论政治法治化的基本价值导向

周祖成

论政治法治化的基本价值导向

周祖成*

当下中国，法治的逻辑必然趋向政治。政治是人类社会中最需要实行法治化的领域和过程。政治法治化问题全面进入人们的视野是近代以来的事，这是基于自然权利观所必然产生的诉求。政治法治化的逻辑重点是宪法和政治法。在中国，通过宪法来实现社会变革是近代以来政治变革的特点，宪政成为政治变革的基本目标和方向。而作为政治法治化重要方面的政治法理论与实践明显滞后，应全面开启改革和型构法治化政治制度的重大社会工程。

一、历史传承

政治和法律存在极为密切的关联。一方面，作为人类社会活动，政治需要法律的调节，这为政治法治化提供了基本前提和必要的基础;另一方面，“法律规则是由政治家或政治组织为实现某种政治理论、政治信念和政治目的而制定或废除的”，法律规则制定出来后，对政治政策和政治运行都会产生自己的影响，“许多法律制度对政治方针，亦即政治的政策产生影响，现实政治在某种程度上也受到在法律上是可能的或允许的因素的影响和控制，受到法定程序、方法和阶段的影响和控制”。〔1〕[英]沃克:《牛津法律大辞典》，邓正来等译，光明日报出版社1989年版，第521页。社会需要法律和政治，政治手段和法律手段、政治作用和法律作用总是存在相互制约和相互影响的内在关联，二者不可分离。但人类应当追求的是政治法治化，要防止的是法律的全面政治化和权力化。

政治是人类社会中最需要实行法治化的领域和过程。这不仅是因为政治内涵权力支配的强制性力量，同时也是因为它是社会资源配置的主要手段，政治制度建构与运行对社会和个人有着至关重要的影响。政治是制约社会发展的关键因素，没有合理的政治理念和政治制度，就不会有合理的社会体制与价值追求。政治可以说是一把双刃剑，它既表现为社会所必需的公共诉求和权威性力量，但同时也是有可能趋向于邪恶的力量，因为政治“具有某种外在于人的力量，从而潜藏着对人类命运或生活方式加以主宰的危险倾向”。“政治及其权力由于具有自我扩张的必然倾向，从而常常隐藏着突破对它所施加的制度性和机构性制约的危险性”。〔1〕[日]加藤节:《政治与人》，唐士其译，北京大学出版社2003年版，第4页，第29页。现代法治可以说是发韧于约束和规范政治的客观需要，实行法治的核心和关键就是约束和规制政治权力，即制官、制权、制政。法治的实质、要义以及难点、重心，就是要实现政治过程的法治化，即把政治过程以及政治关系、政治行为等权力驰骋的领域都纳入法律监控的范围——这即是政治法治化的基本目标。法律的统治，不管怎样使人受到限制，比起法律之上或法律之外的统治来都有无尽的安全。政治是引领社会发展的主导力量，实现政治法治化乃是实行法治的核心和关键，没有政治的法治化，就根本不可能推进整个社会的法治化进程。离开法律规范的政治过程就很容易导致专制和腐败。专制政治是长期受恣意权力掌控的政治，在这种情况下，权力通过政治存在和发挥作用，二者形成天然的“同盟”，拒斥法律的规范和监控，或要求法律在权力的掌控下为实现权力的既定目的而发挥作用。传统政治和权力就其实质而言，并不内涵对法律的需求，实现政治法治化不是权力的自觉，也不能依靠权力的自觉，法律对政治的主导必须凭靠权力之外民主和法治的协同作用，力量的不对等决定了这将是一个艰难的较量和利益博弈及制度选择的过程。政治法治化是现代社会发展必须解决的制度难题，对具有浓厚权力政治传统的中国社会，尤其如此。必须实现从政治的权力化向法治化转型，从权力政治中开辟法治化路径。

