中西方治理的语境演化及制度结构

谈 萧

中西方治理的语境演化及制度结构

谈 萧*

20世纪90年代以来，“治理”(governance)一词成为一个大行其道的概念。政治学、经济学、法学等社会科学，纷纷将治理纳入自己的概念和理论体系。“全球治理”、“国家治理”、“公司治理”、“社区治理”、“大学治理”、“自我治理”、“相互治理”等等，一系列与“治理”有关的表达，充斥于各种学术著作和官方文件之中。那么，到底何谓“治理”呢?在历史和当下、中国与西方的语境演化和制度结构中，“治理”又各有着什么样的意蕴和特征呢?

一、“治理”与“governance”的语境演化

在古代汉语中，组成“治理”这一合成词的语素，“治”和“理”，多单独使用。“治”，源于水名“治”(chí)，从水，台声。本义为治水，即疏浚整理水道使畅流。经过引申，“治”在古代汉语中还有如下一些含义:(1)管理，处理;(2)有秩序，安定，太平，与乱相对;(3)整理，修理;(4)惩处，对付;(5)医疗;(6)研究。“理”，从玉，里声。本义为加工玉石，即顺着纹路把玉从石中剖分出来。经过引申，“理”在古代汉语中还有如下一些含义:(1)整治;(2)事物的纹理或文章的条理;(3)管理;(4)道理，规律，法则;(5)理解;(6)通“吏”，有使者、狱官之义。〔1〕谷衍奎编:《汉字源流字典》，语文出版社2008年版，第533页、719页。

综上，在古代汉语中，经过引申，“治”和“理”都含有管理、整理、整治的意思。“治”所蕴含的秩序之意，与“理”所蕴含的条理之意，也大致相当。由于“治”和“理”的含义非常相近，古人常借“理”释“治”，而又借“治”释“理”。荀况说:“少而理曰治”。〔2〕《荀子·修身篇》。柳宗元为避唐高宗李治的名讳，就用“理”代替“治”。〔3〕柳宗元:《封建论》。许慎将“理”解释为“治玉”。〔4〕许慎:《说文解字》，九州出版社2001年版，第15页。在许慎的基础上，后世学者对“理”进一步注解:“治玉治民皆曰理”。〔5〕张玉书等编:《康熙字典》，上海书店出版社1985年版，第810页。这些“治”、“理”的互通用法和相互释义，都表明“治”和“理”在古代汉语中有着非常相近的含义。

或许是由于“治”和“理”有着相近的含义，在汉语由以单纯词为主体的语言向以合成词为主体的语言演进过程中，出现了“治理”一词。到了清代，文献中已经出现将“治”和“理”组成一个合成词，用来解释上古汉语中的“治”或“理”。〔1〕张玉书等编:《康熙字典》，上海书店出版社1985年版，第676页。

在现代汉语中，“治理”一词较之古代汉语中的“治”和“理”，词义要狭窄得多。古代汉语中“治”和“理”蕴含的“秩序”、“安定”、“条理”等名词性含义，以及“雕琢”、“理解”、“研究”等动词性含义，在现代汉语的“治理”这个合成词中，已被剥离出去。在现代汉语中，“治理”一般只具有两个方面的动词性含义:(1)统治，管理;(2)处理，整修。可见，在现代汉语系统中，“治理”概念不仅是一个行动概念，而且这种行动总是和国家或政府权力联系在一起的。在“国家治理”、“环境治理”、“综合治理”等等与“治理”有关的现代汉语表述中，蕴含在“治理”概念中的统治、管理、处理权威，主要甚至全部是来源于国家或政府的指令，而不是民间社会的共识。〔2〕在古代汉语中，作为统治、控制等动词性和安定、秩序等名词性意义上的“治”或“理”，也仅与国家或政府相关联，其权威来自王权，而非民间。近年来，随着从西方引入的“公司治理”这一概念在中国被广泛研究和实践，中国语境中的“治理”概念才开始走下国家权威的神坛，接受民间社会的一些观念渗透。

与现代汉语不同，20世纪90年代以来在西方学术界频繁使用的“治理”概念，更多地是一个名词性概念，而非动词性概念。在英语中，与汉语“治理”相对应的概念本是动词性的“govern”，而与治理有关的文献和实践中，人们使用的概念几乎无一例外地是名词性的“governance”。

