清末中国的立宪、族群关系与国家建构

常 安

清末中国的立宪、族群关系与国家建构

常 安*

无论是新政、立宪，还是革命，实际上都意味着对既有政治制度的一种部分的或者全方位的变革，也不可避免的受到既有政治制度的结构性制约。〔1〕即大革命(Revolution)是针对旧制度(The Ancient Regime)而发生。革命，并不仅仅意味着一种政权类型的转换，更意味着对于既有社会制度的一种结构性改造。一定程度上，清末立宪，也正是对清王朝诸如大一统王朝的塑造、满汉一体与满汉畛域、多族群帝国的型构等政治安排及其近代挑战的一种制度性回应:清末仿行预备立宪的开始重要原因之一，即是“迅将帝国宪法颁布以息排满之说”，〔2〕“两江总督端方奏请迅将帝国宪法及皇室典范编订颁布以息排满之说折”，载故宫博物院明清档案部:《清末筹备立宪档案史料》，中华书局1979年版，第46页。清末立宪的很大一部分内容，也是围绕平满汉畛域问题。〔3〕《清末筹备立宪档案史料》作为记载清末立宪中官方对于立宪的决策过程、立宪进程设计等问题权威史料，“平满汉畛域”被专门列出，而当时被认为的预备仿行立宪中的首要之务官制问题，其最后之所以引起争议，即在皇族内阁，实际上也是“平满汉畛域”问题。同时，主导清末宪政运动推行的决策者中，也大都为满洲贵族出身，因此，族群问题，实际上是影响清末立宪走向的重要因素。

更为重要的是，清末以降，中国从古老的天下体系被卷入到列国竞争的民族国家体系。而清末立宪，除了学界惯常热议的诸如君宪共和之争、议会制度、地方自治等内容，也具有明显的国家建构意蕴:无论是清末立宪中的平满汉畛域问题，还是为了应对边疆地区在西方帝国主义者挑唆之下而日益严重的分离危机而进行的边疆地区新政，实际上均是旨在通过立宪实现从古典王朝向现代民族-国家的内在转化。

因此，清末立宪，既是中国立宪运动的开端，也是中国这样一个多族群大国进行现代民族国家建构的开端，只有从国家建构这个更为宽阔的视野出发，我们才可以充分理解包括清末立宪在内的近代中国宪政变迁在中国政治发展史中“三千年未有之大变局”之独特地位;而也只有把宪政与国家建构结合起来，注意到诸如立宪领导者政治能力、社会结构关系、特定政治情势、乃至族群因素等影响中国这样一个多族群大国进行立宪运动和民族国家建构的诸多因素，而非对于不同国家立宪文本的一种简单比较，我们或许才能对缘何中国的立宪文本很多系模仿、抄袭“宪政先进”国家，但二十世纪中国的宪政运动却历经曲折、命运多舛这一经常让中国宪政史研究者颇为尴尬的话题有所回应。

无疑，这种国家建构的努力并不是一帆风顺的，而是从一开始就陷入了两难境地，这种两难境地的出现则和当时中国最后一个王朝——清王朝自身独特的政治构造有关:例如，公民平等、族群平等、参与政治等本是现代国家体制必备的要素，但满洲贵族执掌权柄则是清王朝的“祖宗成法”，加之晚清政局在太平天国之后汉族地方官僚一度有坐大之势，更使满洲贵族产生防御之感，于是才催生了后来被汉族官僚、立宪派、革命党视为清廷无意立宪的虚伪性表现的皇族内阁;而在边疆地区，清初通过尊崇黄教、满蒙结盟、“一国多制”等模式，确立了一个横跨东亚和内陆亚洲的多族群帝国的政治秩序，但清代长期实行的“封禁政策”与分而治之的族群区隔制度却降低了各族人民交流与融合的机会，也给近代以来外国侵略者染指边疆多族群地区提供了可能;另外，这种政治秩序内部的多元化固然使多族群帝国的政治秩序得以维系，但与现代民族—国家政治体制、意识形态的同质化是悖离的，也很难应对清末列强环伺的殖民活动。

清末立宪的上述困境，无疑反映了一个多族群大国面对列强环伺的殖民主义格局中的艰辛程度:面对民族国家这样一种发韧于西欧的国家模式，古老的王朝、帝国似乎是全无抵抗之力。而从世界范围内来讲，20世纪初期，奥匈帝国、奥斯曼帝国、沙俄帝国这样一批多族群的帝国也先后解体，蜕变为几十个大大小小的民族国家。也正因为如此，颇有一些论者在分析清末民国的政治鼎革时，采取了多族群帝国比较的视角。但不同于上述老派帝国，新生的中华民国以及其后的中华人民共和国，均基本保持了清帝国的领土和人口。也即是说，在20世纪初期嚣嚣日上的民族国家取代帝国的政治狂潮中，古老的中华帝国成功地实现了从王朝到民族国家的自我转换。这一转化的标志性文件即是1912年2月12日颁布的《清帝逊位诏书》。

而满洲贵族接受优待条件、甘心禅让，曾被恽毓鼎称之为“皇家自愿亡国，真中国三千年历史未有之奇”，〔1〕《恽毓鼎澄斋日记》下册，浙江古籍出版社2004年版，第570页。满洲贵族对于清末新政、立宪未能实现政治改革的有序进行反而最后走向革命的动荡局面要负很大责任，其在清末最后十年的具体政治措施如皇族内阁之类也颇有可议之处，但满洲贵族在辛壬之际所做的这一政治决断则为新生的中华民国之疆域巩固、族群和睦做出了不可磨灭的贡献，正是这一看似面对变局时似乎随波逐流的行为，却避免了南北对峙、族群对立，也为从1911年武昌起义以来从中华帝国向“中华民国”的现代国家的内在转换书写了重要一笔。实际上，我们目前所具有的领土、族群、人口，很大程度上也是建立在清前期康熙、雍正、乾隆等具有雄才大略的君主对于边疆的经略与巩固基础上的，〔2〕可参见庄吉发:《清高宗十全武功研究》，中华书局1987年版，其对此有出色研究。而在满洲贵族政治精英凋敝的民元鼎革之际，这些“十全武功”君主的后裔们又通过颁布逊位诏书、维护国家统一的方式为我国这样一个统一的多族群国家的现代国家建构与国族认同作出自己的独特贡献。

一、清末立宪:多族群国家的民族国家建构之始

国家，无疑是一个众说纷纭的概念，人类文明史的长河中也有着各种各样的国家形态;但在当代社会科学研究中，国家更多的实际上是指现代国家，甚至现代社会的本质特征之一即被视为是现代国家的兴起。〔1〕如现代意义上的政治学的诞生，本身也是归功于现代国家的存在和相应制度的建构这一“经验事实”的存在，“政治学才获得其最初的研究对象和对应的研究方法”，参见王向民:《民国政治和民国政治学——以1930年代为中心》，上海人民出版社2008年版，第21页。中国历史上也曾经历了诸如夏商式奴隶制国家、西周分封式国家以及秦以来的郡县制国家等国家形态;而如果借用古典王朝国家与现代民族国家的类型比较，则上述国家形态无疑都属于传统的古典王朝国家形态。也正因为如此，有论者将中国传统的国家形态界定为主要由“皇帝制度、宰辅制度、郡县制度、乡绅制度构成”，并认为这种对传统国家形态的改变、构建近代国家形态的首次尝试，当属清末“预备立宪”。〔2〕参见姜义华:“论近代国家与社会非同步发展的政治整合”，载复旦大学历史系等编:《近代中国的国家形象与国家认同》，上海古籍出版社2003年版，第7页。虽然作者对于中国传统王朝国家形态的分析，实际上主要聚焦还在于内地的治理模式，而忽视了对于边疆治理的更多的具有“封建”色彩的治理思路。关于中国古代国家治理中采取的内地郡县制与边疆封建制的治理思路，可参见强世功:《中国香港:政治与文化的视野》，三联书店2010年版，第220～221页;当然，在具体的边疆治理过程中，这种封建式的治理思路可能也根据不同地区的具体政治情势作出调整，如清代对于回疆地区的治理，实际上在南八城地区采取的是经过改革的伯克制度、在北疆和东疆哈萨克族、蒙古族、维吾尔族诸部采取的是札萨克制、在汉族民众居住较多的乌鲁木齐以东则实行郡县制。中国历史上不乏各式各样的政治改革，但清末立宪却被视为了中国立宪运动的起点，其原因就在于《钦定宪法大纲》等宪法性文件尽管对大清皇帝皇位一统再三重申，却也清楚地表明了宪法正式成为统治合法性的最终来源，而非以前王朝替代中的“天命正朔”式的合法性宣称;而清末立宪之所以从官制改革着手，正是试图通过从中央到地方、从内地到边疆的制度改革，建立起一套现代民族国家式的国家治理机构;因此，清末立宪实际上正是试图通过一系列制度建设，实现从传统国家(traditional count)到现代民族国家(modern nation stat)的一种转变，即政治发展史意义上的国家建构。〔3〕在福山的同名著作中，国家建构被界定为“在强化现有的国家制度的同时新建一批国家政府制度”，[美]福山:《国家构建:二十一世纪的国家治理与世界秩序》，中国社会科学出版社2007年版，序。如果说福山的这种界定主要面对的是现代国家建立之后的一种完善与巩固(也由此可说明国家建构并非毕其功于一役的运动战，而是得时刻准备应对新的制度挑战的持久战)的话;那么，在政治发展史的语境中，国家建构这一概念的解释力实际上才得到了更大的发挥。

在20世纪的社会学大师韦伯看来，现代国家首先体现为一整套制度或者机构，并以特定的领土为界限，但最为关键的是，“现代国家是个制度性的支配联合体(Herrschaftsverband)，它已经成功的确立了在一定领土之内对作为支配手段的物理暴力的垄断权”;甚至，根据韦伯的观点，归根到底，只能根据国家所特有的手段，即物理的暴力(Gewaltsamkei)，对现代国家进行定义。〔4〕[德]马克斯·韦伯:《韦伯政治著作选》，阎克文译，广西师范大学出版社2009年版，第252页、第248页;也可参见其著《经济与社会》第8节“理性的国家强制机构和现代的政党和议会(国家社会学)中对现代国家特征的描述，[德]马克斯·韦伯:《经济与社会》，林荣远译，商务印书馆2006年版，第719页～732页。从韦伯对国家特征的描述可知，其对于国家的界定，实际上指的也是现代国家。

吉登斯对于现代国家的经典说法则是，“民族国家存在于由他民族-国家所组成的联合体之中，它是统治的一系列制度模式，它对业已划定边界(国界)的领土实施行政垄断，它的统治靠法律以及对内外部暴力工具的直接控制而得以维护”。〔1〕[英]安东尼·吉登斯:《民族-国家与暴力》，胡宗泽、赵力涛译，三联书店1998年版，第186～187页。

但这种“权力的垄断”、“对内外部暴力工具的直接控制”的依据何来?或者说现代国家的公民缘何要认同这个国家及其统治体系?对此，一般的论证主要从国家为公民提供公共服务职能的公共性角度和国家产生于人民订立社会契约的民主论角度着手。如强调国家垄断合法使用暴力的权力与税收的权力，目的不在于为国家机构自身或国家机构的成员谋求福利，而在于为一国的人民提供“公共产品”。〔2〕李强:“后全能体制下现代国家的构建”，载《战略与管理》2001年第6期;李强的定义，实际上是分别吸取了韦伯对于特定领土上国家对于暴力权力的垄断的强调、埃利亚斯对于税收权垄断之于现代国家建构的意义的分析，和奥尔森强调国家与土匪团伙或者黑社会的本质区别在于提供“公共产品”而不仅仅是垄断暴力的承担公共职能属性的综合，应当说颇切中现代国家中国家暴力、财政权垄断之于现代国家之国家能力意义的要旨所在，而强调国家承担的公共职能，则指出了国家的暴力权力背后，其合法性有赖于为公民提供“公共产品”这一合法性证成的关键。而民主论的代表则是“国家的一切权力属于人民”的社会契约论叙事。无论是君主立宪，还是总统制、议会制，仅仅是具体政权组织形式的不同，其国家性质和国家权力合法性的塑造更多的是一种人民主权的民主制模式。因此现代国家更多的是民主国家。以君主立宪的代表性国家英国为例，虽然君主仍然得以保留，并且名义上是国家元首，但国家主权的具体行使者却是代表人民的议会，即议会主权。〔3〕也有例外，如二战前的德国与日本，属于二元制君主制。所以，和古典王朝相比，现代国家在国家权力大幅度渗透入社会的同时，也承担了大量的公共福利职能，而且其合法性来源的论证模式，实际上也由“上帝”变成了“民主神”。〔4〕参见陈端洪:“人民既不出场也不缺席”，载《中外法学》2010年第1期。

可无论是强调国家之提供公共福利职能的所谓公共性，还是强调国家的形成来自于社会契约的订立，其理论论述无疑都是一种工具理性或者制度理性;这和原来那种强调王室对于民众的亲和力、君权神授之宗教所起到的凝聚力相比，多少显得过于冷冰冰的，似乎缺乏足够的情感维系。所以，便有了诉诸于“民族”的“民族—国家”情感塑造模式:即国家是由民族构成的，每个公民均为民族的一份子，从而通过诉诸民族情感同一性，强化公民对于国家的忠诚度和认同感。所以，现代国家建设实际上通过确立一种同一性的民族认同，进而以民族—国家同一性的方式来体现统治的合法性和排他性，从而在列国林立的世界格局中实现主权国家式的统治单位界分。正是基于这种“民族—国家”的统一塑造，统治者可以确立其统治的合法性，并在法律和对外交往中代表国民全体，民族国家也因此成为现代国家所普遍采用的一种“权力装置器”。〔5〕[英]安东尼·吉登斯:《民族-国家与暴力》，胡宗泽、赵力涛译，三联书店1998年版，第147页。

因此，发韧于近代欧洲国家竞争的现代国家，和传统国家相比，不再是有边陲无边界，而是有着清晰的国家标识:主权、领土和人口。更为重要的是，现代国家在其疆域范围内通过统一的中央集权制政府、统一的民族利益、统一的国民文化等方面的一体化制度塑造，实现了对原来的封建式政治、经济、文化制度的全面整合，更直接地汲取了充分的社会资源，以达致国家资源配置的最优化，进而确保其在激烈的国家竞争中立于不败之地。同时，通过人民集体出场，形成民族，民族行使制宪权，建立政府机构的理论拟制，书写了民族主义和民主主义的双重合法性叙事模式，〔1〕即人民不但是国家权力的主人，同时也是国族的一分子，制宪，是民族整体政治意志的体现，卢梭《社会契约论》与西耶斯《第三等级是什么》其论述主题分别即是人民主权与民族制宪权。从而在政治除魅化的时代实现了合法性的有效论证，也做到了最大程度的政治动员。〔2〕整个疆域内的人口，都是现代国家这一政治单位中的成员，即国民，国民对于国家的认同，具有至高无上性，并且通过国籍法、国民教育等手段，加强国家认同与国民意识，福柯:《领土、国家与人口》，上海人民出版社2010年版，该书对于这种精密、巧妙的政治治理术有细致的分析。