人类很早就关注政治与法律的关系问题，但基本价值取向有二:一是把法律视为有独立价值和意义的因素和力量，故而可以形成对政治的规范和制约，以西方的自然法思想传统最为典型;二是把法律视为国家和政治的产物与工具，其思想路径只会导致法律政治化和权力化，不可能产生出用法律控制权力的法治诉求。早在古希腊，柏拉图就经历了从《理想国》主张的人治到《法律篇》探索法治的演变轨迹，有人认为，“这是一个实质性修改:在《理想国》中，法律成了哲学家——国王的奴隶，而在《法律篇》中，哲学家——国王成了法律的仆人”。〔2〕王人博、程燎原:《法治论》，山东人民出版社1998年版，第9页。柏拉图的这一思想显然内涵对政治的法律控制。亚里士多德一开始接受的就是《法律篇》的观点，他的理想始终是法律的统治而绝非专制统治，强调在任何好的国家，最高统治者是法律而不是任何个人，认为法律是最优良的统治者。〔3〕[美]萨拜因:《政治学说史》上册，盛葵阳等译，商务印书馆1986年版，第124～125页。柏拉图和亚里士多德都把法律视为政治以外的因素(正义)，立足于政治和法律的双向互动来研究二者的关系，论证了实现政治的法律控制的必要性，特别是亚里士多德，还论证了法律与权力的关系，强调法律的正义性和权威性，奠定了西方在政治与法律关系问题上的思想与方法传统。西方的自然法思想传统和法学研究中的哲理基础，对法律超越权力的制度建构起到了非常重要的作用。在中国古代，法律与政治的一体化使其更多地充当国家调控社会的工具，沦为政治的工具而不具有矫正和规范政治的能量，其关系具有单向性特征，无论什么法律，都难以超越权力。

政治法治化问题全面进入人们的视野是近代以来的事，这是基于自然权利观所必然产生的诉求。近代启蒙思想家明显地开始倾向于研究政治的法律调节，论证其必要性和合理依据。正是在这种思想理论的逻辑下，政治法(相当于现在的宪法，但意味着对政治法律调节的研究)的概念已经出现在许多启蒙思想家的著作中。格老秀斯在进行人类法分析时，就把实在法分为政治法、民法和刑法，这里的政治法就指调节政治活动的法律。卢梭在论述法律的分类时，认为“为了规划全体的秩序，或者说为了赋予公共事物以最好的可能形式，就需要考虑各种不同的关系。首先是整个共同体对于其自身所起的作用，也就是说全体对全体的比率，或者说主权者对国家的比率。……规定这种比率的法律就叫做政治法;并且如果这种法律是明智的话，我们也不无理由地称之为根本法”。〔1〕[法]卢梭:《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆2003年版，第69页。法国启蒙思想家孟德斯鸠也认为，“作为社会的生活者，人类在治者与被治者的关系上是有法律的，这就是政治法”。〔2〕[法]孟德斯鸠:《论法的精神》，张雁深译，商务印书馆1997年版，第5页。虽然他们都在比较狭窄的意义上使用政治法的概念，即类似规范政治关系的根本法，但这一概念的提出及其内涵，无疑是政治法治化问题全面研究的开端。

随着民主政治体制的确立，对政治的法律调节成为普遍的观念和制度要求，各法治国家纷纷以根本法的形式确立政治关系的根本原则与制度，以宪法为主导的政治(宪政)成为各法治国家最基本的政治形式;在这一基础上，制定规范国家政治行为和公民参政行为的法律规范(政治法)，通过法律规范调各种政治关系和政治行为。政治法实际成为国家法律体系的重要组成部分，并随之要求确立政治法的部门法地位，人们也从各方面开展对政治法和政治法律关系的研究，促使政治法学日益显现成为相对独立的学科。《布莱克法律词典》(Blacks Law Dictionar)中就有“political law”的词条，法律出版社2003年出版的《元照英美法词典》将“political law”翻译为政治法学。政治法研究成为法学研究的重要组成部分。

二、中国政治法治化的思想启蒙

在西方主要发达国家，政治法治化至少在思想理念上并不成其为问题，但在中国却是一个必须进行论证的问题。中国政治法治化的第一步就是思想启蒙。这种思想启蒙既是伴随改革开放和法治建设而必然产生的要求，也是民主政治建设的基本内涵，是反思历史的必然结论。只有经过思想启蒙，制度建构才有明确的目标和方向。从思想启蒙到制度建构是中国政治法治化的基本路径。基于各种因素的影响，法治的思想启蒙在中国经历了一个极为艰难的历史过程，但终于取得了比较辉煌的成就，为政治法治化奠定了良好的思想理论基础。法治的思想启蒙按照其内在逻辑，基本上围绕权利和权力两个中心进行。

