013年，中央出台了《关于深化收入分配制度改革的若干意见》，党的十八届三中全会提出了“改革收入分配制度”，“形成合理有序的收入分配格局”，要求“保护合法收入，调节过高收入，清理规范隐性收入，取缔非法收入，增加低收入者收入，扩大中等收入者比重，努力缩小城乡、区域、行业收入分配差距，逐步形成橄榄型分配格局”。尽管改革的思路逐渐清晰，方向不断明确，但是，真正有效的改革举措还是不多，城乡之间、区域之间、不同行业之间、不同群体之间收入分配差距过大的状况并没有明显改善，特别是垄断性、资源性政策偏差导致的财富分配不合理状况，加剧了收入分配不合理的矛盾。

（四）社会组织发展仍然困难重重

2012年底，全国共有民间组织49．9万个，社会团体数27．1万个，民办非企业单位22．5万个，全国基金会3029个。2013年底，全国各级民政部门登记社会组织共有54．1万个，其中社会团体28．6万个，民办非企业单位25．1万个，基金会3713个；全国各类社会组织形成固定资产1950亿元，实现增加值约525．6亿元，占第三产业增加值0．23%；总支出1242亿元，占国内生产总值的0．29%；从业人员1200多万人。历史地看，社会组织发展速度加快，但是，与经济社会发展的要求相比差距仍然很大。2013年，虽然中央出台了一系列鼓励和支持社会组织发展的文件，但是，从文件到政策，从政策到具体措施制定，还需要一段时间。社会组织管理体制正在调整改革，相关法律法规还在修订和制定之中。从实际调研情况来看，社会组织发展的社会环境、政策环境和现实环境并不乐观。不仅仅是领导干部，还有很多普通群众对社会组织的认识程度都不高，他们不了解社会组织的性质、作用和功能，有事情还是习惯找政府，也不太愿意参加社会组织活动。虽然国家出台了改革四大类社会组织管理体制，颁布了政府向社会力量购买服务的意见，但是，政策还没有落地效果就被打了折扣。由于行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类等四种社会组织并未给出明确的标准，为政策执行过程中人为设置障碍留下了空间。还有一些人本着多一事不如少一事或者抵触社会组织的心态，对社会组织改革发展不积极。政府购买服务很多地方还只是处于非常初级的起步阶段，象征意义大于实际意义。

（五）流动人口管理服务面临新难题

流动人口的主体部分是外出就业的农民工及其家庭成员。2013年，全国流动人口达到2．45亿人，外出农民工16610万人。改革开放以后出生的农民工，通常被为“新生代农民工”，他们是外出农民工的主体。从流动方式看，农民工由个体劳动力流动向家庭化迁移转变。家庭化迁移已经成为人口流动迁移的主要模式，新生代流动人口表现更为突出。新生代农民工由于出生时代背景、生活条件、所受教育等与其父辈不同，特别是新生代农民工家庭化的外出方式，使得以农民工为主体的流动人口的城市融入呈现出新的要求和新的特点。一是家庭而非个体逐渐成为新生代农民工城市融入的基本单位。与第一代农民工节衣缩食式的“高积累、低消费”模式不同，不少新生代农民工认为，有钱就是要消费，为了能与家庭成员同处一地，他们宁愿高价租房，也不愿挤在公司包住的地下室或集体宿舍里。二是社区而非个体工作场所融入已成为新生代农民工城市融入的主要内容。因为租房居住，使得新生代农民工在与工作地点互动的同时，也开始与房东等城市市民、流动人口出租屋管理工作人员以及社区工作人员产生了一些或强或弱的联系，社区生活开始成为新生代农民工城市生活中非常重要的一部分。三是子女而非个体自身成为新生代农民工城市融入的新主体，因此，也成为新生代农民工城市融入的新课题。尽管融入城市面临诸多困难和限制，但是，外出农民工尤其是新生代农民工返乡特别是返乡务农的愿望却越来越低，大多数人渴望在沿海发达地区或城市工作和生活［1］。现有的流动人口管理服务政策不能很好地适应这些变化，造成了不少社会问题和社会冲突。

（六）公民参与机制不能适应新要求

公民参与是正确的政策制定的重要保障，是科学决策、民主决策的内在要求，是人民群众行使民主权利的重要体现，既是政治体制也是社会体制的重要内容。改革开放以来，中国公民参与取得了长足进步，公民参与的渠道不断扩大，形式越来越丰富多样，参与的广度和深度都在不断拓展。但是，由于社会结构的快速变化，一部分群众拥有较多的资源和机会参与公共事务和公共决策，另一部分群众则能力较弱、机会较少。这在政治制度的安排上，人大代表、政协委员中存在“党政官员化”和“富人化”现象，甚至少数地方在人大政协换届选举中还有贿赂、舞弊等违法现象。2012年12月28日至2013年1月3日，湖南省衡阳市召开第十四届人民代表大会第一次会议，共有527名市人大代表出席会议。在差额选举湖南省人大代表的过程中，共有56名当选的省人大代表存在送钱拉票行为，涉案金额人民币1．1亿余元，有518名衡阳市人大代表和68名大会工作人员收受钱物。这次事件虽然受到严肃的处理，但是，留下的教训和给人们的思考却是深远的。如何破解已经形成并有扩大之势的既得利益藩篱，建立能够有序、有效表达各方面群众利益诉求的公民参与机制是一个新的重要课题。

（七）人们思想观念复杂多变

思想观念特别是社会的基本价值观是社会构成的粘合剂，是维持秩序、促进社会团结的重要纽带，也是社会体制变革的动力和手段。由于社会利益格局的急剧变化，由于社会流动大大加快，由于互联网等新型信息传播和沟通手段的普及化和便捷化，人们的思想观念正在经历着前所未有的大变化，呈现出多元多样多变化的特征。在此变化过程中，鱼龙混杂、泥沙俱下，既有积极的正能量，也有消极甚至破坏性的负能量。社会公德、家庭美德、职业道德等基本的做人、做事主流社会规范面临挑战，社会失范事件经常发生，一些基本的社会共识有走向分裂的危险，主流价值观与民间观念存在相当差距。社会失信事件屡屡发生，一些人“笑贫不笑娼”，扶人者被讹诈，情感纠纷导致家庭血案，个人不幸迁怒和报复社会。2013 年6月，厦门公交车纵火案造成47名无辜乘客死亡；2013年8月，北京市大兴区2名犯罪分子当众摔死幼童案等极端恶性暴力犯罪事件。这些事件都暴露出当事人丧失起码的道德和良知，反映出当前社会基本价值观和社会心理方面存在比较突出的问题，也说明在现代化过程中基本价值观念的重构和建设任务相当艰巨且刻不容缓。

［1］何绍辉．双重边缘化：新生代农民工社会融入调查与思考［J］．新华文摘，2013（23）：34－35．

责任编辑：王文京

Innovating in Social Governance System while Empowering the Public

GONG Wei－bin
（National Academy of Governance，Beijing，100089）

2013 is the year of continuously deepening the social system reform，where the Central Committee of the CPC put forward the new ideology of social governance，and made arrangements on innovation in social governance system．However，due to great changes in social structure and people’s demands，the existing social administration and public services cannot adapt to the new situation，and there are still some problems in the social system that need prompt solutions through reforming measures．

to deepen the reform；social governance；social system

D6文献识别码：A

1002－0519（2014）06－0097－06

2014－09－05

龚维斌，男，国家行政学院社会治理研究中心主任，教授。