清末立宪中的颁布立宪性文件，设立资政院、咨议局、办理地方自治等措施，实际上正是试图通过一系列的制度建构，实现中国从一个古老的王朝国家向现代民族国家的政治转型;清末的统治阶层，包括一直被后人所诟病的满洲亲贵中也颇有有识之士对于这一点有清醒的认识。在1908年考察宪政大臣达寿就考察日本宪政情形所上的奏折中就这样写到:“今天下一国际竞争之天下也。国际竞争者，非甲国之君与乙国之君竞争，实甲国之民与乙国之民竞争也。故凡欲立国于现世界之上者，非先厚其国民之竞争力不可……立宪政体者，所以厚国民之竞争力，使国家能进而行帝国主义者也。”如达寿所言，秦皇汉武、甘英房杜式的良君贤相式“文治武功”在古代可行，在晚清却已失效，即是因为晚清中国所面临的世界格局，早不是几千年中国王朝变迁中所想象的天朝与四夷的格局，而是国家主义竞争的世界格局，即“外有国际竞争之剧烈、知非立宪而谋国民之发达、则不足以图存盖大势所趋，终难久抗”。所以，清末的宪政运动，很大程度上还承载着另外一个使命，国家建构，即从原来的王朝国家转变为现代民族国家。

更进一步讲，“从晚清到民国，中国的政治、知识精英，一直在对中国的国家建设进行持续不懈的求索和努力，而且他们对此也有着清醒的自觉”，〔3〕翁贺凯:“民族主义、民族建国与中国近代史研究”，载郑大华、邹小站主编:《中国近代史上的民族主义》，中国社会科学文献出版社2007年版，第38页。也就是说，近代中国宪政史中所面临的一个中心主题，即是“建国”，尽管我们常常因此而认为近代中国宪政运动是背离了宪政“限政”之初衷，〔4〕近代中国的宪政运动，是在一种外部列强环伺、内部军阀混战的乱世格局之下进行的，而宪政运动本身，也是为了解决中国现实的救亡图存与国家统一问题，毕竟，如果没有一个真正有效主权和国家能力的统一国家，所谓实现宪政只能是“皮之不存毛将焉附”。另一方面，近代中国所处的世界体系中，早已不是奉行管的最少的就是最好的政府的所谓自由竞争资本主义时代，而是奉行弱肉强食、强权即公理的帝国主义扩张时代。此时西方诸国的国家形式，同样经历了权力高度扩张和集权化的过程，同样是通过政治、经济、文化制度的全面整合，确保其在19世纪末20世纪初欧洲激烈的国家间竞争中立于不败之地。但其实在西方政治发展和法政学说长河中，“建国”又何尝不是一个重大的历史主题。〔5〕如被奉为西方宪政经典的《联邦党人文集》，里面也同样不乏加强联邦政府权力、进而与法国、西班牙等国竞争的功利主义色彩;而美国的真正崛起，也正是南北战争之后中央权威得以真正确立之后(按照美国学者弗莱彻的观点，美国宪法实际上并非自制宪两百年来一直具有超稳定结构，林肯在南北战争时期的政治活动实际上相当于二次制宪，这部新宪法的一个特征即是“民族国家”，即美国在南北战争之后才真正确立了统一的国家认同观念，详见其[美]弗莱彻:《隐藏的宪法:林肯如何重新界定美国宪法》，陈绪刚译，北京大学出版社2009年版，第2、第60～72页)。因此，对于清末立宪，我们还可以从“王朝”到“民族国家”的这种政治转型角度来审视，尽管这似乎有国家主义的嫌疑，但立宪运动，本身就是由国家来主导。而清朝统治者特殊的族裔身份、清末复杂的族群关系、以及由于帝国主义侵略者挑唆所导致的边疆民族地区的分离危机，却增加了这种从古典王朝到现代民族—国家的转变之复杂性。

在民族国家兴起之前，西方很多国家之间并无固定边界，也缺乏清晰的民族意识，甚至是政治统治本身的象征——王室，也是“一群借通婚、联姻而结成的王室家族，他们所隶属的民族(假使他们认为有的话)，和他们统治的国家完全无关”，〔1〕[英]埃里克·霍布斯鲍姆:《民族与民族主义》，李金梅译，上海世纪出版集团2006年版，第82页～84页。但是，在1848年欧洲革命之后，原有的君权神授、王朝延续、宗教的凝聚力等籍以确立统治合法性的手段均告衰竭，所以即使是历史悠久的君主国，也需要靠塑造民族认同来增强统治认同。因此，西方民族国家的建构，实际上是通过统一的中央集权制政府、统一的民族利益、统一的国民文化等方面的制度塑造，对内形成统一的国民认同以达到最大程度的社会动员，对外则以民族-国家同一性的方式体现主权国家式的统治单位界分。正是基于这种民族-国家的统一塑造，统治者可以确立其统治的合法性并在法律和对外交往中代表国民全体，民族国家也因此成为现代国家所普遍采用的一种“权力装置器”(吉登斯语)。

清末立宪，某种程度上也是一种在传统的王朝更替、天命正朔式的统治合法性受到质疑的情况下所进行的一种合法性重塑。清朝统治者在立宪进程中也确实进行过一些民族国家同一性的政治合法性重塑努力，如载泽之“方今列强逼迫，合中国全体之力，尚不足以御之，岂有四海一家、自分畛域之理?”，前述达寿折子中对于“今天下一国际竞争之天下也”的界定，通过对外患的强调，来确立国民“敌我意识”〔2〕[德]施密特:《政治的概念》，刘宗坤等译，上海人民出版社2004年版，第106页～107页，“所有的政治活动和政治动机所能归结成的具体政治性划分便是朋友和敌人的划分，朋友和敌人的划分表现了最高强度的统一或分化，联合或分裂。它能够在理论上和实践上独立存在，而无须同时借助于任何道德、审美、经济或者其他方面的划分”。的指向进而巩固内部政治认同。对内，则通过平满汉畛域来实现族群平等、确立国民认同，从清末立宪平满汉畛域中一些官员的奏折中即可看出这种政治努力，如当时的暂署黑龙江巡抚程德全奏称“此后无论满汉统称国民，有仍分满汉者按律科罪”，〔3〕故宫博物院明清档案部编:《清末筹备立宪档案史料》，中华书局1979年版，第948页。举人李蔚然也建议“统贵族、华族、士族、民族、咸受治于宪法范围之中”，〔4〕故宫博物院明清档案部编:《清末筹备立宪档案史料》，中华书局1979年版，第953页。这种淡化族群差异、强化国民认同的思路，正是为了确立一种民族-国家的同一性。

但中国多族群的现实、清末民族主义风潮的流行、作为民族-国家建设领导者满洲贵族的少数族群身份，均增加了这种试图通过立宪进行现代国家建设的难度，也深刻影响着清末立宪运动的发展路向。当然，如前所述，清末宪政运动实在过于复杂，似乎任何一种分析视角在其面前都茫然失措，笔者在此处仅想指出的是，影响清末宪政运动的因素非常复杂，除了我们惯常所了解的中西差异、君宪共和争论、地方自治等关键词，似乎还可以从其他方面进行解读，以求对当时的历史情境有个更为全面妥帖的把握。

二、平满汉畛域、满洲认同与立宪的内在悖论

宣统三年，当时的奉天旗务处总办金梁就大清宪法的拟定问题上了一个名为“宪法与皇族、旗籍之关系”的奏折，在道出了当时满洲贵族对于立宪的复杂心态的同时，也表明了清末立宪的特质所在，即必须面对复杂的族群关系。金梁认识到了宪法作为国之重器的意义所在，“宪法为立国之本，宗社之安危、主权之轻重、全国上下之厉害得失，全系于此”，也深知“今东西各强国先后立宪”，并认为中国立宪应当“取法乎上，外观世界之大势、内查本国之现情”;但“唯思中国立宪，其有关于皇族、旗籍者至重且大”。一曰“宪法与皇族之关系，立宪之国，皇族不得干涉政治，谓与皇室同保其尊严，而我国皇族位尊而人众，向执政权，一旦加以限制，究于皇族之权利有损削否?政治之前途有关碍否?则宪法将以何术以维持其平”;“一曰宪法与旗籍之关系，京外旗人数及五百万以上，大抵充官兵食俸禄，不自谋生，即使立行裁改，而三百载来安于积习，元气久伤，亦非十年教养所能恢复”。〔1〕故宫博物院明清档案部编:《清末筹备立宪档案史料》，中华书局1979年版，第353～354页。所以，尽管学界往往强调清末立宪中的日本因素，如《钦定宪法大纲》文本对于《大日本帝国宪法》的抄袭，但清作为一个少数族群入主中原的王朝所奉行了近三百年的各种独特政治安排、清末复杂的满汉关系、近代以来多族群帝国所面临的边疆分离危机，却是当时日本的立宪者们无须考虑的政治难题。十余年前美国学者柯文的“在中国发现历史”曾引起学界的一片争议，但强调事物发展之内在因素的一面，也自有其合理意义，而梳理清末立宪中的民族因素，或许正是我们试图“在中国发现宪政史”的一种必然要求。〔2〕已有学者注意到满汉关系对于清末政治改革的影响，如李学智《清末政治改革中的满汉民族因素》、田东奎《清末立宪中的满族因素》，指出以往学界将清末立宪失败原因归结于统治者缺乏主动性、权威、腐败，也无一个坚强的领导核心等因素，而未考虑满汉关系的欠全面之处。迟云飞《清末最后十年的平满汉畛域问题》则对清末立宪中的平满汉畛域进程进行了具体考证并填补了当时的学术空白，但学界对于民族问题在清末宪政史上的重要意义似仍有认识不足之处，同时当时的民族问题也不仅仅是满汉关系，还涉及到边疆地区的新政与分离危机，另外也未能从立宪运动的整体安排、现代民族国家建构的政治转型路径等方面进行宏观审视。

(一)清末立宪中的平满汉畛域

有清一季，之所以在政治制度安排上奉行“满汉畛域”的政策，很大程度上也是试图通过人为的制度区隔防止作为统治阶层之少数族群的汉化，同时也是籍以加强自身的满洲认同进而维护其统治利益，这也是少数族群作为统治阶层的王朝常见的制度安排，毕竟其是以不足百万的人口统治数亿其他族群人口。因此，满汉关系和旗人的特权地位由于涉及到“首崇满洲”这一清朝政治安排，所以朝廷官员虽然随着满汉关系的变化而心知肚明、冷暖自知，但在公开场合却不便公开表态甚至讳莫如深。〔3〕民族学界和法学界现在常常引用的用来证明康有为最早提出满汉不分、族群平等观的《请君民合治满汉不分折》实际上和康有为《戊戌奏稿》中的其他折子(如被认为是我国较早具有现代宪政思想的《应诏统筹全局折》)一样，均非撰于1898年，而是留日期间甚至是宣统年间所写(详见黄彰健:《戊戌变法史研究》，上海书店出版社2007年版，第541页、562页中的相关辨伪考证)，因此康有为也就自然不是什么宪政思想第一人或者什么中华民族概念提出者第一人。康之撰书时间、日记反复涂改业经史学界颇多学者指出，如茅海建先生的《从甲午到戊戌:康有为“我史”鉴注》即是考诸史实、爬梳时刊后对《我史》(即《康南海自编年谱》)中记载内容的一种老吏治断狱般的历史与理论旅行。近代政治人物中有此涂改癖好者并非康氏一人;后学者在引用时确需谨之又谨;也有的政治人物之言论常虽不同政治情势而呈现话语反复的状况，如果仅仅抓住其某一只言片语就奢谈其宪政思想、中央地方观同样是只见树木不见森林。较早公开提出平满汉畛域问题并提出了比较系统的实施方案的，当属张元济，他在戊戌变法期间关于政治改革的五条建议中第二个方面即为“融满汉之见”，并提出将关内旗人划归为民、转由地方管理以结束满汉之间的行政隔离、倡导满汉通婚、对满人和汉人采取同种官员选拨标准、设立劝公学堂给旗人教授职业技能等具体措施。〔1〕[美]路康乐:《满与汉:清末民初的族群关系与政治权力(1861-1928)》，王琴、刘润堂译，中国人民大学出版社2010年版，第66页～67页。另外江宁布政使袁昶也提出了日益严重的旗人生计问题，光绪皇帝颁布的新政内容中“准许旗人经营商业”即是系准袁昶条陈。〔2〕汤志钧:《戊戌变法史》，人民出版社1984年版，第390页。但随着戊戌变法失败，新政内容几成废纸一张，张元济本身也被革职，上述建议自然不了了之。

直到1901年，因八国联军入侵北京而尚在“西狩”途中的慈禧以光绪帝名义颁布新政谕旨，要求大臣们就新政“各举所知、各抒己见、通限两个月内悉条议以闻”时，〔3〕《光绪朝东华录》第四册，第136页。满族官员端方才在《筹议变通政治折》中建议“民旗杂居，耕作与共，婚嫁相联，可融满汉珍域之见”;〔4〕《端忠敏公奏稿》卷1，第47页。同年张之洞、袁世凯、刘坤一联署提出的著名的《江楚会奏三折》中也提到旗人的生计问题，隐晦的表达出满汉平等的意图。〔5〕参见苑书义等主编:《张之洞全集》第2册，河北人民出版社1998年版，第1421～1422页。1902年2月1日，光绪帝奉慈禧懿旨颁下诏令正式解除了“满汉不通婚”的规定。

但平满汉畛域的系统讨论和诸多政治措施的施行，还是在预备立宪开始之后。其时，外有列强环伺，内有革命风暴，清末满洲贵族的统治地位愈加风雨飘摇，也迫切需要通过“平满汉畛域”来平息国内的排满风潮、强化自己立宪领导者的合法性。诚如当时奉命出国考察宪政的载泽所言，“今日之情形，与国初入关时有异，当时官缺分满汉，各省置设驻防者，以中原时有反侧，故驾驭亦用微权。方今列强逼迫，合中国全体之力，尚不足以御之，岂有四海一家、自分畛域之理”。〔6〕载泽:“奏请宣布立宪密折”，载故宫博物院明清档案部编:《清末筹备立宪档案史料》，中华书局1979年版，第176页。(参见《端忠敏公奏稿》卷1);同年张之洞和袁世凯在《江楚会奏三折》中也提到旗人的生计问题，隐晦的表达出满汉平等的意图，参见苑书义等主编:《张之洞全集》第2册，河北人民出版社1998年版，第1421～1422页。所以，平满汉畛域，成为了清末立宪的一项重要内容，也直接关系到其他政治阶层对于清统治者立宪诚意的认可。