权利是法治的前提和基础。我国对权利问题的关注不是从人们应该拥有什么权利开始，而是以“权利平等”为起因。这是人们从思想理论上对阶级理论的反证，是基于中国国情的权利肇始方式。在阶级斗争理论的影响下，我们曾经把政治概念法律化，把法律概念政治化。1949年制定的《中国人民政治协商会议共同纲领》第4条规定:“人民依法有选举权和被选举权”，第5条规定:“中华人民共和国人民有思想、言论、出版、集会、结社……的自由权”，第8条规定:“中华人民共和国国民均有保卫祖国、遵守法律……的义务”，在公民的权利义务问题上，立法者用了两个不同的概念，一个是“人民”，一个是“国民”，显然是把政治的内涵融入了法律，实现了政治概念法律化和法律概念的政治化，其结果是人和人在法律权利义务上的不平等。在1954年《宪法》中虽然在立法上采用了统一的“公民”概念，但对人的阶级区分在现实生活中越来越严重，甚至“公民”概念也在不知不觉中被赋予政治内涵，以至于被划为反动分子的人会问自己到底是不是公民。〔1〕李步云先生曾谈到，从1957年反右开始，“地富反坏右”分子被视为敌对分子，是专政对象，一般人很难把他们当平等公民看待，以至于当时的全国人大法制委员会曾收到一些“五类”分子和劳改释放人员的来信，问自己是不是“公民”。改革初期，中央电视台在相关报道中也把刑满释放人员视为由罪犯改造成为公民。具体参见郭道晖、李步云、郝铁川主编:《当代中国法学争鸣实录》，湖南人民出版社1998年版，第158～160页。这种观念在经历“文化大革命”的洗礼后可以说是根深蒂固，成为社会对人最基本最普遍的评价标准。改革伊始，就有人敏锐地意识到了这个问题的严重性和重要性，开始为人的平等地位而呐喊，其中，学界最典型的代表当属李步云教授，他于1978年12月6日就在《人民日报》发表了《坚持公民在法律上一律平等》的文章，被视为法学界突破思想理论禁区的第一篇文章。紧接着，他又在当时的中共中央机关刊物《红旗》杂志(现在的《求是》杂志)发表了《人民在自己的法律面前一律平等》〔2〕该文载《红旗》杂志1979年第3期。这里之所以改公民为人民，主要是为了与十一届三中全会公报保持一致，十一届三中全会公报用的是“人民在自己的法律面前一律平等”，但思想与在《人民日报》发表的文章一致。李步云先生对该文标题的解释请参见郭道晖、李步云、郝铁川主编:《当代中国法学争鸣实录》，湖南人民出版社1998年版，第163页。一文，进一步阐述了前文的思想。1979年10月30日，《人民日报》刊发了他和徐柄撰写的《试论我国罪犯在法律上的地位》一文，明确提出“罪犯也是公民”，在当时引起一场不小的风波。〔3〕据当时在全国人大法制委员会研究室工作的郭道晖先生介绍，当时的政法机关，特别是监狱管理官员纷纷提出抗议，质问“罪犯还有权利，立场到哪里去了?!”参见郭道晖:《法的时代精神》，湖南人民出版社1997年版，第4页、第62页。在1982年宪法制定期间，他又在《人民日报》连续发表《什么是公民》，《公民的权利和义务不可分离》等文章，进一步阐发了其公民权利思想，他建议新宪法应规定“凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民”，〔4〕李步云:“什么是公民”，载《人民日报》1981年12月18日。这一建议被1982年《宪法》所采纳，消除了公民在政治上的差别，实现法律上的平等，为公民权利研究提供了良好的开端。