在西方，“governance”并不是一个新概念，其历史几乎可以追溯到西方文明的源头。从词源上看，“governance”来自希腊语中的“pilot”或“steer”，这两个希腊语词汇均是指组织系统。 因此，有人用“steering system”来解释“governance”。〔3〕Alexander Reilly，A Constitutional Framework for Indigenous Governance，28 Sydney Law Review 403，2006.也有人认为，“governance”一词源于拉丁语“gubernare”，意思是指“统治”或“掌舵”。例如法语中“治理”(gouvernance)的词根就是“gubernare”，有船只驾驶之意，由此引出了gouvernail(舵)这个词以及管理公共事务的含义。〔4〕[法]皮埃尔·卡蓝默《破碎的民主——试论治理的革命》，高凌瀚译，三联书店，2005年版，第4～5页。

在当代西方语境中，“governance”这一概念的内涵较为丰富，人们对它的理解也多种多样，主要的理解有:(1)“governance”是个人和机构管理其共同事务的各种方式的总和。〔5〕DanielC.Esty，Good GovernanceattheSupranationalScale:Globalizing AdministrativeLaw，115 YaleLawJournal1490，2006.(2)“governance”是决策制定的过程或者哪些决策被执行(或不被执行)的过程。〔6〕UNESCAP，WhatisGood Governance? http://www.unescap.org/pdd/prs/ProjectActivities/Ongoing/gg/governance.asp.(3)“governance”是专门用来对有关共同事务进行集体选择的制度。(4)“governance”是各种实体和行为人以复杂的方式影响其本身和他人行为的精心尝试。(5)“governance”是博弈中正式和非正式政治规则的地位(stewardship)，是有关权力运作规则的设置措施和这些规则冲突的解决措施。(6)对控制的控制(the conduct of conduct)。〔1〕Alexander Reilly，A Constitutional Framework for Indigenous Governance，28 Sydney Law Review 403，2006.(7)“governance”是一种由共同的目标支持的管理活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现，它既包括政府机制，也包括非正式的、非政府的机制。〔2〕James N.Rosenau，Governance without Government:Order and Changein World Politics，Cambridge University Press，1995，p.5.(8)“governance”是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务诸多方式的总和，是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括人们同意或认为符合其利益的各种非正式的制度安排。它有四个特征:不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程;其过程的基础不是控制，而是协调;既涉及公共部门，也涉及私人部门;不是一种正式制度，而是持续的互动。〔3〕United Nations Commission on Global Governance，Our Global Neighborhood，Oxford University Press，1995，pp.2 -3.

有些西方学者还在梳理流行的各种有关“governance”一词的概念的基础上，试图全面列举“governance”概念的定义或所蕴含的观点。其中有代表性的是罗茨(R.Rhodes)和格里·斯托克(Gerry Stocker)这两位研究治理理论的学者。罗茨详细列举了六种关于“governance”的不同定义;斯托克则总结了目前各国学者对“governance”概念提出的五种主要观点。〔4〕俞可平主编:《全球化:全球治理》，社会科学文献出版社2003年版，第4～5页。

从中西方有关“治理”和“governance”的词源和词义的各种理解来看，在现代社会中，“治理”(“governance”)大体上是与处理某类组织或系统问题的决策相关的。尽管“治理”(“governance”)的内涵十分丰富，在不同的语境中有不同的理解，其外延也较为广泛，可以在很多领域使用，但是，我们可以在中西语境演化的背景下将“治理”(“governance”)概念定义为“一种有关组织或系统决策的程序和制度的总和”。