1907年7月31日，两江总督端方代贡生李鸿才上奏“化除满汉畛域办法八条折”，称“推其(指革命党，笔者注)致患之由，则在籍辞满汉。欲弥此患，莫若令满汉大同，消弭名称，浑融畛域。明示天下无重满清汉之意，并无以满防汉之心”，并列出了满汉刑律宜归一、满臣不宜称奴才、满汉通婚、满汉分缺宜删除等八项具体措施。〔7〕“两江总督端方代奏李鸿才条陈化除满汉畛域办法八条折”，载故宫博物院明清档案部编:《清末筹备立宪档案史料》，中华书局1979年版，第915～917页。其后，清廷颁布《著内外各衙门妥议化除满汉畛域切实办法谕》，虽然声称“我朝以仁厚开基，迄今二百余年，满汉臣民从无歧视”，即清季官方公开主张的“满汉一体”，但还是不得不承认满汉畛域的具体现实，并要求内外衙门妥议化除畛域办法。〔8〕“著内外各衙门妥议化除满汉畛域切实办法谕”，载故宫博物院明清档案部编:《清末筹备立宪档案史料》，中华书局1979年版，第918页。于是，清末立宪中的平满汉畛域就此拉开帷幕。

化除满汉畛域切实办法的上谕颁布后，引起众多大臣的强烈反响，并纷纷建言献策，这些奏折中的相关观点也充分反映了当时统治阶层对于满汉关系的认识，如强调不能因满人之利而有损“天下之大计”、对满人内部的权贵与普通旗人作出区分、满汉畛域不仅在于形式，更在于精神、“无论满汉统称国民，有仍分满汉者、按律课罪”等。〔1〕参见故宫博物院明清档案部编:《清末筹备立宪档案史料》中关于“化除满汉畛域”的相关奏折，中华书局1979年版，第915～961页，关于“化除满汉畛域”的相关奏折。另参苏钦:“清末预备立宪活动中‘化除满汉畛域'初探”，载曾宪主主编:《法律文化研究第二辑(2006)，中国人民大学出版社2006年版，该文中对奏折中所表现的族群关系问题认识进行了分析。就上奏者的族裔身份而言，满汉基本持平，也可见当时“平满汉畛域”的主张还是得到了满汉两族的相当认可。

平满汉畛域，大致包含满汉通婚、废除满汉复职、旗民生计、司法统一等内容。满汉通婚，作为当时化除满汉畛域的一项重要内容，实际在一定程度上只是对民间早已开始的满汉通婚的一种正式确认，这也从侧面印证了多民族王朝民族融合的大势所趋。在司法统一方面，先后通过修订法律、统一审判机构，在形式上也基本做到了“平满汉畛域”。〔2〕1907年10月9日，慈禧太后懿旨，“满汉沿袭旧俗，如服官守制，以及刑罚轻重，间有参差，殊不足以昭划一”，并命礼部及修订法律大臣议定满汉通行礼制、刑律，除宗室外，满汉同一，参见《光绪朝东华录》，第5745页。其后，修订法律大臣沈家本等奏拟定办法50条，“请嗣后旗人犯罪，俱照民人各本律、本例科断，概归各级审判厅审理。所有现行律例中旗人折枷各制，并满汉罪名畸轻畸重及办法殊异”，改为统一，参见《光绪朝东华录》，第5812，5813页。在旗民生计方面，根据迟云飞的研究，各地为解决旗民生计问题都做了一些工作，但成效有限，只有东北地区由于当地地广人稀、加之东北的满族人民有从事手工业的习惯而收到一定效果，〔3〕迟云飞:“清末最后十年的平满汉畛域问题”，载《近代史研究》2001年第5期，第42-43页。常书红:《辛亥革命前后的满族》，北京师范大学2003年博士论文，该文中也对清末立宪中旗人生计问题的落实进行了分析。这自和清末财政几乎处于崩溃状态、旗人世代不事产业等因素有关，非一朝一夕可以解决。〔4〕清末财政几乎处于崩溃状态，外债、练兵、赔款几乎占去当时年收入的2/3，而立宪和新政本身，又需要大量的财政支持，以至于鸦片禁止都由于鸦片税作为一项重要财政收入而引起很大争议，参见刘增合:《鸦片税收与清末新政》，三联书店2005年版。这种财政上的崩溃状态，实际上也是清末立宪失败的原因之一，因此，对于清末立宪，臻需多学科、多视角的具体分析。

而清末平满汉畛域的焦点所在，则在官制方面的满汉划一方面，实际上这也是清末立宪最为争议的一个方面。如前所述，预备立宪中的官制改革，以“平满汉畛域”为号召，实际上在地方上也确实做到了这一点，“以1911年武昌起义爆发前为例，9个总督职位，除四川未有正式总督外(护理四川总督王人文，汉族;署理川督赵尔丰，汉军旗人)，其余8人中汉族4人、满族4人(满族中东三省总督赵尔巽为汉军旗人)，而最重要的直隶和两江总督是汉族的陈夔龙和张人骏。至于14个巡抚，除陕西巡抚(钱能训，汉族)为护理外，其他13人中汉族11人、满族2人”。〔5〕迟云飞:“清末最后十年的平满汉畛域问题”，载《近代史研究》2001年第5期，第33-37页。但在中央，先是官制改革中名义废除满汉复职但新公布的中央各部主政者中大半为满员，其后的皇族内阁更是直接成为清廷立宪虚伪性的一个铁证，也使得清末立宪中“化满汉畛域”乃至整个清末立宪的努力化为泡影。清统治者缘何宁愿在清末排满思潮风起云涌之时仍甘愿顶着立宪没有诚意的罪名而不愿真正实现平满汉畛域?恐怕其背后还有更深层次的原因。

(二)满洲认同与清末立宪对于满洲贵族的内在悖论

预备仿行立宪的主体是谁?不是立宪派，也不是革命派，而是清统治集团。清统治集团的内在核心是谁?不是袁世凯，也不是张之洞，而是满洲亲贵。所以，当我们在回溯勾勒当年的那副宪政画卷时，至少不应将满洲亲族对于清末宪政的认识、态度、影响不置一词熟视无睹，或者仅仅作为孙中山等的革命大业、康梁的立宪宏图乃至袁世凯的权谋诈变的一个沉默的客体。〔1〕有学者注意到了清统治集团作为立宪主体的重要性，并分析了他们对于立宪的体认和影响，其中也涉及到一些满洲贵族，惜未能从其特殊的族裔身份上来分析清末宪政的特殊性。如王开玺:“清统治集团君主立宪论述评”，载《清史研究》1995年第4期。迟云飞:“清季主张立宪的官员对宪政的体认”，载《清史研究》2000年第1期。以笔者有限的资料，仅田东奎“满洲贵族与清末宪政”(载《历史档案》2006年第1期)一文对此问题专门论述。

实际上，预备仿行立宪上谕，以光绪皇帝名义颁发，实由慈禧太后拍板，奉命出访考察宪政的五大臣中，核心载泽为皇族出身，端方为满洲贵族，另外尚其亨与李盛铎为汉军旗人，仅戴鸿慈为汉人。载泽、端方等每到一地，即及时向清廷奏报考察经过、各国政情、制度得失等，并就未来立宪拟采用何种模式作出比较。其中，载泽的《奏请宣布立宪密折》细述“皇位永固”、“外患渐轻”、“内乱可弥”等“立宪之利”，着力打消“宪政即行、于满人利益有损”等满洲权贵对于仿行立宪的疑虑，〔2〕载泽:“奏请宣布立宪密折”，载故宫博物院明清档案部编:《清末筹备立宪档案史料》，中华书局1979年版，第173～176页。对慈禧最终拍板决定预备仿行立宪起了至关重要的作用;端方的《请定国是以安大计折》则列出“举国臣民立于同等法治之下”、“集中外之所长”、“国事采决于公论”、“明宫府之体制”、“定中央与地方之权限”、“公布国用及诸政务”等立宪六大要务，为清末立宪确定了基本的思路和框架。〔3〕《端忠敏公奏稿》卷六。慈禧光绪相继去世后，摄政王载沣主持政务，实际上也是立宪的最终拍板者;1910年，溥伦、载泽被任命为纂拟宪法大臣、负责宪法的起草工作，另外，在清末立宪进程中，载涛、铁良、良弼、世续等满洲亲贵也均具有相当的话语权。在地方上，端方、善耆、赵尔巽等也积极推行新政，尤其是端方，除了前述出国考察宪政所呈奏折对于清末立宪基本思路的贡献、在所任职的三江两湖等地所进行的兴学堂、整吏治、倡实业、规划地方自治等方面的宪政改革，可谓是清末宪政中的重要代表人物，然在清末排满风潮下，竟最终于保路运动中死于非命，不能不说是历史的悲剧。〔4〕张海林:《端方与清末新政》，南京大学出版社2007年版，该书是第一部关于端方的学术专著，也堪称国内清末宪政史个案人物研究的上佳范例，遗憾的是，在法学界，这样细化的研究作品尚不多见。实际上，从某种程度上讲，法学界的清末宪政研究还处于起步阶段，而其他学界尤其是史学界在近代史方面则颇有积累;在宏观视野和微观分析等方面，仍有向史学和政治学等学科借鉴之处，当然这也许和法学自身强调文本的规范属性和宪政史研究所臻需的多元学科背景的悖论使然。

所以，尽管载泽密折中所奏称的立宪三大利，常被后人诟病为清末立宪欺骗性的最佳佐证，但显然，立宪作为一种政治改革，其意图就是维持和巩固既有统治阶层的统治地位，没有哪一个改革者愿意通过改革割掉自己，其通过立宪这种现代政治体制的合法性确认方式来重新获得民众的认可这种做法本身，应是无可厚非;预备立宪本身，也是清朝统治者自己作出的决策，尽管当时国内国际的形势，朝野上下的呼声，都迫使当时的统治者不得不考虑走立宪的道路，但选择权仍然在其自身，在预备立宪宣布之前和之后，清政府内外上下也进行了相当深入的讨论，后人所言的“骗局”之说未必没有可议之处。〔1〕刘笃才:“关于清末宪政的几个问题”，载《中国法学》2002年第1期，第151页。

但在其后预备立宪首先进行的是“厘清官制”中，尤其是中央的官制改革中出现的所谓“排汉”现象，却成为清统治者缺乏立宪诚意的一个铁证，也使得清统治者试图通过立宪理顺各族群关系的努力毁于一旦。预备立宪中的官制改革，以“平满汉畛域”、废除满汉复职和按族裔定官缺的做法，但其后公布的各部主要组成人员名单中，三十九人大名单满族占十八人，重新设立的十一部尚书也是汉四满六蒙一，其后的皇族内阁，更是引起了立宪派、汉族官僚对于清统治者的彻底失望。作为议院基础的资政院，其总裁、副总裁也多有王公近臣充任。〔2〕在清廷先后任命的六位总裁、副总裁(许鼎霖系选举产生，武昌起义后任职仅十余天)中，溥伦、世续曾任资政院总裁，达寿任资政院副总裁，李家驹也为汉军旗人。资政院的议员中，专设钦选议员，含宗室王公、满汉世爵、外藩王公、宗室觉罗等，晚清最后一年设立的弼德院，也多充斥满洲亲贵。满洲贵族执掌权柄，本系其原来作为少数族群入主中央王朝并作为统治阶层主体的基本政治安排，也符合先祖政制式的政治认同，但显然与现代宪政理念相悖。

也许，立宪本身，对于满洲贵族来说，可谓是二难悖论，一方面，其试图通过立宪来使“满洲朝基础永远确固，而在外革命党亦可因此消灭”，〔3〕1905年《醒狮》第1期所载西太后面谕，《清末预备立宪史料》第1页。另一方面，现代宪政体制所要求的公民平等、族群平等、参与政治等要素，与其原来少数民族王朝基本的政治安排，又是截然对立的。满洲贵族执掌权柄，本系其先祖政制式的政治认同，但显然与宪政理念相悖。加之晚清政局在太平天国之后汉族地方官僚一度有坐大之势，更使满洲贵族产生防御之感，因而愈加试图通过立宪来确保其统治的合法性，《钦定宪法大纲》中对于大清皇帝皇位一统的再三重申、预备立宪中对于官制改革等方面的“排汉”之说，即为明证，而这更被汉族官僚、立宪派、革命党视为清廷无意立宪的虚伪性表现，也使得政局发展走向激进革命的一面。

立宪，很大程度上也是一种特定政治语境下不同阶层的利益博弈，所以，考察清末立宪，不可能不与清末政局发生瓜葛。而在动荡不安的清末政局中，满洲贵族所起的影响绝不可小觑，但在很多清末宪政史的叙事模式中，主线要么是革命派的正当性、要么是立宪派的政治主张，却忽视了宪政运动的决策者本身。〔4〕See Edward J.M.Rhoad，Manchusand Han，Ethnic Relations and Political Powerin Late Qing and EarlyRepublican China，1861—1928 Seattle and London，University of Washington Press2000.20 世纪的最初十年一直是中国近代史的研究重点，早先集中于革命史论述，上世纪九十年代起开始重点关注改革精英们的努力，即改革史观或者现代化史观，但这一时期政治权力运作的中心——宫廷内部，却着笔不多，这也是路康乐该书的新意所在。从预备仿行立宪上谕的颁发，到宪政方案的讨论、制定，以及各级宪政运动的开展，乃至武昌起义爆发到清帝退位这一阶段的政治舞台上，如果缺少了对于满洲贵族相关活动的戏目，那么，这幕政治剧是不完全的，如前所述，不管其在当时所起的作用是正面的还是负面的，至少有一点，他们很大程度上制约和影响着晚清政局与清末立宪。〔1〕例如，作为清末最后三年的实际执政者，摄政王载沣的相关决策的真实意图是什么?所做决策导致的后果有哪些可能?又是哪些因素导致政局一步步走向大厦将倾的命运?清其时的满洲贵族中的少壮派，很多实际上也是留洋出身，也接触过西方的宪政制度，似乎不应以“顽固老朽”一言以蔽之，如清末著名的宗室党人铁良、良弼等人对于清末政局的影响，他们对于清末立宪以及辛亥革命的政治反应等等。满洲贵族在清末政治风潮中并未形成一种政治命运共同体，其原因是什么?又对清末立宪造成哪些影响?凡此种种，如加以梳理，似应对我们更全面的了解清末立宪运动有所裨益。

三、清末立宪在边疆:族群因素的另一个侧面

如前所述，清除了具有中央王朝的身份，很大程度上还具有多族群帝国的属性，其通过尊崇黄教、满蒙结盟、“一国多制”等模式，确立了一个横跨内陆亚洲的多民族帝国的政治秩序。〔2〕台湾学者萧启庆将元、清的这种特殊政治属性称之为“内北国而外中国”，强调其作为横跨内陆亚洲的大帝国的成分，参见萧启庆:《内北国而外中国:蒙元史研究》，中华书局2006年版。不少国外学者持这样的观点，如何伟亚在《怀柔远人:马嘎尔尼使华的中英礼仪冲突》中对于清朝之帝国属性的强调，参见[美]何伟亚:《怀柔远人:马嘎尔尼使华的中英礼仪冲突》，社会科学文献出版社2002年版。但清代长期实行的“封禁政策”与分而治之的族群区隔制度固然有利于降低统治的成本，却也同时降低了各族人民团结互助、休戚相关之交流、融合的机会，更给近代以来外国侵略者染指边疆多族群地区提供了可能。另外，这种政治秩序内部的多元化固然使多民族帝国的政治秩序得以维系，但与现代民族-国家政治体制、意识形态的均质化要求是悖离的，也很难应对沙俄、英国、日本等新老帝国主义国家对中国边疆领土的蚕食阴谋。因此，清末立宪乃至整个清末新政还有一项重要内容，就是边疆地区的新政，由于边疆地区疆域辽阔，原来又多按照各族群旧有习俗“因俗而治”，所以清末边疆新政的推行，也是清末立宪族群要素的另外一个侧面，更是中国多族群疆域能否得以完整保存和中国实现从帝国到民族国家的内在转换的关键所在。