确立权利本位和加强对权利问题的研究是走向政治法治化的逻辑起点。权利本位的观点我国很早就有学者提出并进行了论证。梁启超在1904年就认为法律既以权利为本位，就不只是限制自由，而应该是保障人民的自由。〔5〕梁启超:“论中国成文法编制之沿革得失”，载《饮冰室合集》第二卷，中华书局1989年版。20世纪30年代，法律以权利为本位的观点几乎成为通论，许多学者认为，“法律与权利同时存在，而法律现象，其本位即是权利”，〔6〕张知本:《社会法律学》，上海法学编译社1931年版，第54页。“法律本位之普遍观念为权利。故以法律为权利之规定，法律学为权利之学，乃现代学者间之通说”。〔7〕欧阳奚谷:《法学通论》，上海会文堂编译社1933年版，第241页。新中国成立后到20世纪80年代，学界不再谈本位问题，但一般认为，这时强调法律是统治阶级的意志，实际上是以权力为本位的。〔8〕参见童之伟:“权利本位说再评议”，载《中国法学》2000年的6期，第47-65页。20世纪80年代初，开始有人从权利义务的角度思考法律问题，到20世纪80年代后期，就明确提出了法律应以权利为本位的问题。法学界对权利问题的讨论在80年代后期达到高潮。1988年6月，在长春召开了全国首次法学基本范畴研讨会，与会者提出了“法的本位”问题，此后，法律是以权利为本位还是以义务为本位，就成为法理学研究的热点问题之一，《求是》杂志、《中国法学》、《法学》、《政治与法律》等重要刊物都参与了讨论。在讨论中形成了三种观点，一是主张权利本位，认为权利是目的，义务是手段，改革开放后的法制结构就是要以权利为本位的新结构取代过去以义务为本位和以刑为主的旧结构，社会主义法是新型的权利本位法。〔1〕张文显:“‘权利本位'之语义和意义分析——兼论社会主义法是新型的权利本位法”，载《中国法学》1990年第4期。二是主张义务本位，认为“法作为社会控制、规范手段，主要通过义务性规范来实现自己试图达到的目的”，“面对着倾向于任意作为的人，法注意的重心应放在义务规范以及违反这一义务规范所遭致的不利后果的设定上”。〔2〕张恒山:“论法以义务为重心”，载《中国法学》1990年第5期。三是主张权利义务并重，没有以谁为本位的问题，认为没有无义务的权利，也没有无权利的义务，权利和义务是统一的。〔3〕封曰贤:“‘权利本位说'质疑”，载《中国法学》1990年第6期。对权利本位问题的讨论，无论结论如何，对法的精神转向都会产生重要的作用，有助于提升权利在法律中的地位和作用，通过制度对权利的肯定和尊重，达到培育人们权利意识的目的。只有当社会有了普遍的权利意识与诉求，才会产生对法治的渴望，引发出对权力的制度规制。对权利本位问题的讨论，实质上是对权力本位的挑战，意味着对法律精神价值和制度结构的重构。对权利的承认和尊重，是社会制度建构的精神价值所在，是社会走向法治的前提和关键。在此后的历史进程中，权利问题一直受到人们的关注，成为学界研究的重点，成为制度建构中所不能忽略的问题。

对人治和法治问题的大讨论，打开了通向政治法治化的理论之门。在中国，要从观念上否定人治是不容易的，从制度上解决人治问题更难。经过人治和法治问题的大讨论，从观念上解决了要法治不要人治的问题，但制度层面的问题还没有完全解决，政治制度的法治化恰恰就是政治法存在的依据和要解决的核心问题，是当代社会对政治法的基本价值诉求。对政治法而言，法治的确立是至关重要的因素，没有法治的观念指引，就不可能有真正的政治法。

能够提出人治和法治的问题，本身就意味着进步。如果在社会主义法制建设进程中，我们始终只是笼统地提加强民主与法制，中国的法制建设就很难取得实质性进展。虽然从20世纪70年代末开始，伴随十一届三中全会的东风，中国学界就开展了人治和法治问题的讨论，〔4〕张晋藩、曾宪义:“人治与法治问题初探”，载《学习与探索》1979年第5期。但将法治的本质内涵开掘到奠基于市场经济社会的权力与权利的关系，则是20世纪90年代的事，在90年代的法治探索中，不但从思想理论上理顺了政府权力与法律的关系，而且明确了党遵守法律的道理，理顺了党的领导和法律的关系，从理论上建构了法律的至上性权威。这集中体现于“依法治国，建设社会主义法治国家”基本方略的确立，标志着法治从理论探讨到社会实践的推进。