这个定义首先表明，“governance”是一套程序和制度，或者说，是处理和解决问题的过程和方案。以程序和制度来界定“governance”，表明“governance”概念不仅强调处理和解决问题的过程，还强调处理和解决过程所得到的结果。这与现代汉语中的“治理”概念仅强调管理、控制的动态性有很大的不同。由于现代汉语中“治理”一词不具备名词性含义，人们在翻译英语中本身已经具有制度性、秩序性含义“governance”一词时，往往在“治理”后面加上“结构”或“机制”。〔5〕例如，将“corporate governance”译为“公司治理结构”或“公司治理机制”。但是，以“治理结构”或“治理机制”来翻译“governance”时，又会与“governance s tructure”这一表述相混淆，后者意指各种不同层次、模式的治理(governance)构成的一个系统。而古代汉语中的“治”和“理”所蕴含的“秩序”、“安定”、“条理”之义，却能与“governance”概念所强调的结果相沟通。甚至可以说，中国古人的实用理性，对“治”和“理”活动的客观规律或实用目标——秩序、安定、条理——之追求，较之西方人的“governance”观念中的解决方案，要更为具体且明确。所谓“国治而天下平”，“治”之“平”的目标，昭然若揭。从文字学上看:“治”之本义，乃指水流之平;“理”之本义，乃指玉璞之纹。因此，当我们用现代汉语中的“治理”一词来译“governance”一词时，不仅应吸收西方的制度文明和程序文明，还应继承中国传统的实用理性，赋予“治理”一词以沟通中西的含义:既含管理、控制、疏通等动态性含义，又含程序、制度、秩序等静态性含义。动态的“治理”，需要以静态的“治理”为目标，受静态的“治理”的约束;静态的“治理”，需要通过动态的“治理”的活动、创新来实现，并且这种受动态“治理”影响的实现，可以是多样性的、选择性的(alternative)。

其次，这个定义表明，“governance”是一个组织或系统的决策过程。这里的组织或系统，可以是公共的，也可以是私人的。由此，“governance”不仅可以用于国家的组织决策，也可以用于小于国家的社团、社群的组织决策，还可以用于超国家的组织决策。由于“governance”概念与组织决策有关，就必然涉及决策的参与。与“government”(统治)概念不同，“governance”决策的参与人，包括各种利益相关人(stakeholders)，政府只是作为利益相关人之一的参与人。而在“government”概念中，政府可能是惟一的参与人。〔1〕“governance”与“government”是两个不同的概念，政治学者对此已经有很好的区分。详见俞可平主编:《全球化:全球治理》，社会科学文献出版社2003年版，第6～8页。利益相关人可以直接参与“governance”决策，也可以通过代议制民主间接参与“governance”决策。“governance”作为一种组织决策过程，也需要权力。“governance”决策的权力来源，不一定是国家或政府，它可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作。“governance”决策的权力基础，不是政府或主权者的指示，而是参与人的认同和共识。“governance”决策的权力运行，不是采取“原则指示——决策制定——决策实施”的自上而下的单向度决策方式，而是通过合作、协调、商谈建立起来的一套互动的、多元的、多向度的决策方式。“governance”概念所蕴含决策参与观念和决策权力观念，与汉语中的“治理”概念显然有很大的不同。如果不对汉语“治理”一词重新阐释，即使在名词性上理解“治理”，它也只能与“government”概念相当，其决策参与和决策权力都是以国家或政府为中心的。

再次，这个定义表明，“governance”概念必然蕴含着法律和法治。无论是作为组织决策的过程，还是作为决策的程序和制度，“governance”都必须依赖于一系列的法律规则，或者在法律规则的支配之下。“governance”概念蕴含的法律，既可以是来自大传统的国家法，也可以是来自小传统的民间法。〔2〕大、小传统视角下的国家法和民间法界分，突破了将国家立法视为惟一法源的法律概念，国家法与民间法的关系由此可以看成是大传统和小传统的冲突与沟通的关系。相关论述可参见谢晖:《法的思辨与实证》，法律出版社2001年版，第296～311页。一方面，法律充当着“governance”的工具，在复杂的社群尤其如此;另一方面，法律还充当着评价“gove rnance”优劣的标准。〔3〕Lewis A.Kornhauser，Governance Structures，Legal Systems，and the Concept of Law，79 Chicago Kent Law Review 355，2004.除了蕴含法律，“governance”概念还蕴含着法治理念。法治有一个最基本的理念或理想:即国家以契约式的法律进入社会。“governance”概念强调的决策利益的参与性和协商性、决策权力的分散性和多元性、决策过程的程序性和制度性，无一不与契约理性的法治相关联。尽管社会契约意义上的法治，到目前为止更多地是一种虚构或者理想，但与神治、人治、德治和权治相比，法治是在实践层面能够最大限度平衡和妥协的制度，是最能为业已普遍理智化的人们所接受的制度。〔1〕谢晖:《法治讲演录》，广西师范大学出版社2005年版，第54～64页。因此，当代西方的“governance”概念，几乎将法治的理念全盘吸收进自己的概念体系之中。相较而言，中国语境中的“治理”概念与法律和法治的相关性，就远不如“governance”概念。中国语境中“治理”概念与圣人、权力的距离，较之与法律的距离，要近得多;同样，它与人治、权治的距离，较之与法治的距离，也要近得多。因此，当我们将西方的“governance”概念融于中国的“治理”概念时，必须引入法律和法治的因素。