预备仿行立宪，以改革官制为第一要务，作为一个多族群大国，又面临严重的边疆危机，因此如何改革边疆、族群事务的管理机构也成为预备仿行立宪中中央官制改革的重要内容，用当时主持立宪的庆亲王奕劻的话说，就是“各国竞争，殖民为要，蒙、藏、青海，固圉防边，其行政事宜实与各部并重，故易理藩院为理藩部”。〔3〕故宫博物院明清档案部编:《清末筹备立宪档案史料》上册，中华书局1979年版，第470页。理藩院建立以来，为边疆稳固、族群团结作出了巨大贡献，但经历了200多年的时间后，无论是清朝中央政府还是边疆地区的具体状况，都发生了很大变化。因此，在光绪32年关于蒙古地区实施新政的讨论中，时任内阁中书的钟镛即提出要“移建理藩院、变通理藩院官制”，参见《东三省政略》卷2《蒙务下·筹蒙篇》。1906年11月6日，光绪帝发布上谕，宣布正式施行厘定的中央新官制，理藩院正式改为理藩部;1908年9月，光绪皇帝专门下谕旨强调，“前据宪政编查馆、资政院、将议院未开以前。逐年应行筹备事宜。开单具奏。当经降旨。谆谕内外臣工。依期举办。查单开各衙门筹备事宜。系就与开设议院最关切近者而言。非谓未列单内之各衙门。便可不受责成。逍遥事外……理藩部职在考查藩情。整饬边务。皆与宪政息息相通，理应同时并进”;〔4〕《清德宗实录》。原宣布的《议院未开以前逐年应行筹备事宜清单》主要“系就与开设议院最关切近者而言”，因而理藩部等应须筹备的立宪事项未被列入，故而又重新下谕旨专门强调。即理藩部也应承担相应的宪政筹备事务，理藩部也由此成为筹划边疆多族群地区立宪新政措施推行的中枢机构。〔1〕在理藩部的具体机构设置中，尚书寿耆以“剔除积弊为臣工应负之责成而怀柔远人实朝廷不易之宗旨”，强调“理藩部与各部情形不同”，因此，拟将满档房、汉档房、督催所等合并，改为领办处，将蒙古官学扩充为藩言馆，而原设旗籍、典属、柔远等司因“名称久播蒙藩”而仍存旧名，司务厅、喇嘛印务处等也“一因旧制”;其后不久，理藩部提出应设立调查、编纂两局附入领办处，后又将上述两局合为宪政筹备处，专司藩属地区宪政事宜，详见赵云田:《中国治边机构史》，中国藏学出版社2002年版，第363页。鉴于“藩属情形与内地不同，内地设官分职治具毕张，宪政虽繁，不难刻期举办”，而“蒙藏回疆本为藩制，一切行政均系特别规定，不独与宪政相去较远，即与内地省治亦有不同”，因此理藩部在上奏“筹备藩属宪政应办事宜”时主张“须分别急缓，择其最关切要者，先为举办”，而其所认为的“最关切要”的急办事宜则为“内外盟及青海西北路回部西藏”的资政院议员选举问题以及蒙旗选举办法的制定问题，〔2〕《大清宣统政纪》卷之十。因此，清廷在《资政院院章》和《资政院议员选举章程》对蒙回藏议员参加资政院问题作出了专门的法律规定，最终确定外藩王公世爵议员14人的人选;对于蒙旗选举办法和蒙旗人员的选举问题，理藩部也是同宪政编查馆、奉天吉林黑龙江等内外蒙古沿边各省机关多方商议，以寻求最为可行的选举方案。同时，如光绪谕旨所言，“理藩部职在考查藩情。整饬边务。皆与宪政息息相通”，所以协调各方力量以调查边疆多族群地区的基本情况也成为当时理藩部的重要工作事项，按照理藩部的主张，筹备宪政须由“理藩部咨商各路将军大臣及各部落盟长体察所属各旗情形，何地宜办何项新政，总期设施得宜、有利无弊，一俟详查复后，再……分别核议、妥拟章程，奏明办理”。〔3〕“筹备藩属宪政应办事宜分别急缓择要推行折”，载《东方杂志》1907年第4卷第2期。在筹备藩属宪政的几年内，理藩部对边疆多族群地区的有关情况先后进行了三次调查，虽然调查报告颇多笼统之处，但上述调查的进行，以及兴办学堂、产业等新政事务的推行，对于边疆多族群地区的经济开发与社会发展还是起到了一定的促进作用。〔4〕理藩部强调调查，多多少少也有给自己筹备宪政事务不力找借口的嫌疑。因此，宣统元年宪政编查馆对于理藩部关于“九年筹备未尽事宜清单”的回复中即批评到，“查蒙藏回疆虽各自为风气，要皆隶我版图，则巩固边陲实预备宪政不可缓之举。该部原奏所筹备者，先从已有王公台吉，以列县治之土著，预定议员额数，此自为保护藩属之权利起见。其余事件，据称所设调查、编纂两局，即为筹备基础。惟查光绪三十二年十一月间，理藩部奏准核议该部大概情形折内，声明缓设殖产、边卫两司，拟由理藩部现行调查。三十三年六月间，该部于酌拟司员各缺折内，声明设立调查、编纂两局，为将来添设两司之基础。此次折内，该部仍以调查为词。查各立宪国于经营藩政，皆以拓殖为本计，三十二年，王大臣厘定该部官制奏案，于殖产、边卫两司，列明职掌，如蒙地开垦林业畜猎织造皮毛骨角路矿渔盐学务商务等，皆为不可缓之图。该部现已调查数年，虽不能盖责详备，谅必已经稍有端倪，边远即骤难考求，近边如内蒙古诸盟，阿拉善、额济纳等蒙部，亦岂竟一无所得，拟并请饬令先将近年调查情形，详晰认真筹画具奏，免至年复一年，仍无措置。此关于藩政要图，不能不亟为筹及者也”，参见“宪政编查馆会奏覆核各衙门九年筹备未尽事宜折”，载夏新华、胡旭晟:《近代中国宪政历程:史料荟萃》，法律出版社2004年版，第138～139页。另外，理藩部存续的时间，也恰属晚清边疆的多事之秋，理藩院在处理一些重大涉边事务如十三世达赖觐见光绪，蒙古王公、吐鲁番郡王等来京参加年班，十三世达赖与驻藏大臣关于西藏新政的争执问题等，也承担了重要角色。

在以往清末新政研究中较少关注的边疆地区新政，实际上恰恰直接关系到这个多族群帝国疆域、人口的完整性与帝国-民族国家内在转换的成败，也对整个二十世纪中国的边疆问题、族群关系与国家建构造成了深远影响。而分析清末立宪、新政在东北、新疆、外蒙、西藏等不同地区施行的经验教训，也可让后人对于立宪乃至政治改革进程的时机把握、方案筹划、利益博弈、成败因素等问题有着一个更为清醒的认识，在上述边疆地区中，东北原为龙兴之地，实行封禁政策，同时盛京作为清朝的陪都设有户、礼、兵、刑、工等五部，并从康熙时期设立军府制度，以盛京、吉林、奉天将军镇守;清末日俄相继窥视东北，封禁政策也名存实亡;清末立宪中，清廷将龙兴之地的政治制度变革作为地方官制改革的开端，固然有当时东北地区外患危机的成分，但很大程度上也是对其立宪诚意的表达。在具体政治措施中，首先改都统制为督抚制，实现了与内地的统一，也一改清季二百多年来由旗人负责东北事务的先祖惯例，增设郡县、整顿吏治，并设立了一系列自上而下、各司其职的现代行政管理机构;其次，废除旗民分立制度，改革司法，实行司法与行政分权的司法独立制度;再次，成立省咨议局和府州县议会，实行地方自治;另外，在整顿新军、振兴经济、筹办教育等方面也颇有作为，一时东北大有“立宪试点”的风范。而新疆地区的新政事务由于有了1884年建省以来的郡县化政治努力和相关经济恢复措施为基础，几任新疆巡抚颇为开明，对新疆新政的推行也比较积极，因此，在编练新军、兴办实业、开设学校、建咨议局等立宪、新政措施的推行方面取得了一定成效，这些措施实际上为民国时期新疆虽然孤悬塞外但仍力保国家领土不失奠定了一定的经济、文化、军事基础。〔1〕目前在新疆近代史研究方面，关于新疆建省和民国时期(如杨增新盛世才等治疆政策、民国时期新疆族群关系)着墨颇多，但对于清末新疆地区新政这一段历史则关注不够，仅有赵云田《清末新疆新政述论》、齐清顺《论清末新疆“新政”:新疆向近代化迈进的重要开端》等寥寥数篇，而坊间关于新疆近代史的著作中涉及这一时间段也是一笔带过。自然，相比于新疆建省的历史性意义，和民国时期新疆政局的风云变化，这一时间段相对平静，但历史是延续发展、前后影响的;清末新疆地区新政时期的兴办实业和教育，实际上对于新疆的近代化具有重要意义，如当时比较有名的省立中学即开设有国文、法律、经济等课程，“为新疆培养了一大批具有近代政治思想和科学知识的人才，其中许多人后来成为新疆各方面的知名人物”(具体分析参见齐清顺:“论清末新疆‘新政':新疆向近代化迈进的重要开端”，载《西域研究》2000年第3期，第37页);而清末新疆新政中的新军编练，也为其时乃至民国初期新疆的稳定奠定了一定的军事基础。

而外蒙和西藏地区的新政推行则充分体现了多族群国家在纷繁的国际、国内情势下进行政治改革和国家建构的复杂性和艰巨性，也说明宪政并不仅仅是一种具有民主、法治、人权等方面的价值诉求，抑或是一种服从宪法(尤其是成文宪法)治理的程序训诫，更是一种复杂的政治实践。宪政或者政治改革，必须面对特定时空背景下复杂的政治情势作出准确的判断和恰当的决断，必须有缜密和慎重的整体规划而来不得半点浪漫与空想，还必须有扎实的经济、军事、人事基础作为后盾，即宪政或者政治改革是一个系统的社会结构改造工程，而非颁布一系列法令即可了事;宪政或者政治改革，也不是简单的制度移植，而是受制于特定的民情基础、文化传统和利益博弈，就像人不可能揪着头发飞起来。

新政或者政治改革，是对既有体制的一种变革，因此必然面临时机选择问题，这实际上也是对政治改革主导者和执行者政治智慧和政治能力的一种考验。1909年至1911年署理库伦办事大臣的三多，在满蒙贵族中尚属开明之士、曾任杭州知府，长期在东南沿海生活、做官，对新政颇为热心，所以其一主政库伦，即加大新政施行力度，但此时清政权本身已摇摇欲坠、外蒙古上层集团在沙俄帝国主义者几十年的渗透下已经暗流汹涌、心生附俄叛清之心，这个时候清政府再在当地推行可能损害外蒙古上层集团封建特权利益的新政措施，必然会导致矛盾激化，如三多鉴于库伦防务松弛的情况决定设立兵被处、筹备新军，但却成为哲布尊丹巴集团的眼中钉，新军一兵未练而“库伦独立”叛心已起;因此，诚如有论者所指出的，“清政府在外蒙古推行放垦、练兵等改革措施，未得其利，先受其害。即使一件事有必要做，也要看什么时候做合适。从历史效果来看，外蒙放垦、练兵等‘新政'要搞最好在二三十年前搞(腐朽的清政府决不可能那样做)，在清朝最后两年搞，倒不如缓搞”;〔1〕樊明方:“清末外蒙新政述评”，载《西域研究》2005年第1期，第35-43页。这是因为在三十年前，虽然沙俄已经开始向外蒙渗透，如设立领事馆、带有官方背景的沙俄商人蜂拥进入外蒙，但大规模的向中俄外蒙古边境沿线驻军、对外蒙古上层集团包括哲布尊丹巴的贿赂和拉拢则是在日俄战争以后。〔2〕鉴于库伦活佛哲布尊丹巴在外蒙的影响力，沙俄首先对其进行收买和贿赂，“凡商人来货，首献活佛，以顺其欲”;“活佛门首，每日必有多数俄人，往来其间。并有俄文信札往返”;“活佛寺内藏有洋枪数十杆、奇异之兽数十种以及欧洲玩物甚多，皆系俄人所报效者。”;活佛本人在给中央的呈文中说:“近数年不知俄罗斯何心，甚重黄教(即喇嘛教)，其布里雅特喇嘛等来库伦寺内者日多”;对外蒙王公亦是采取馈赠金钱礼品、帮助建造俄式住宅等方式加以贿赂，并百般挑拨他们同清王朝的关系，详见谭剑峰:“1907一1915年间沙俄对外蒙的侵略”，载《北京大学学报》1982年第6期。

新政或者政治改革，也是一个系统的社会结构改造工程，必须有扎实的经济、人事甚至是军事基础作为后盾。就经济基础而言，清末边疆新政的诸多举措，无论是兴办教育、筹备实业、编练新军，乃至众多新政机构的日常运营费用，都需要足够的资金支持;但在清末中央财政困窘的情况下，外蒙地区的新政兴办实际上无法得到中央财政的支持，而是需要自行筹集，因此导致一向享受清廷优遇的蒙旗王公贵族，不但不能再得到财政支持，还要以认购国债的方式为清廷缴纳报效银，〔3〕清政府还通过发行国债即“昭信股票”来筹措资金，如图什图汗、车臣汗两盟封建王公，哲布尊丹巴等上层喇嘛等，被“劝办昭信股票”，向清廷交纳报效银20万两，其中哲布尊丹巴一人报效银就6万两，各盟旗都有诸如此类的报效银两，详见海纯良:“清末新政与外蒙古独立”，载《内蒙古大学学报》2009年第1期。而外蒙王公则通过加重对蒙古牧民的掠夺进行补偿;此时沙俄帝国主义者再趁机挑唆、贿赂、收买，自然会使外蒙古上层统治集团对清廷产生离心力。就人事基础而言，新政的施行，至少需要一个团结协作、令行禁止的政治群体，但在清末西藏地区新政施行过程中，有泰昏庸无能，联豫刚愎自用、心胸狭窄，张荫棠在其短暂的查办藏事期间通过参奏有泰等贪官污吏、整顿藏务等本已赢得西藏广大僧俗民众的称赞，为新政推行奠定了良好的民意基础;但身为驻藏大臣的联豫却容不得张荫杭声誉超过自己，必欲排挤其出藏而后快，最终使得张荫杭被骤然调离西藏;〔4〕为达此目的，联豫一方面密奏清廷，造谣中伤张荫棠在藏“欲灭黄教”，举措“骇人听闻”，另一方面又与被张荫棠弹劾参奏的原驻藏大臣有泰狼狈为奸、暗度陈仓，通过特殊关系秘密电呈那中堂，在痛诉有泰“蒙冤受屈”的同时，控告张荫棠“入藏后，诸事纷更，致使番民僧众人人衔恨”，详见罗布:“清末西藏新政失败原因探”，载《西藏研究》2003年第4期。其后，更与十三世达赖关系搞僵，还阻止赵尔丰入藏，可以说对清末西藏新政的失败难辞其咎;因此，清末驻藏官员自身素质的良莠不齐和彼此之间的尔虞我诈本身就严重影响到新政的有效推行〔5〕实际上，在武昌起义爆发后，驻藏官员、军队对西藏局势失控，也和其自身尤其是入藏川军内部的四分五裂不无关系。，我们如果以此对比一下新中国成立后为在西藏进行现代化建设而投入的大量人力、物力，以及对于少数民族干部培养而专门成立的民族学院，就可知制度建设和国家建构远非简单的法律移植或者颁布，而是需要扎实的经济、人事基础作为后盾。