有平等才有权利，有权利才有法治，有法治才有对政治活动的法律调节与规制，这是政治法得以产生的基本逻辑。我们从平等走到了权利，从权利走到了法治，但我们到达的只是理论法治和精神法治，离实际的社会法治和政治法治还很远。尽管我们启动了法治的制度建设工程，但我们的民事法律制度、行政法律制度、刑事法律制度等都没有全面法治化，社会生活也没有实现法治化，政治法律制度建设的法治化问题虽然开始受到人们的关注，但主要集中于一些专题性和专门性问题的研究，如研究各类国家权力法治化、党的领导法治化等，对政治法律调节的原则与方法等基础理论问题，对如何全面实现政治法治化等问题则缺乏应有的研究，这就构成政治法研究的逻辑起点并预示其方向。

从民主政治的角度看，其内在逻辑也必然是法治政治。对民主内涵的理解有两个不同的层面，一是从理由和依据的角度，二是从现实制度安排的层面。近代民主的概念是根据权力的来源来界定民主的含义，较多地集中于论证民主的社会依据和可能性，对具体的制度安排缺乏现实层面的研究，是一种理性主义民主观。现代民主观在肯定“主权在民”的基础上，进一步从政府产生和运行的程序来界定民主概念，表现为一种经验的、制度的和程序的民主观。在这种民主观下，有的强调竞争，认为“民主的方法是作出政治决定的一种制度安排，在这种制度安排中，个人通过争取人民手中的选票而得到作出决定的权力”。〔1〕应克夏主编:《西方民主史》，中国社会科学出版社1997年版，第475页。有的强调参与，认为“民主的意义不在于多数人统治或少数人统治，而在于群众的广泛参与”。〔2〕邹永贤等:《现代西方国家学说》，福建人民出版社1993年版，第440页。还有的则既强调竞争又强调参与，认为评判政治体制是否民主依据的标准涉及两个维度，“一个是竞争，一个是参与”。〔3〕[美]塞缪尔·亨廷顿:《第三波——20世纪后期民主化浪潮》，刘军宁译，上海三联书店1998年版，第5页。其实，竞争和参与是同一政治过程的两个方面，从国家层面看，是竞争的过程，从公民的角度则是参与的过程，二者是统一的。民主的基础和依据是“主权在民”，民主必须外化为保证民众参与的制度，没有参与的制度保障就不成其为民主。因此，民主必然是制度化、法律化的，现代政治的基本内涵和价值就在于民主和法治的统一。我国鉴于过去存在片面强调民主而忽视法治的政治传统，党和政府在建构社会主义民主政治时，强调社会主义民主政治的要义是“坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机结合和辩证统一”。中共“十七大”对民主政治制度化、规范化、程序化问题给予了极大关注，体现出对政治过程的法治化追求。

三、中国政治法治化研究与实践的现实反差

经过20世纪80～90年代的思想启蒙，已经从思想理论上解决了要不要法治的问题，依法治国这一治国方略的确立，标志着法治从思想理论到制度实践的转变。把法治思想贯彻于各项法律制度成为21世纪法治建设最为艰巨的任务。如果说以市场经济为基础的当今社会，法治建设的重心在民事领域，那么，法治建设的难点必然是在政治和行政领域。当我们用法治思想来思考政治问题时，宪法和政治法必然成为政治法治化的逻辑重点。多年来，人们注重对宪法问题的研究，重视宪政实践，而作为重要部门法的政治法理论与实践明显滞后。

政治领域法治化有三个聚焦点，一是国家制度的原则与架构要通过法律来确定;二是国家政治行为要有法律的控制;三是公民政治参与行为要实现法律的调节。第一个聚焦点首先要通过宪法来解决，宪法解决的就是国家的制度原则和制度架构问题。宪法改革是政治法治化不能绕过的问题，没有合理的宪法及其在国家政治建构中的权威作用，就不可能真正改变政治生活的权力控制，通过宪法来实现政治与社会变革，不失为一条有效的路径选择。第二和第三个聚焦点则主要通过政治法这一重要部门法的建构来解决，政治法主要解决国家与公民政治行为的法律控制问题，重点是要实现国家权力与公民政治权利在日常政治运作中的平衡与制衡。

对宪政问题的研究可以追溯到古希腊，但现代宪政问题的肇始应是英国1215年的《大宪章》，〔1〕范进学教授认为，英国《大宪章》在世界法律文明史上开创了以成文法的形式限制王权的先河，其中体现出来的法律至上、王权有限的宪政精神为英国经验式宪政理论与实践的形成与发展埋下了种子。参见范进学:“论宪政的概念”，载《山东大学学报》(哲学社会科学版)2003年第1期。经过17～18世纪启蒙思想家的思想启蒙，立宪政府的思想观念在18世纪占据主导地位。人们在思想启蒙中强烈感受到国家与社会之间的矛盾和国家权力被滥用的可能性，控制国家权力成为这一时期的思想主题。宪政的矛头直指国家权力，据意大利著名政治学家萨托利考证:宪法一词的现代涵义始于18世纪，在其当时概念化的过程中，“宪法”或许是由博林希罗克首先使用的，该词实际上只是在1776～1787年间的适用才真正获得其基础和确切含义。他指出，随着王权绝对主义时代的衰落，人们开始寻找一个词汇，以表示用以控制国家权力之运作的种种技术。美国人解决了这一争议，结果这个词就是“宪法”，而美国的整个传统是把“宪法”理解为实现“有限政府”的一种工具。〔2〕[意]萨托利:“宪政疏议”，晓龙译，载《市场逻辑与国家观念》，三联书店1995年版，第113页。使国家权力受法律约束，建立分权、制衡和民主的政治制度结构，成为西方宪政的理想与目标，实现了从理论到制度实践的转换。此其一。其二，通过宪法来推进社会发展，是宪政思想的另一逻辑，这在美国宪法的序言中表达得非常清楚:“我们美利坚合众国人民，为建立更完善的联邦，树立正义，保障国内安宁，提供共同防务，促进公共福利，并使我们自己和后代得享自由的幸福，特为美利坚合众国制定本宪法。”美国学者布鲁斯·阿克曼(Bruce Arnold Ackerma)在《我们人民:宪法变革的原动力》中提出的宪法政治和常态政治的二元政治观也体现了这一思想轨迹。〔3〕[美]布鲁斯·阿克曼:《我们人民:宪法变革的原动力》，孙文恺译，法律出版社2003年版。

在中国，通过宪法来实现社会变革是近代以来政治变革的特点，宪政成为政治变革的基本目标和方向，对宪政问题的研究成为各个时期理论研究的热点，许多问题都被归入宪政问题进行研究，如市民社会、宪政的目的、宪政的原则、宪政的精神、宪政的核心、宪政与民主、宪政与人权、宪政与法治、宪政的国家结构等问题。许多知名学者开展了对宪政问题的研究，对宪政提出了不同的观点和看法，如张友渔先生认为，“所谓宪政就是拿宪法规定国家体制、政权组织以及政府和人民相互之间权利义务关系而使政府和人民都在这些规定之下，享受应享受的权利，负担应负担的义务，无论谁都不许违反或超越这些规定而自由行动的这样一种政治形态”。〔4〕张友渔:《宪政论丛》上册，群众出版社1986年版，第100页。许崇德教授认为，宪政是实施宪法的民主政治。〔5〕许崇德:“社会主义宪政的不平凡历程”，载《中国法学》1994年第5期。郭道晖教授认为:宪政是以实行民主政治和法治原则，以保障人民的权力和公民的权利为目的，创制宪法(立宪)、实施宪法(行宪)和维护宪法(护宪)、发展宪法(修宪)的政治行为的运作过程，“民主、人权和法治”是宪政三个最基本的要素。〔1〕郭道晖:“宪政简论”，载《法学杂志》1993年第5期。杜钢建教授认为:宪政的直接目标在于自由，宪政问题在近代历史上提出原本是为了保障自由。〔2〕杜钢建:“新宪政主义与政治体制改革”，载《浙江学刊》1993年第1期。学界不但在宪政的概念问题上存在多种观点，而且还就宪政的基础、宪政的目的、宪政的原则、宪政的精神、宪政的核心、宪政与人权、宪政与法治等问题进行了积极的探讨。宪法政治的概念又从一个新的视角凸显宪法的社会作用。不过，尽管宪政问题一直是研究的热点问题，但在政治实践中，并没有形成通过宪法引领政治与社会变革的制度机制，即对宪法问题的研究并没有极大地促进政治法治化的制度实践，宪法政治的思想并不突出，缺乏限权的制度实践，存在一个从理论研究到现实制度建构的转换问题。