新政或者政治改革，需要缜密的整体规划和符合实际的可操作性方案。但当时的清廷中枢人物实际上对于如何在西藏兴办新政缺乏整体构想和安排，虽然“在推行新政期间始终责成驻藏大员筹划奏呈新政应办各事，却一直没有对各员所奏应办事项及其措施进行详细讨论，从而也没有形成在藏推行新政的整体构想，更没有公开颁行系统的开发方案以供遵行”。〔1〕罗布:“清末西藏新政失败原因探”，载《西藏研究》2003年第4期，第4页。即使是张荫棠的治藏构想，其试图通过民俗改良、学校教育等方式，用儒家文化的意识形态实现藏族文化与内地文化的同质化在当时的西藏地区实际上并不具有可行性，而对藏事从政治、经济、军事等方面齐头并进式的大刀阔斧、全方位的激进改革，一方面缺乏足够的财力、人力支持，实际上颇有一部分内容属于过于浪漫主义的纸上谈兵，另一方面也会在西藏施行了几百年的政教合一体制下人为激化矛盾。改革的悖论在于其合法性是通过改革的阶段性成功来塑造，也正因为如此，很多改革往往采取分步骤、分阶段的方式进行，而且必须考虑改革方案的可操作性和对政治、社会结构影响评

估。〔2〕可对比一下新中国成立后在西藏地区进行民主改革时中央一再强调的“慎重稳进”的方针，以及对于爱国宗教人士的争取。

清末立宪在边疆地区的落实，是在外有列强环伺、内有分离危机的情况下进行的，其时，英国觊觎西藏、沙俄蚕食新疆、东北则是日俄争夺之地，外蒙古、西藏的少数上层人士，在西方侵略者的挑拨下泛起分离的主张。如何确保中国的边疆安全，是当时边疆地区宪政运行的主旨所在。在我们今天看来，这似乎是一种具有功利色彩的所谓宪政工具主义，但在当初，却又似乎是前辈们身处内外交困之复杂政局的一种宪政救国情怀的反映。另外，当时边疆多族群地区政治情境的复杂性，也使得立宪规划的有关措施必须谨之又谨，以外蒙地区为例，尽管其推行立宪的程度远不如内蒙，但却成为所谓“外蒙自治”的籍口，当然，这和清政府长期以来推行的内外蒙差别待遇、民族隔离等政策有关，更是沙俄殖民主义者的挑唆使然;西藏新政失败的原因，有当时西藏政教合一的政治体制、封闭的社会经济结构、严酷的自然环境等客观原因，新政推行者自身缺乏合理规划、内部矛盾重重、清廷本身财政困难等也难辞其咎，当时主事者尽快改革藏区政治弊端的初衷是好的，但缺乏在复杂政治情势下处理族群问题的政治智慧，均是导致新政失败的直接原因。这也再一次说明宪政并不仅仅是一种具有民主、法治、人权等方面的价值诉求，抑或是服从宪法治理的程序训诫，更是一种复杂的政治实践。

四、《清帝逊位诏书》:清末立宪的余韵与帝国-民国的内在转换

如果我们回溯至当时的历史现场，1911年的武昌起义以及随后在中国南方形成的这个“松散的跨省革命联盟”(汪晖语)并没有完成(实际上也没有能力完成)全国范围内的革命建国，即使是1912年南京临时政府宣告成立后，其所占据的也仅仅是南方十余省份，直隶、河南、山东、东北三省、甘肃以及西藏、蒙古等边疆多族群地区仍然在清政府的控制之下，按照当时所谓承认外交的国家惯例，列强面对新生的南京临时政府尽管宣示中立但连“交战团体”的名分尚不愿意给予，这一承认的困局直到1912年清帝逊位诏书颁布之后才得以改观。〔3〕参见侯中军:“‘成立在我，承认在人'—辛亥革命期间中华民国承认问题再研究”，载《近代史研究》2012年第5期，第55-56页。而南北对峙的结束，也使俄、日等国试图利用中国内乱瓜分中国边疆领土失去了口实。甚至，“翻检时人著述，乃发现在革命叙事之外，由清帝逊位诏书而来的‘禅让'叙事亦自成系统，并引导着对时政的认知与期望。虽然禅让与革命的意涵有重合之处，传达的信息却不尽相同”。〔1〕孙明:“由禅让而共和—梁济与民初政治思想史一页”，载《史林》2011年第2期。在该文中，作者列举了梁济“中华改为民主共和，系由清廷禅授而来，此寰球各国所共闻，千百年历史上不能磨灭者也”;赵尔巽“恭读钦奉懿旨，国体解决”等事例，说明在革命党人的革命叙事中，对于民国国体解决问题上还存在“清帝逊位”这样一种“禅让”叙事。另外，在北洋政府存续期间尤其是袁世凯政府时期，其强调的“北京政府是继承清朝统治权南北统一五族共和的正统政权，尊重辛亥的禅让性质，北洋派认为辛亥的重要性在于建立共和而非革命，共和是北洋派之功，值得纪念的是2月12日‘宣布共和南北统一纪念日'”。〔2〕唐启华:“北洋时期的‘宣布共和南北统一纪念日'”，载《社会科学辑刊》2013年第1期，第137页。北洋政府之所以强调“共和”与清帝逊位的关联，以及北洋派对于建立、维护“共和”的贡献，其意显然在于与革命党竞争“缔造中华民国”之功绩以及统治的合法性;虽然革命党独钟革命，在南京国民政府成立后不再纪念“宣布共和纪念日”;但至少说明，无论是民间政治心态还是官方颁布的国家纪念日之政治叙事中，都曾存在这样一种与革命叙事相对应的“逊位”叙事。如果说不同政治势力关于政治话语主导权和意识形态塑造的需要强调某一种政治叙事的至上性，并且贬斥其他政治叙事的话，那么当时的政治变迁其实并非单纯的革命或者禅让叙事，而是一种多元政治话语并存、竞争的复调叙事。〔3〕有论者以“中华民国”的国庆日定在了1911年10月10日为由指出国庆日的选择未采取南京临时政府成立的1912年1月1日，也未采取逊位诏书的颁布日期1912年2月12日，而是采取了武昌首义的日期，是奉行了法国式的以“1789年7月14日”即法国革命的首义之日为国庆日的革命传统，是建国者对于革命建国而非私约建国的无比鲜明的明确宣示，参见凌斌:“政治私约主义的正当性困境:政治宪法学批判”，载《清华法学》2012年第6期，第130页。但我们回溯至当时的历史现场，就会发现当时官方公布的纪念日除了10月10日“中华民国”的国庆日，还有1月1日的南京政府成立日，2月12日的宣布共和南北统一日，4月8日的国会开幕日等，这本身即说明过渡时代的现实政治运行与变迁很可能不像某种政治叙事那样整齐划一，而是一种多种话语模式混杂的状态。

因此，尽管《清帝逊位诏书》无疑是当时各方政治势力博弈的产物(背后可能还有列强干预的身影)，〔4〕《清帝逊位诏书》这一宪政性文件的达成本身，背后同样也离不开列强的利益纠葛和政治干预，这自和当时中国所处的半殖民地格局有关，关于这一背景的细致梳理参见[美]李约翰:《清帝逊位与列强:第一次世界大战前的一段外交插曲》，中华书局1982年版。在此前的革命史叙述中也一直被视为革命党革命性不够彻底和袁世凯玩弄权谋的产物，关于诏书作者也存在争议，王闿运对于诏书的出炉甚至有“禅让亦以贿成”的说法;〔5〕载涛和载润在回忆中均强调清廷之所以颁布逊位诏书，和袁世凯贿赂隆裕太后亲信的太监小德张，让小德张对隆裕太后劝以“共和仅是去掉摄政王之职权、太后之尊严与享受依然如故”，隆裕信之，遂有逊位之举，另外袁世凯还极力拉拢奕劻、那桐以挟制载沣;所以有了王闿运“禅让亦以贿成”的说法，详见傅国涌:《辛亥百年:亲历者的私人记录》，东方出版社2011年版，第315～316页。当然，逊位诏书的达成，乃至袁世凯在民元鼎革的诸方政治势力角逐中能够脱颖而出，实际上归功于北洋集团在当时诸方政治势力中比较明显的军事、财政和组织优势，也可以在一定程度上填补君主制落幕、共和制度深入人心尚待时日的过渡时代之权力真空，但从形式上讲，逊位诏书的颁布为袁世凯的统治提供了一种“合法性”正名。但《清帝逊位诏书》的颁布，着实可视为一个透视当时各方政治博弈的窗口，《清帝逊位诏书》文本本身，在凸现从王朝到共和国、从多族群的帝国向现代民族国家转型的“古今之变”之政制意蕴的同时，在当时也着实起到了维护国家统一、族群团结、边疆稳定的作用，因此有必要加以重新解读。我们固然没有必要以“逊位诏书”的禅让叙事否定辛亥革命的革命叙事，否定孙中山以及革命党为中国建立现代民族国家所做的努力;亦或是为中国式的“光荣革命”没有善始善终而进行所谓后悔史学版的叹谓;但承认革命叙事背后“五族共和、夯实民国”的现实政治运作之复杂性、揭示《清帝逊位诏书》对于当时结束南北对峙格局、稳定边疆地区的重要作用，则是对历史的一种尊重和对特定时空背景下历史人物之政治选择的一种理解:虽然无论是清末立宪，还是五族共和，都未能真正解决中国这个多族群大国的民族国家建构难题。但对于孙中山、袁世凯等人对于其时多族群大国的国家统一、边疆安定的苦谋良策、殚精竭虑，以及清廷颁布《逊位诏书》体现的“帝国从未崩溃，它只是悄然隐退”之政治德性，我们必须对其报以“同情的理解”与历史的温情。

(一)五族共和与南北和平统一

后人在评述南北和议时，常为当时革命者没有一鼓作气推翻清廷而遗憾，但客观的讲，从当时南北双方的实力对比来讲，虽然武昌首义后南方各省纷纷宣布独立，但其中颇有一些地区本就系对君宪还是共和持模棱两可态度的立宪派掌握政权和财力，〔1〕“南京临时政府乃革命时代之政府，为了维持一支强大的革命武装，必须要有庞大的军费开支，这是临时政府领导人根本无法解决的财政难题”，以至于聚集在南京的革命军队欠饷问题十分严重，南京城里到处都有成群结队的骚动的士兵叫嚷发放欠饷，这种危险向瘟疫一样在各地区蔓延，使整个革命地区构成一种普遍危险的情况。南京临时政府之所以陷入财政困境，主要原因有列强控制海关税收、独立各省无力供奉(南京临时政府名义上控制的十几个独立省区并未实现真正的政治统一、所谓财政统一不过是一句空话，独立各省对中央政府无丝毫财政支持)、各种征募所得无几、发行内债收效甚微、筹借外债多无着落等。详见张海鹏、李细珠:《新政、立宪与辛亥革命》(中国近代通史第五卷)，江苏人民出版社2009年版，第500～504页;当然，作为其对手的清政府也好不到那去，度支部空空如洗、借外债也不可得，袁世凯代表的北洋集团最后脱颖而出，和南京临时政府的财力缺乏不无关系。另外就军事实力而言南方更是远处于下风，汉阳一役南军溃散、黄兴败走即是明证。〔2〕以武昌战役为例，冯国璋指挥的清军无论是人数、武器还是训练上都优于临时拼凑的各方义军。加之义军内部孙武与黄兴等人本身关于具体战略安排也无法达成一致，所以汉口陷落也自在情理之中。再加上边疆地区一些分离分子在帝国主义者的挑唆下趁内地政权不稳而分裂之心隐现，〔3〕武昌起义爆发后不久，外蒙古王公上层即在沙俄唆使下伺机组成了以杭达多尔济为首的所谓“临时总理蒙古国务衙门”，向清朝驻库伦办事大臣三多递交文书，宣布外蒙古“独立”，并限令清朝官员三日内离开外蒙古，1911年12月28日，在库伦举行了“大蒙古帝国日光皇帝”哲布尊丹巴活佛“登极”仪式，并在沙俄军队的参与下，先后占领了由清朝乌里雅苏台将军和科布多参赞大臣节制的乌里雅苏台和科布多城等地。所以，当时除了立宪派，革命派内部很多人也希望早日通过会谈实现南北和平统一。〔4〕甚至在革命党内部，章太炎的“革命军起，革命党消”也造成了不少思想混乱，加之革命党内部本就派系林立、矛盾重重，因此很难众志成城、共渡难关。诚如有学者所言，“民元南北议和不纯是革命党人推行妥协路线的结果，更是当时各种社会力量的共同愿望。南北议和最后能达成协议，是诸多社会力量互相妥协的结果，归根到底，是由当时阶级力量对比决定的”。〔5〕萧致治:“孙中山与民元南北议和”，载《武汉大学学报》2001年第5期。南北和议中所达成的清帝优待条件及满、蒙、回、藏各族待遇等条款，对清帝最终逊位、满、蒙、回、藏各族咸同共和、国家领土保持完整、国内各族群之间平等团结的多族群的资产阶级共和国最终得以确立起到了重要作用，也堪称是五族共和的最生动彰显。