在宪法成为研究热点的同时，政治法在某种程度上受到冷遇，连部门法地位都没有得到全面承认，更不用说开展全面系统的研究。政治法研究成果极为有限。作为宪法价值的重要载体，作为政治法治化的重要环节，忽视对政治法的研究在法治建设过程中是不正常的。没有政治法在价值和体制上的配合，宪法的作用势必很难发挥，宪政和法治的目标将难以实现。

法律的职责是调节社会关系，规范社会行为。在广义的政治领域，除行政法律规范相对比较健全外，其它都不怎么引人注意，许多政治关系没有法律调节，政治行为缺乏法律规范，主要的调节工具仍然是权力和政策，对相关问题的研究和制度实践都显得比较落后。在政治行政二分成为潮流的今天，〔3〕最早提出政治与行政二分的是美国学者威尔逊，他认为:行政与政治不同，“政治是政府在重大而且带着普遍性事项方面的国家活动，而行政是政府在个别、细致而且带技术方面的国家活动，是合法的、明细而且系统的执行活动”。参见[美]伍德罗·威尔逊:“行政研究”，载美国《政治科学季刊》1987年6月号。政治与行政二分原则在古德诺那里得到了系统的理论阐发。他认为，“在所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能，前者谓之政治，后者谓之行政”。参见[美]古德诺:《政治与行政》，王元、杨百朋译，华夏出版社1987年版，第12页。行政法治不等于政治法治，只研究行政法治是不够的。

政治法治化要从思想化为制度现实，必然意味着政治过程的法律调节，人们的思想逻辑也就从说明政治为什么需要法治转向论证如何实现法治。当人们认识到要对政治关系和政治行为进行法律调节时，对这种法律的定性自然就成为一个问题。有学者认为，宪法就涵盖政治法，没有必要有政治法的概念。〔4〕如我国宪法学者龚祥瑞先生就认为:“宪法就其作用而言，是国家法，或称政治法。”“国家法就是关于一国政治制度和国家机构的法律，所以，宪法又可称‘政治法'。”参见龚祥瑞:《比较宪法与行政法》，法律出版社2003年版，第28页。但另有学者认为，宪法和政治法存在本质区别，宪法不能涵盖和代替政治法，在宪法之下必须要有调节政治关系和政治行为的政治法，提出了政治法的部门法属性问题。

学界率先提出政治法应当是一个独立法律部门的是吉林大学的张文显教授，1994年，他在《法学研究》第5期发表了题为《建立社会主义民主政治的法律体系——政治法应是一个独立的法律部门》的文章，对政治法的部门法属性进行了论证。首先，他论证了政治法的客观基础，认为民主政治必然导致政治法治。其次，他重点论证了政治法作为部门法的依据。有没有明确的调整对象，是能否作为独立部门法的基础和依据。张文显教授认为，政治法有自己独立的调整对象，“政治法以政治关系和政治行为为调整对象”，并对政治关系和政治行为进行了基本的分类。再次，他从实践层面论证了政治法产生的必要性。他认为，政治稳定与发展需要政治法，消除腐败和政治体制改革需要政治法，实现政治价值平衡也需要政治法，现代政治不能没有政治法。他还对把宪法等同于政治法的观点进行了批驳。〔1〕张文显:“建立社会主义民主政治的法律体系——政治法应是一个独立的法律部门”，载《法学研究》1994年第5期。