而南北和议的达成，一个关键环节即是对清室的优待问题。正是优待条件的提出，很大程度上分化了满洲贵族势力，最终优待协议的达成和逊位诏书的宣布也使得个别极端分子的负隅顽抗甚至出逃分裂的计划失去了口实。实际上，赞成共和对清室的优待，本就系北方议和代表伍廷芳率先提出，“改为民主，于满洲人甚有利益，不过须令君主逊位，其他满人皆可优待，皇位尤然”。〔1〕中南地区辛亥革命史研究会编:《辛亥革命史丛刊》第八辑，中华书局1991年版，第72页。同时某种程度上也是南北双方为了早日结束清朝统治的一种共谋。〔2〕关于《清帝逊位诏书》的作者，史学界一直众说纷纭，虽然也有论者认为作者是谁并不重要，关键是逊位诏书本身所体现出的政制意蕴;但“义理自故实出”，逊位诏书的作者和制作过程，显然并非可有可无的细节，而逊位诏书的制作过程，也可凸现民元鼎革之所谓过渡时代的政治观念变迁，也正因为如此，杨昂对于《清帝逊位诏书》的作者、版本、思想脉络、博弈过程所做的详细的考证显示出其独特的学术价值所在。杨昂指出:《清帝逊位诏书》并非成于一人之手，而是经过多方博弈，体现了多人的思想取向与利益诉求的观点，融合了各方，包括南北双方阵营，以及各自阵营中间的不同派系即北方的皇室与袁世凯，南方的革命派与立宪派之间的混合观点。但是，张謇是诏书拟稿的核心人物则无疑义，详见杨昂文“清帝‘逊位诏书'在中华民族统一上的法律意义”，载《环球法律评论》2011年第5期。

虽然当时清廷大势已去，军权也主要掌握在袁世凯手中，但满洲贵族中颇有不甘心就此丧失既得利益，甚至欲铤而走险、做鱼死网破行径之辈，当时御前会议上列席的蒙古王公也是强烈反对和议，以铁良为代表的宗社党人则纠集党羽，打算作最后的抵抗，〔3〕李剑农:《近百年政治史》，复旦大学出版社2007年版，第301-302页。还有的满洲贵族为了挽救即将覆亡的政权甚至不惜与外国势力相勾结、进行阴谋叛国独立的活动，如肃亲王善耆就试图和日本浪人川岛浪速联合，劫持宣统皇帝，在东北建立由日本控制的傀儡政权。〔4〕[日]会田勉:“川岛浪速与‘满蒙独立'运动”，载《近代史资料》1982年第2期，第102页。可以说，《清室优待条件》的提出与签订，对于满洲贵族最后放弃抵抗，同意结束清朝统治起到了至关重要的作用，毕竟，放弃抵抗，虽然不再拥有政治统治权力，但尊崇依旧，待遇依旧，而铤而走险、负隅顽抗的计划一旦失败，则是“胜了固然好，要是败了，连优待条件不是也落不着了吗”，〔5〕溥仪:《我的前半生》，群众出版社1996年版，第43页。甚至有可能面临类似有些君主国家革命后皇族被戮、身首异处的结局。〔6〕如英国资产阶级革命过程中查理一世被推上断头台，法王路易十六则在法国大革命的众声喧哗中被处死，沙俄帝国的末代沙皇一家也是被秘密处决。即使对比中国历史上的朝代更替，能对前朝之君“优礼相待”，而非严加防范甚至是除之而后快的做法，也属罕见。

所以，优待条件提出后，奕劻在御前会议上向隆裕太后进言说除了在优待条件下自行退位，再无安全办法，载沣等则多不发言，暗中倾向奕劻说的态度。〔7〕李剑农:《近百年政治史》，复旦大学出版社2007年版，第301～302页。1912年2月3日，清帝授权袁世凯就具体退位条件与南京临时政府具体商酌，表示“现在时局粘危，四民失业，朝廷亦何忍一姓之尊荣，贻万民以实祸。唯是宗庙陵寝关系重要，以及皇室之优礼、皇族之安全，八旗之生计，蒙、回、藏之待遇，均应预为筹划”，同意在保持已有优礼、待遇的基础上接受退位要求。〔8〕《中国民国史档案》第二辑，第71页。1912年2月12日，清帝正式颁布逊位诏书，宣布“将统治权公诸全国，定位共和立宪国体”，“即由袁世凯以全权组织临时共和政府，与民军协商统一办法。总期人民安堵，海宇又安，仍合满、汉、蒙、回、藏五族完全领土为一大中华民国”。南北和议遂告成功。清帝的退位，使得“日本军阀的满蒙独立计划失去了借口，潜往东北的肃亲王善耆也难以打着清室的旗号进行活动”，〔1〕喻大华:“清室优待条件新论:兼析溥仪潜往东北的原因”，载《近代史研究》1999年第1期。国家避免分裂，日本侵略者的野心也得以破产;而逊位诏书中“仍合满、汉、蒙、回、藏五族完全领土为一大中华民国”的宣示，正是五族共和宪政思想的完美呈现。

满洲贵族接受优待条件、甘心禅让，曾被恽毓鼎称之为“皇家自愿亡国，真中国三千年历史未有之奇”，〔2〕《恽毓鼎澄斋日记》下册，浙江古籍出版社2004年版，第570页。郑孝胥也在日记中写到，“闻满洲皇族所争者，优待条款而已，是已甘心亡国，孰能助之，哀哉”。〔3〕《郑孝胥日记》第3册，中华书局1993年版，第1390页但诚如有论者所指出的，“知天命、识时务而主动让权对中华民族而言并非坏事。与爆发新军对抗、南北分裂、各省血战的惨烈后果相比较，清帝逊位、和平让渡政权这一结果更为现实可行。它使全国局势从动乱迅速走向稳定……避免了严重的自相残杀、生灵涂炭;防止了国家分裂;阻断了列强的瓜分觊觎;顺应了世界历史潮流。在这个意义上，辛壬之际的中国政治文明演进脱离了传统的改朝换代，走出了一种新模式”。〔4〕孙燕京、周增光:“辛壬之际旗籍权贵集团的政治心态”，载《历史研究》2012年第5期。因此，尽管满洲贵族对于清末新政、立宪未能实现政治改革的有序进行反而最后走向革命的动荡局面要负很大责任，其在清末最后十年的具体政治措施如皇族内阁之类也颇有可议之处，但满洲贵族在辛壬之际所做的这一政治决断则为新生的中华民国之疆域巩固、族群和睦作出了不可磨灭的贡献，正是这一看似面对变局时似乎随波逐流的行为，却避免了南北对峙、族群对立，也为从1911年武昌起义以来从中华帝国向“中华民国”的现代国家的内在转换书写了重要一笔。实际上，我们目前所具有的领土、族群、人口，很大程度上也是建立在清前期康熙、雍正、乾隆等具有雄才大略的君主对于边疆的经略与巩固基础上的，〔5〕参见庄吉发:《清高宗十全武功研究》，中华书局1987年版。而在满洲贵族政治精英凋敝的民元鼎革之际，这些“十全武功”君主的后裔们又通过颁布逊位诏书、维护国家统一的方式为我国这样一个统一的多族群国家的现代国家建构与国族认同作出自己的独特贡献。

(二)“汉、满、蒙、回、藏”咸于共和:五族共和的完整含义

南北和议的达成，对于其他蒙、回、藏诸族赞同共和、维护国家统一和民族团结也起到了重要作用，而“汉、满、蒙、回、藏”咸于共和，才是五族共和的完整含义。在《清帝授权袁世凯与民军商酌退位条件旨》中，除了对清廷本身优礼、待遇的要求，还包括蒙、回、藏诸族的待遇要求。所以，南北和议并不仅仅涉及满清贵族和清帝的地位问题，还涉及如何对待蒙、回、藏等民族的民族治理政策问题以及边疆民族上层分子的待遇问题。

有论者将强调诏书研究所谓“统治权转移”是一种政治私约主义，过于强调上层政治人物在国家权力转移中的作用，在正当性上难以对抗政治公约主义，“不仅难以经受内部的代表性质疑，也无法对抗外部的分离主张，即难以克服‘民族自决'主义”。〔1〕参见凌斌“政治私约主义的正当性困境:政治宪法学批评”，载《清华法学》2012年第6期。凌斌此文，系回应2011年以来法学界关于逊位诏书之于民国法统的一系列讨论，如高全喜:“政治宪法学视野中的清帝‘逊位诏书'”，载《环讨法律评论》2011年第5期，章永乐:“‘大妥协'——清王朝与中华民国的主权连续性”，载《环球法律评论》2011年第5期，郭绍敏:“大变局:帝制、共和与近代中国国家转型:清帝逊位诏书的宪政意蕴”载《中外法学》2011年第5期等，上述诸文将清帝逊位诏书的颁布视为中华民国得以成立的立宪时刻、并给出了这一契约形成的具体分析，如高文对于《清帝逊位诏书》中诸条款的具体分析，章文所指出的“从政治上，南方进了袁世凯的“瓮”，而从法律上，则是袁世凯进了南方的“瓮”以及相关论证，郭文对于所谓“袁世凯条款”的揭示。为纷繁变幻的现实政治确立宪法修辞，某种意义上也不失为“国家的神话”之拟制，上述诸文对于逊位诏书之于中华民国形成的立宪意蕴的分析，无疑有助于丰富我们对于民元鼎革之宪政叙事模式的理解。而民元鼎革之际袁世凯之所以一再强调其“统治权”系来自于诏书中“即由袁世凯以全权组织临时共和政府，与军民协商统一办法”之让予;并让有贺长雄作出专门的法理论证，其目的自在于从形式上淡化孙中山一方在民国成立中所起的作用，而这种“革命”与“逊位”的法统之争，一定程度上也是当时新旧政治势力博弈、新旧政治观念交替的真实写照。但实际上，在现实政治中，尤其是在政治急遽变动的近代社会的现实政治运作中，处于历史漩涡的政治精英们的选择在很大程度上影响着有时甚至时决定着历史的发展方向，〔2〕参见马戎:“民国时期的少数民族精英:理解中国从‘天下帝国'到‘民族国家'进程的钥匙”，载《社会科学战线》2011年第8期;常宝:“‘寻找国家':清末民国时期蒙古地方精英国家认同的演变与形成”，载《社会科学战线》2011年第8期;菅志翔:“马麒的身份转换与政治抉择——兼议民国时期地方割据势力的国家意识”，载《社会科学战线》2011年第8期。以民元鼎革之际为例，边疆少数族群上层王公的政治态度显然很大程度影响着当时国家边疆地区的稳固程度。另外即使所谓的政治公约“民族自决”，很多时候最开始也是来源于特定群体中政治、知识精英们的“分离”活动努力。〔3〕如特定族裔的政治、知识精英们对族裔语言的强调、对本“民族”历史的重新书写以塑造统一的认同、进行民众动员等，很多时候都是从特定族裔的政治、知识精英们的政治意识上升开始的，如希腊试图摆脱土耳其的独立运动是从三位希腊商人组成的“朋友协会”开始，泛斯拉夫主义的兴起则归咎于赫德尔、科勒等斯拉夫知识分子的努力(参见英国学者沃森在《民族与国家——对民族起源与民族主义政治的探讨》中对于知识精英们在民族主义运动中发挥作用的分析);而19世纪末期20世纪初期奥斯曼帝国的土耳其民族主义最开始也是从个别知识分子群体的行为转变为一种声势浩大的文化与政治运动(参见昝涛:《现代国家与民族建构:20世纪前期土耳其民族主义研究》，三联书店2011年版，第159页);正因为如此，本尼迪克特才发出“知识分子阶层在殖民地民族主义的兴起中扮演了核心的角色已是众所周知的事实”的感叹([美]本尼迪克特·安德森:《想象的共同体:民族主义的起源与散布》，吴叡人译，上海人民出版社2005年版，第112页)。另外，“民族自决”作为一种分离理论一方面对主权理论本身都是一种否弃，另外其产生日期也基本上到了一战之后，经威尔逊和列宁发扬光大，而在早期欧洲民族主义的“民族建国”运动中，实际上主要起作用的还是上层政治精英与知识精英。而“全民公决”式的从母国分离、决定独立建国的“民族自决”政治实践大规模的进行实际上已到二战之后，即使这种“全民公决”，也不可小觑上层政治精英在其中所起的作用，当然其背后也有非常复杂的国际竞争和地缘政治背景，非单纯的权利行使那么简单。因此，在民元鼎革、南北和议之中，以蒙古王公为代表的边疆少数族群上层人士的态度也至关重要，而他们对于新生的“中华民国”的认可程度也很大程度上关系到国家统一、边疆稳定、族群和睦等现实政治问题。

在清帝退位问题上，本身反对最激烈的就不是满洲贵族，而是蒙古王公，一部分蒙古王公积极组织蒙旗骑兵，准备配合清军镇压革命，在御前会议讨论退位条件时，那彦图、贡桑诺尔布等蒙古王公也“态度坚决、强烈反对共和、力阻清帝退位”。〔4〕赛航、金海等:《民国内蒙古史》，内蒙古出版社2007年版，第10页。蒙古王公对共和的这种抗拒意识，有着多方面的原因，一方面，满蒙结合是清朝治理蒙古近三百年的基本国策，所以蒙古王公认为清帝的尊崇、地位与其休戚相关，这不仅仅是蒙古王公个人待遇的问题，更是一种对近三百年的基本国策的政治认同，所以，当时参加南北和议的北方代表伍廷芳就坦言，“然满、蒙王公所注目者，不仅在本族之位置，尤在清帝辞位后待遇之厚薄。果使清帝辞位，得蒙优待，则皆以为清帝且如此，满、蒙诸族，更无所虑。设其不然，则皆以为清帝犹不免如此，满、蒙诸族，更无待言。此种存心，骤难解说。前因优待条件，久未商定，大起恐慌”;〔1〕“伍代表解释优待清帝条件”，载《东方杂志》1911年8卷10号。另外一方面，如果说满洲贵族在清室入关之后近三百年虽然在其统治阶层内部一再强化“满洲认同”，但仍在很大程度上接受了一部分汉族的文化习俗，也有一些满洲贵族在清末开始“睁眼看世界”，对民主、共和的现代宪政理念多少有所了解，而蒙古王公多年来“世居朔漠，久曜亡灵，于大皇帝无贰心，于强邻无异志”，〔2〕中国史学会编:《辛亥革命:第七册》，上海人民出版社2000版，第300页。“只知有君主，不知何所谓共和，更深惧诸君子少数专制之共和”，〔3〕渤海寿臣:“辛亥革命始末记”，载沈云龙主编:《近代中国史料丛刊》第一编第四十二辑，台湾文海书社1969年版，第904页。对共和观念的接受和认可尚需时日，再加上清末排满风潮中对于“驱除鞑虏”的宣传，更使其对共和怀忧惧之心;而实际上，这种对于“驱除鞑虏”的宣传，固然在辛亥革命前起到了最大程度的孤立清廷的作用，但其负作用也是显而易见，除了蒙古王公的忧惧，当时的达赖喇嘛就是在英帝国主义者的挑唆下利用这种宣传煽动了一部分不明真相的藏族僧俗群众发动“驱汉”风潮。〔4〕潘先林:“论五族共和的影响”，载《云南社会科学》2006年第5期，第88页。所以，孙中山、伍廷芳等人在南北议和时才一次次对蒙古王公宣传五族共和、晓以利害、动之以情，以求说服其接受共和观念。

可孙中山、伍廷芳等人的劝说与强调，乃至袁世凯内阁的相关承诺，对蒙古王公接受共和能起多大作用，恐怕要打上问号。诚如杨昂所指出的，“蒙古王公对袁世凯内阁及南方革命军双方均无好感与信任可言，更谈不上对共和的赞成与认同”;伍廷芳对蒙古各王公所言的“民军起义之目的欲合满蒙回藏为一大共和国，此句并非为汉人之自私自利起见，乃欲与满梦回藏同脱专制奴仆之苦，而享共和兄弟之乐。将来民国成立，汉满蒙回藏一律平等确无疑义……国民平权，将来之大总统汉满蒙回藏人皆得被选举政治上之权利”云云虽然符合近代西方法学的价值取向与思维特点，但所谓“专制奴仆”于蒙古王公其实无甚愤怒可言，“奴仆”身份在现代民主政治下为一般公民所决难接受但在蒙古部落政治下却是习见而无所窒碍的，甚至从政治关系的亲疏角度看，“奴”的身份更较“臣”的身份与皇室更近。〔5〕杨昂:“清帝‘逊位诏书'在中华民族统一上的法律意义”，载《环球法律评论》2011年第5期，第22页。

因此，蒙古王公对于民国的认可程度最终实际上依然尊奉的是清室之统治权以及清廷的态度;“若以中国国体而论，本宜于君主，而不宜于民主，惟今日全国人心既皆坚持共和，且各亲贵王公亦多赞成此事，我辈又何所用其反对?今惟全听御前会议如何解决。如决定共和，我蒙古自无不加入大共和国家。虽必要我辈明白主张共和，则无此体制”。〔6〕“今日之御前会议”，载渤海寿臣:《辛亥革命始末记》，第906页，沈云龙主编:《近代中国史料丛刊》第一编第四十二辑，台北文海出版社1969年版。

正因为如此，退位协议中对于清室待遇的优礼、以及《满、蒙、回、藏各族待遇之条件》中“与汉人平等、保护其原有之私产、王公世爵概仍其旧，满、蒙、回、藏原有之宗教，听其自由之信仰”等条款的规定，对于有效的向蒙、回、藏诸族同胞宣传五族共和思想、安定其人心，起到了积极作用;再加上隆裕太后以及清室同意退位条件，赞同五族共和这一态度宣示对于蒙古王公和其他少数民族上层人士的垂范和影响，蒙古王公们终于认识到建立一个多族群的共和国是大势所趋，在蒙古王公会议上达成赞成共和政体的共识，“谓今日大势所趋，实非宣布共和以弭乱而组织共和政体，实非联五大民族合而为一不足，以免亡国之祸。……后复公同商议，联电南京，表示并无反对共和之意”。〔1〕“蒙古王公与虚君共和”，载《大公报》1912年2月8日。

而讨论清帝逊位的御前会议上蒙古王公的全程参与，也表明了自身也系逊位诏书这一政治契约的参与人之一，逊位诏书的颁布也证明了蒙古王公对于逊位诏书中“定位共和立宪国体”，“仍合满、汉、蒙、回、藏五族完全领土为一大中华民国”之政治承诺是认可的。

(三)统治权的转移与国家领土的继受:维护国家统一的法理宣示

南北和议最终成果的表现形式，是《关于大清皇帝辞位之后优待之条件》《关于清皇族待遇之条件》《关于满、蒙、回、藏各族待遇之条件》等一系列法律文件的达成。从法理的角度分析，这些协议背后固然是多种政治势力的角逐，但形式和程序上则是关于统治权转移的一种宪政契约，按照有贺长雄的分析，“孰察当时之形势，北方权力虽弱，然南京政府欲不战而操全胜，非妥定优待皇室条件不可，优待条件何谓而有即将将来统治中国国民之权，让于民国自行引退之条件也”，〔2〕[日]有贺长雄:“革命时期统治权转移之始末”，载王键编:《西法东渐:外国人与中国法的近代变革》，中国政法大学出版社2001年版，第109页。即清室在接受了南方提出的保持尊荣、待遇的优待条件后，将统治权让于民国、自行隐退。实际上，1912年2月12日(宣统三年十二月十五日)的清帝退位诏书的颁布，从形式上来讲，即是以南北双方在《关于大清皇帝辞位之后优待之条件》、《关于清皇族待遇之条件》、《关于满、蒙、回、藏各族待遇之条件》等一系列文件上的先期达成为前提。

逊位诏书的字数很短，但其文本本身，却凸现了从王朝到共和国、从多族群的帝国向现代民族国家转型的“古今之变”等独特政制意蕴，诏书用辞中“天命”、“民生”等古典政治术语与“共和”、“国会”、“国民”并行不悖、乃至“统治权”这样介乎于“主权”与“治权”之间的过渡时代色彩的术语，本身也颇值得深究，另外，在当时具体的政治运作中，诏书也着实起到了维护国家统一、族群团结、边疆稳定的作用。其辞曰:

钦奉隆裕皇太后懿旨:前因民军起事，各省响应，九夏沸腾，生灵涂炭，特命袁世凯遣员与民军代表讨论大局，议开国会，公决政体。两月以来，尚无确当办法，南北睽隔，彼此相持，商辍於途，士露于野，徒以国体一日不决，故民生一日不安。今全国人民心理，多倾向共和，南中各省既倡议於前，北方各将亦主张於后，人心所向，天命可知，予亦何忍以一姓之尊荣，拂兆民之好恶?是用外观大势，内审舆情，特率皇帝，将统治权归诸全国，定为共和立宪国体，近慰海内厌乱望治之心，远协古圣天下为公之义。袁世凯前经资政院选举为总理大臣，当兹新旧代谢之际，宜有南北统一之方，即由袁世凯以全权组织临时共和政府，与军民协商统一办法，总期人民安堵，海内刘安，仍合满、汉、蒙、回、藏五族完全领土为一大中华民国，予与皇帝得以退处宽闲，优游岁月，长受国民之优礼，亲见郅治之告成，岂不懿欤?钦此。

“民军起事，各省响应，九夏沸腾，生灵涂炭”，似乎是中国传统王朝更替的重演，但“遣员与民军代表讨论大局，议开国会，公决政体”，即由民众代表来决定未来中国政体的形式而非出自君主个人专断之手，〔1〕虽然这种民众代表并非经过选举，在代表性上具有一定程度的不足。则为亘古所未有;另外也说明南北和议并非普通的政治谈判，而是涉及到国家政体变革的一种宪政激变;而“徒以国体一日不决，故民生一日不安”又是重复古典中国“君主民生”的政治叙事模式。“今全国人民心理，多倾向共和，南中各省既倡议於前，北方各将亦主张於后，人心所向，天命可知，予亦何忍以一姓之尊荣，拂兆民之好恶。是用外观大势，内审舆情，特率皇帝将统治权公诸全国，定为共和立宪国体”，从语辞运用上既有“全国人民心理”这样的“人民主权”叙事，又有“天命可知”这样的中国古代王朝更替的天命无常叙事，可谓典型的“过渡时代”之政治话语;就具体涵义而言，共和政体的确立，从形式上讲，主要是人民对于共和政体的期盼和决断，但同时也有清帝面对人民共和呼声的压力而不得不将“统治权公诸全国”即让与人民的成分在内。因此，中华民国取代清朝，从实质上讲，是人民抛弃了清朝政府腐朽的统治，选择共和政体，从形式上，则包含宪政革命时期通过和平协议的方式完成统治权转移的成分。而从武昌起义爆发到南京临时政府成立、再到逊位诏书的颁布，本就是一系列的“建国活动”，新生的中华民国在逊位诏书颁布之后，才实现了南北统一，而非南京临时政府与清政府并存的非正常局面;如果我们跳开“革命”、“禅让”叙事的所谓法统之争，着眼于具体的政治情势和政治现实运作，就自然会对逊位诏书之于民国肇造的意义有一个客观、中允的评价。

而诏书中“仍合满、汉、蒙、回、藏五族完全领土为一大中华民国”，则既表明了中华民国继承清帝国之领土、族群、人口的法理正当性，也表明了从清末新政到南京临时政府的“合满、汉、蒙、回、藏五族”为一大中华民族的五族合一建国之五族共和的宪政建设之历史连续性。这从当时一同颁布的《关于清皇族待遇之条件》、《关于满、蒙、回、藏各族待遇之条件》圣旨中对于“民军所开优礼条件……，均已一律担承……并议定优待皇室八条，待遇皇族四条，待遇满、蒙、回、藏七条……特行宣示皇族即满、蒙、回、藏人等，此后务当化除畛域，共保治安，重现世界之升平，胥享共和之幸福”的强调也可见一斑，“满、蒙、回、藏人等，此后务当化除畛域，共保治安，重现世界之升平，胥享共和之幸福”，即是公民平等之现代宪政价值理念的一种体现，而“化除畛域，共保治安，重现世界之升平，胥享共和之幸福”则充分体现了化除族群区隔、共铸中华民族对于新生的中华民国之稳定性的重要意义所在。

笔者之所以对逊位诏书的内容不惜篇幅的摘录和分析，是因为正是逊位诏书上关于统治权的宪政契约规定，成为民国时期北洋政府维护国家统一、反对边疆分裂势力的法律武器。民国时期，当库伦哲布尊丹巴致电责问袁世凯“吾两国均系前清之臣民……君非前清之子孙，又非其同姓，何以强言理应承受其原管领土”?袁世凯答曰:“前清以统治权让于民国，民国人民以总揽政务权，举付于本大总统，承前清之旧区域内，有外蒙古一部分，本大总统受全国付托之重，理应接管。至库伦独立，前清并未允行，中华民国亦断无允准之理。库伦本为民国领土……甚盼熟筹利害，使我民国受于前清之领土及统治权完全无缺。”〔1〕中华民国史事纪要编辑委员会编:《中华民国史事纪要(初稿)》，第106～107页，转引自潘先林:“论五族共和的影响”，载《云南社会科学》2006年第5期，第88页。袁世凯面对外蒙古分裂势力的来电，之所以如此理直气壮，就是有南北和议所达成的优待条件协议以及退位诏书中对于五族共和、中华民国完全继承清朝之领土与人口的规定。当今藏独势力“西藏独立”论的一个重要论点，即是西藏属于清朝而不属于中华民国，但清朝是中国历史上一个少数族群入主中原的大一统王朝，这是国内外所公认的事实，〔2〕国外有些汉学家有意无意的强调蒙古帝国、满洲帝国的说法，如拉铁摩尔认为“实际上只存在一个满洲帝国，中国只是其中一部分”，藏独分子就是刻意利用了这种论调，主张西藏属于清朝不属于中国，如果说西方汉学家是属于对中国历史的无知，混淆了王朝与国家的差别，而藏族分子则是利用这种无知恶意歪曲。以清朝为例，清太祖努尔哈赤原为明朝臣子，清朝发源地建州原为明代建州卫所，而清朝在取得国家政权、确立其中国历史上第二个全国性少数民族王朝地位的时候，也一直以中国王朝正朔自居，雍正皇帝在《大义觉迷录》中“本朝之为满洲，犹中国之有籍贯”的说法即为最好的例证，关于这方面更为具体有力的批驳，参见王贵、喜饶尼玛、唐家卫:《西藏历史地位辩》民族出版社2009年版，第七章。王朝更替不影响领土变更也是公认的国际法原理，“西藏只属于清朝”的荒谬说法姑且不论，即使按其所谓的推理逻辑，退位诏书中对于五族共和、统治权转移、领土因素的登载，也以宪法性文件的形式，说明中华民国完全继受了清朝之领土与人口。因此，西藏自古以来就是祖国神圣不可分裂的领土，藏独敌对势力的所谓“西藏独立”论的荒谬论调，无论是从国家不同于王朝，国家政体是人民的历史选择的实质层面，还是国家政体变更时领土继受的法律文件载明的形式层面，都是经不起论证的。

1911～1912年之际的革命党人，其心目中的“建国”蓝图是1787年的美国制宪，而1787年的美国制宪，本身也是一种妥协:大州、小州的妥协，南方、北方的妥协，强调中央集权与强调州权至上的妥协，甚至在制宪会议陷入僵局后根据平克尼将军的建议“每州出一个人专门组成了一个委员会来想办法设计出妥协办法”，〔3〕[美]法伦德:《美国宪法的制定》，董成美译，中国人民大学出版社1987年版，第60页。而黑奴人数以五分之三算的条款的达成则被法伦德在《美国宪法的制定》一书中称之为“是这次会议和宪法中的巨大妥协，再没有其他能完全与之相比拟的大事”，甚至该书第七章即名为“大妥协”。〔4〕王希将其美国宪政史的专著命名为《原则与妥协:美国宪法的精神与实践》，即在于强调“立宪的过程必然是一个协商和妥协的过程，由此产生的宪法也必然是一个多元利益相互妥协的产物”，“妥协而果的宪法本身也成为一种妥协的机制。利益的多元化迫使美国社会中的各利益集团之间、部分利益集团与公共利益之间、所有利益集团与公共利益之间始终就各自利益的定义和定位进行着一种多层次的、多方位的和连续不停的‘谈判'。‘谈判'的过程也就是美国宪法循序渐进、调整改革、追求现实的完善的历史过程”，而关于美国宪法这一世界宪政史上的制宪神话或者成文法典神话，作者也指出，“美国宪法并不是一个完美无缺的政治体制设计，一开始不是，现在也不是。对干参加1787年费城制宪的美国‘国父'们来说，制宪的目的不是创造一个十全十美的、正义民主的、能流芳百世让后人和他人景仰的政治体制，而是为了寻求一种现实的、有效的、能够及时挽救正在走向失败边缘的美利坚联邦的政治途径。为了保护已有的利益，各州的代表(和他们所代表的不同的利益集团)必须建立一种高于各自利益的公共利益和一个高于各自权威的公共权威来贯彻公共利益，宪法因此而得以建立”;详见王希:《原则与妥协:美国宪法的精神与实践》，北京大学出版社2000年版，第5～6页序言。但“大妥协”之后还有不妥协，妥协也无法解决所有问题，甚至有时候仅仅是暂时搁置问题，当然这种搁置有时候也是非常必要甚至意义重大的;所以美国的黑人问题、南北问题在经历了美国制宪的大妥协之后，又经历了密苏里妥协案、1850年妥协案等妥协，但真正的解决却无法诉诸于正当的宪法程序，而是最终引发了内战。

而1912年中国大地上的这场大妥协，虽然有效结束了南北对峙、确保了国家统一、族群和睦与边疆稳定;但并未从根本上解决多族群大国的民族国家建构问题，一定程度上仅仅是“几个政治理念极其不同的政治精英集团之间暂时的休战协定。北洋集团、同盟会—国民党以及立宪派人士就‘五族共和'达成共识，但就北洋政府的法理基础、国家的政体安排等极其重要的国家建设问题，并没有形成稳固的共识和政治信任”;因此，才有了后来的宋教仁遇刺、孙中山发动二次革命、袁世凯称帝失败、北洋军阀四分五裂等一系列大妥协之后不妥协的现象;而到了国民革命时期，则不再纠缠于“临时约法”或者“清帝逊位诏书”这样的法统之争，而是诉诸于“打倒列强、除军阀”的全面的武力“建国”，即宪政要放在“军政”和“训政”之后，1911～1912之际的这场以“清帝逊位诏书”为标志的大妥协，也由此获得了革命不彻底的评价。〔1〕章永乐:《旧邦新造》，北京大学出版社2011年版，第74页、第79～80页。