2003年，黄文艺在《法制与社会发展》撰文继续论证政治法的部门法地位，认为政治法制建设相对于市场经济法律体系建设而言存在明显滞后，政治的诸多环节、关系和过程没有纳入法律调控的轨道。他明确地把政治法当作独立的部门法，并将政治法划分为政治主体法、政治行为法、政治关系法、政治程序法四部分。〔2〕黄文艺:“十六大之后中国政治法的发展”，载《法制与社会发展》2003年的4期。试图建构政治法体系。付子堂教授虽然没有明确提到政治法的部门法属性，但把政治法治化分解为政治关系法治化、政治行为法治化、政治发展法治化和政治问题法治化，〔3〕赵震江、付子堂:“论政治法治化”，载《中外法学》1998年第3期。涉及到了政治活动法律调节的特殊性问题，实际上为政治法的部门法属性进行了论证。

政治法的理论和实践在我国都处于十分薄弱的境地。在理论方面，政治法的原则和价值等基础理论问题、政治法在制度上如何与宪法保持一致、政治法与其他部门法如何统一协调等，都没有进行深入全面的研究。政治法的理论研究是法学领域还没有开垦的处女地。在实践层面，政治法立法、执法和司法缺乏制度建设的力度，相关立法不完善，在政治关系和政治行为的调节中，法律的作用有限。如在政治关系方面，几乎就没有专门的法律调节，除国家机关组织法和基层群众自治组织法对不同组织的关系有所涉及外，许多重要的政治关系缺乏相应的法律规范，如执政党和国家机关的关系、政党关系、政治团体与国家机关的关系、公民和国家机关的关系、中央和地方的多重性关系等，几乎没有可依据的法律来处理，只能沿袭习惯或根据行政性指令来处理。在政治行为方面，除立法行为有《立法法》规范，选举人大代表的行为有《选举法》规范，公民的集会游行示威有《集会游行示威法》规范，其他应该要由法律进行规范的政治行为却没有专门的法律进行规范，如国家重大决策、官员的选拔和罢免、公民的参政行为等。国家权力和公民政治权利的运行过程都缺乏有效的法律规范，导致权力滥用现象比较突出，公民权利被虚化，对政治的影响有限，反映了我国政治领域法制建设的不足。这与政治领域强烈的意识形态性不无关联，许多政治制度与国家意识形态有内在关联，不是一个单纯的法律问题。同时，许多政治关系和政治行为一直是通过权力与政策来调节和控制，要实现向法律调节的过渡不是件容易的事。从思想上接受法治的观念易，但要将其用于变革关系切身利益的制度和关系，就不是一件简单的事，政治法的发展必然遭遇困境。目前，学界对政治领域法律问题的研究主要集中于组织法，对一些重要但具有政治敏感性问题的研究采取回避态度，对政治法治的实现也是极为不利的。

近些年学界提出了法政治学的概念，开展了法政治学研究，使法律和政治的关系进入了深层次的理性思考和理论建构，亦是非常有价值和意义的，而且法政治学与政治法学也是有其内在联系的。但法政治学的立足点和着眼点是廓清政治与法律的关系，其研究对象是具有政治与法律双重属性的社会现象及其规律，正如卓泽渊教授所言:“创立法政治学的客观依据在于，法律和政治之间具有密切关系……。这些为法政治学的创立提供了坚实的基础。”〔1〕卓泽渊:《法政治学》，法律出版社2005年版，自序第2页。而政治法学是以政治法治化为导向，研究人类政治活动的法律调节，其立足点是政治关系和政治行为的法律调控;政治法“是有关政治关系、政治活动的可操作的、可适用的规则、原则和概念体系”。〔2〕张文显:“建立社会主义民主政治的法律体系——政治法应是一个独立的法律部门”，载《法学研究》1994年第5期。因此，法政治学还不能代替政治法(确切而言政治法治化问题)的研究，法政治学和政治法学毕竟是两个不同的概念，二者在研究对象、立足点和着眼点上都有所不同。而且我们认为，在学科归类上，法政治学属于理论法学或法理学，政治法学则应归属部门法学，二者也不宜混同。

在实践层面，基于权力制衡和腐败治理的需要，政治法也是法治逻辑的内在必然。近年来，学界日渐重视政治法问题的研究，包括研究党内法规对政治变革的作用，都是极具价值的。通过政治法的完善推动政治过程的理性化和规范化，达成政治与社会的连接和互动，在规范政治权力边界的同时极大激发社会的主动性和积极性，不但是政治改革的内在逻辑，也是中国社会发展的重要方向。

周祖成，法学博士，西南政法大学行政法学院教授。