但无论如何，南北和议和清帝逊位诏书的达成却是中国历史上在内战的情况下两个对峙的政权第一次通过宪法性文件的方式来结束内战、达致统一;而且这种统一还实现了从君主政体到共和政体的转换，也确保了乱世危局之下多族群统一国家的国家统一与领土完整;因此，就当时中国从多族群的古典王朝到现代民族国家的转换而言，这个“大妥协”无疑是非常必要的，也是具有重要意义的;〔2〕实际上，即使是被视为世界宪政史上的“神迹”之美国制宪，当时同样有关于黑人条款的妥协，这似乎与独立宣言中人人生而平等是上天赋予的不言而喻的神圣权利之宣示矛盾;但却是美国建国时期的一次必要的妥协，因为没有这次妥协就无法结束当时邦联四分五裂的局面，建立一个真正意义上的联邦政府。当时的宪政先哲们为大妥协作出的政治努力，也值得后人铭记。

五、迈向政治与历史视野的宪政史研究

辛亥革命后，五族共和被南京临时政府宣示为官方族群治理和国族整合的意识形态，南北和议的达成、清帝逊位诏书的颁布则从宪法性文件的角度为民元鼎革之领土、族群、人口的连续性塑造出了一种法理合法性，实现了从古典多族群王朝到现代民族国家的内在转换，但从清末立宪开始的中国这一多族群大国的民族—国家建设之路，还在路上，北洋政府时期，边疆地区的分离问题、帝国主义者的侵略阴谋，使得维护边疆地区领土安全、族群团结，成为一个非常现实的宪政话题，北洋政府以“五族共和”为圭臬，重在优礼边疆族群上层人士，颁布了一系列族群平等的法令，面对帝国主义的侵略图谋展开拉锯式的外交、法律战，以宣示国家统一、族群和睦，因此，五族共和的宪政实践并非南京临时政府时期短暂的昙花一现，而是在北洋政府时期得到了实实在在的延续。而北洋政府之后的国民政府时期，由于边疆危机与日本帝国主义入侵的民族危机日益严重，更多地奉行的是一种淡化族裔观念、强调“中华民族是一个”的国族主义。

从清末立宪中的族群因素考量，到以《清帝逊位诏书》为代表性文件的五族共和相关宪政实践，一直到新中国成立后通过各种政治措施真正奠基的民族区域自治制度，中国人民在多族群大国的族群治理和国家建构宪政之路上经历了漫长的探索历程。而无论是清末新政开始的边疆多族群地区一体化进程，还是民国初年的“五族共和”的宪政主张的提出，乃至南京国民政府所提倡的“国族”主义，最后都未能完成“民族国家”的构建进程。中国这个多族群大国的国家建构之路实现质的飞跃，实际上是在新中国成立初期施行的一系列宪政实践之后。新中国成立后，通过少数民族干部的培养、民族自治地方基层治理体系的建立、少数民族地区民主改革等政治举措，国家与少数民族地区和少数民族公民实现了前所未有的直接联系，国家对于民族基层地区的治理，也达到了前所未有的有效程度，而这一点，无论是中国古代以怀柔、羁縻制为代表的治理模式，还是清末民国时期边疆新政的政治努力，都未能做到的。当今中国所面临的一些族群问题，如藏独、疆独的滋事和其所谓的“法律战”攻势，我们要想深入揭露其背后的分裂阴谋，并作出针锋相对的理论回应，就必须意识到，当下中国的族群问题，如果溯及其历史根源，则和近代中国族群治理转型和民族国家建构中所面临的一个重要挑战——在西方殖民主义者挑唆之下的边疆分离危机有关。如果我们要反驳一些西方学者和民族分裂分子对中国族群关系和族群治理状况的歪曲和混淆视听，也有必要回溯到中国最后一个多族群王朝——清朝的族群治理制度和族群关系状况，例如，所谓的“西藏独立论”，其所宣称的西藏自古以来就是政教合一体制的借口，姑且不论政教合一体制是不是反民主、反现代的一种落后体制，单就西藏历史上政教合一体制的最终确立的方式而言，本身即是当时的中国皇帝清朝统治者为了防止西藏僧俗两界争权不休而最终拍板的一种产物。

因此，我们只有对清末立宪以来中国的族群治理与国家建构的宪制变迁历史有一个整体的了解，才能了解当下中国族群治理方面的一些特定问题的历史根源，才能对某一特定族群治理宪法制度给予一个恰当的评价与妥帖的理解，也由此更能体会到中国这样一个具有几千年文明历史、习惯了古老的多族群王朝体系的国度，在近代中国面对强敌环伺的边疆危机时进行现代民族国家建构和国族整合的艰辛程度。

这种研究，实际上已是一种迈向政治与历史视野的宪政史研究。宪政史研究以文本为中心，这似乎是个惯常做法。之所以如此，可能一方面是为了宪政史书写的便利，另一方面也是宪政史研究之法学立场的凸显。但很大程度上，宪政史考察的是激变时代的宪政变迁，用阿克曼的说法，就是更接近于“宪法政治”时代，而非常规政治时代，具体的宪政变迁之复杂性可能远远超过按部就班的宪政文本排列中所呈现的格局。以清末民初为例，就宪政文本而言，似乎仅仅有《钦定宪法大纲》、《临时约法》、《袁记约法》等寥寥数部宪法性文件，中国历史上第一部正式颁布的成文宪法，要到1923年的贿选宪法。但实际上，从1911年到1917年，短短的六年时间中，却积聚了武昌起义、临时政府成立、清帝逊位诏书颁布、袁世凯就任临时大总统、宋教仁被刺、二次革命爆发、袁世凯复辟、南北分立、府院之争、张勋复辟等诸多政治性事件，属于典型的宪政激变时期。

更为关键的是，虽然“周虽旧邦，其命维新”，清末民初这段宪政激变的“旧邦新造”不过是三千年中无数次“旧邦新造”的一次，但无论如何，从帝制到共和的转变，是在这一时段完成，在中国政治舞台上延续了几千年的君主制度的最后一次尝试，也在这一时段宣告失败。所以，尽管是短短六年时间，但对于其时国人乃至后来的中国政治发展而言，却着实不啻为“三千年未有之大变局”。

而如何理解这样一种大变局时代的宪政变迁?则可能需要我们摆脱一种简单的标签化理解模式，而是需要充分回溯到当时的政治语境，并将之置身于“三千年未有之大变局”的历史视野。从帝制到共和，看似简单的一个标签化书写，但背后是纷繁变化的政治情势，而其时中国所处的半殖民地半封建的格局，更增加了这种政治情势的复杂性。或许，对于近代中国宪政史研究的深入而言，真正需要的就是充分挖掘宪政变迁中的这种复杂性，并给予妥帖的解释。也只有如此，我们才能对这个在20世纪初期仍然是垂垂可危的老大帝国在经历了近代以来的屈辱与磨难后的“旧邦新造”的意义有一个更为清晰的认识。

针对近代中国宪政变迁的艰难历程，中国宪政史的研究者们也给出了各种各样的解说模式，有质疑其时主事者立宪诚意者，有归咎于缺乏妥协的文化基因者，不一而足。也有强调中西宪政实践之语境差异，认为近代宪政先哲们将宪政视为寻求富强的救国之路、进而与宪政原有的“限政”初衷相背离的“宪政工具主义”导致了近代中国宪政运动的失败。可一方面，近代中国尤其是民国时期所面临的政治格局，对外是如何抵制外国势力的侵略与压迫;对内则是完成国家的实质性统一。当时宪政先哲们对于中国宪政之路的理论与实践，正是基于这样一种“救亡与统一”的时代主题之下，其问题意识具有明显的宪政救国情怀。也就是说，近代中国的宪政运动，是在一种外部列强环伺、内部军阀混战的乱世格局之下进行的，而宪政运动本身，也是为了解决中国现实的救亡图存与国家统一问题，毕竟，如果没有一个真正有效主权和国家能力的统一国家，所谓实现宪政只能是“皮之不存毛将焉附”。另一方面，近代中国所处的世界体系中，早已不是奉行管得最少的就是最好的政府的所谓自由竞争资本主义时代，而是奉行弱肉强食、强权即公理的帝国主义扩张时代。此时西方诸国的国家形式，同样经历了权力高度扩张和集权化的过程，同样是通过政治、经济、文化制度的全面整合，确保其在19世纪末20世纪初欧洲激烈的国家间竞争中立于不败之地。即使是被奉为西方宪政经典的《联邦党人文集》，里面也同样不乏加强联邦政府权力、进而与法国、西班牙等国竞争的功利主义色彩，〔1〕参见[美]汉密尔顿等:《联邦党人文集》第1篇，程逢如等译，商务印书馆2004年版。而美国的真正崛起，也正是南北战争之后中央权威得以真正确立之后。〔2〕[美]弗莱彻:《隐藏的宪法:林肯如何重新界定美国宪法》，陈绪刚译，北京大学出版社2009年版。在该书中，弗莱彻一翻学界关于美国宪法自制宪两百年来一直具有超稳定结构的观点，而是认为，林肯的活动相当于二次制宪，这部新宪法的一个特征即是“民族国家”，即美国在南北战争之后才真正确立了统一的国家认同观念，详见该书第2页、第60～72页中的具体论述。因此，将近代中国宪政变迁之艰难历程的原因归结于“寻求富强”的所谓“宪政工具主义”，不但可能对宪政先哲们缺乏同情之理解，而且也不符合当时国际竞争格局中的国家权力扩张化趋势。

我们不妨把目光投向近代中国宪政学说频频出现、但又一直被时下宪法史研究者忽视的一个词汇:“建国”。在近代中国大量的法政著述中，建国无疑是一个极为重要的字眼，即使是国民政府时期的立宪活动，也均声称“尊奉总理遗训、建国大纲”。无疑，此处的建国，并不同于国际法意义上的独立建国，而是表明旨在建立一种与传统王朝国家形式相异的现代国家机制之宪政旨趣，用一个专门的政治学术语讲，就是国家建构((state building)。〔1〕在福山的同名著作中，国家建构被界定为“在强化现有的国家制度的同时新建一批国家政府制度”，参见[美]福山:《国家构建:二十一世纪的国家治理与世界秩序》，中国社会科学出版社2007年版，序言。如果说福山的这种界定主要面对的是现代国家建立之后的一种完善与巩固(也由此可说明国家建构并非是毕其功于一役的运动战，而是得时刻准备应对新的制度挑战的持久战)的话;那么，在政治发展史的语境中，国家建构这一概念的解释力实际上才得到了更大的发挥。近代中国宪政先哲们这种寻求富强、宪政救国的所谓宪政工具主义，实际上直接关涉到整个宪政世界最为严肃的话题——建国;一部近代中国宪政史，就是先哲们在乱世危局中探求建立现代国家之路之宪政蓝图的历史，这种现代国家，是一种具有有效政治权威和国家能力的与传统王朝国家迥然有别的宪政体制;我们所说的近代中国宪政变迁中背离之宪政“限政”初衷的寻求富强的宪政努力，从另外一个角度讲，恰恰是实现从传统王朝向现代国家的宪政转型。所以，从国家建构的视角出发，我们才可以充分理解近代中国宪政变迁在中国政治发展史中“三千余年未有之大变局”之地位。

近代中国的宪政先哲们之所以对建立一个强有力的国家孜孜以求，就在于其看到了传统王朝国家松散的管理体制、羸弱的国家能力、多元的政治认同之下，整个国家处于孙中山所言的一盘散沙状态，〔2〕《孙中山选集(上)》，广东人民出版社2006年版，第502页。无法进行有效的政治整合，更无法立足于弱肉强食的帝国主义时代。这一点连在我们今天一直被广为诟病的清末统治阶层中的满洲贵族都看的十分真切。

正因为如此，从清末立宪开始，近代中国宪政史中的诸多制度构想和实践，如通过立宪来确立统治的合法性、通过平满汉畛域确立国民平等、通过边疆新政实现国家政治制度的一体化，实际上均是为了藉此实现以公民权为核心的民族认同模式和单一主权的国家政治结构，进而在以民族国家为单位的世界体系中获得一席之地。近代中国宪政史中颁布立宪性文件、设立资政院、咨议局、办理地方自治等一系列宪政设计，实际上也是中国从一个古老的王朝国家向现代国家转变的国家建构之路的开端，也均具有显明的国家建构意蕴，甚至我们只有从建立现代国家这一“建国”视野出发，才能真正把握其时宪政制度建构的设计初衷和制度变迁的政制意蕴。

所以，梳理探究宪政史流变，恐怕更需要一种政治、历史的视野，而非简单的文本梳理。之所以强调政治，是因为在激变的宪政变迁年代，宪政文本的背后，往往是纷繁复杂的政治利益之争和政治局势的朝夕瞬变，而洞悉文本背后的政治语境，显然不是简单的文本梳理就能够完成的，它需要的是对当时特定话语背后之政治情势的妥贴把握和小心求证。另一方面，某些特定的宪政实践，只有置于政治的高度，我们才能充分把握其变迁意蕴，马克斯·韦伯曾指责当时德国缺乏政治意识的经济学研究为庸俗经济学，而同样，缺乏政治视野的宪政史梳理也很难呈现宪政变迁时代之“建国”维度，从而丧失整体视野和洞察力。《清帝逊位诏书》被纳入到当下的法政研究之中，与这种宪政史研究中的政治视野的重视不无关系。如果我们仅仅做简单的文本梳理，似乎很难注意到这个一向被视为革命党资产阶级革命的不彻底性、袁世凯窃国大盗罪证的宪法性文件。

之所以强调历史，是因为我们很难把特定时空背景下的宪政变迁与其时的历史空间割裂开来，只有这样，我们才能充分理解特定时间维度下先哲们如履薄冰的宪政努力和由于时势所限而无法实现抱负之怅然心态，也能更为清晰的辨识到历史大变局之下的家国命运和时代使命。而也只有注意到宪政变迁是在特定的空间领域之中，我们也才能够真正的理解基于本国自身风土民情、文化传统甚至是族群分布特点等诸多因素制约下的宪政变迁之脉络、路向。

同时，只有将近代中国的宪政变迁置身于“周虽旧邦、其命维新”的几千年的中国政治发展、演进的历史脉络中，我们才能充分挖掘出其历史、文化的意义所在，才能更为深切的理解当时先哲们探求中国式宪政之路、呵护中国文明的连续性之历史温情。

常安，法学博士，西北政法大学行政法学院副教授。本文为作者主持的司法部2012年度国家法治与法学理论研究项目(12SFB3005)、陕西省教育厅哲学社会科学重点研究基地2013年科学研究计划项目(13JZ055)以及西北政法大学青年学术创新团队的阶段性成果。