二、治理的西方框架

如同市场会存在失灵，政府会存在失败，治理也有优劣之分。在国际社会，治理的优劣甚至已经成为一些大的捐赠者和国际金融机构是否提供以及提供多少援助和贷款的标准。虽然，对于什么样的治理才是最优的治理的问题，人们尚没有一致的意见，但是，20世纪90年代以来，在西方社会获得广泛共识的“善治”(good governance)理论，为治理提供了一个经典的框架。

所谓善治，简单地说，就是使社会福利最大化的治理，它意味着国家权力向社会的回归，意味着国家与社会的良好合作，意味着公民的自愿合作和对权威的自觉认同，意味着公共生活的充分民主和高度法治。既然治理不等同于政府统治(government)，善治也不等同于包含清正廉洁、父爱主义的善政(good government)。

按照目前西方社会和学术界的通常理解，构成治理的经典框架的善治，至少具有八个方面的基本要素:即参与性、共识取向、责任性、透明性、回应性、有效性和效率性、公平性和包容性以及遵循法治。

参与性要求，所有的利益相关人都能参与决策制定，这是善治的一个重要基础。参与可以是直接的，也可以通过合法的中介机构或代表来实现。参与性也可以被描述为民主，但有必要指出的是，在决策制定的过程中，通过代表参与的代议制民主并不意味着社会最关注的事务会得到考虑。参与需要信息灵通且有组织。这一方面意味着结社自由和表达自由，另一方面意味着有组织的公民社会。缺乏参与性的治理，至多只能成为善政，而不能成为善治。

共识取向要求，对不同社会利益的协调获得广泛的社会共识，这个共识应建立在整个社群的最大利益以及这个利益如何实现的基础之上。共识取向还要求，有一个维持社群可持续发展以及如何实现这种发展所必需的远见。这一点只能来自对特定社群的历史、文化和环境的理解。共识取向还是善治获得合法性(legitimacy)的一个重要基础，只有被一定范围的人们内心所体认的秩序和权威，才具有合法性，才能构成善治。

责任性是善治的一个核心要素。它要求，不仅政府机构，而且私人部门和公民社会组织，都必须对公众和他们的利益相关人负责。谁对谁负责，取决于所采取的决策和行动对于一个组织或机构而言，是否具有内部性或外部性。一般而言，一个组织或机构要对会受到其决策或行动影响的那些人负责。善治所要求的责任性，不仅包括法律责任，还包括道义责任。

透明性意味着，治理决策的制定和执行必须以遵循公开的规则和规章的方式来完成。因此，透明性要求信息是可以被自由利用的，并且受到治理决策及其执行影响的人可以直接获取相关信息。也就是要求治理的信息公开，立法活动、政策制定、法律条款、政策实施、行政预算、公共开支以及其他有关的信息，利益相关人都有权获得，并且有权据此对公共管理过程实施监督。透明性所要求的信息公开还必须是信息的充分提供，并且应通过容易理解的形式和媒体来提供。

回应性要求，制定和执行决策的机构应在合理的时间范围内，为所有的利益相关人的要求作出回应，不得无故拖延或没有下文。在必要时还应当定期地、主动地向利益相关人征询意见、解释决策和回答质询。回应性在某种意义上可以说是责任性的一个延伸。

有效性和效率性要求，治理过程和制度能够产生满足社会需求的、充分利用可支配资源的结果。这有两个方面的基本含义:一是管理机构设置合理，管理程序科学，管理活动灵活;一是最大限度地降低管理成本。善治概念与无效或低效的管理活动格格不入。善治程度越高，管理的有效性和效率性就越高。

公平性和包容性要求，治理能够确保所有社会成员都感到他们在这个社会中有一个位置，并且没有被排除在主流社会之外的感觉。公平性和包容性还要求，所有的群体，尤其是最弱势的群体，在治理中有机会改善和维持他们的福利。

遵循法治要求，治理应建立在公正实施的、公平的法律构架之上。遵循法治还要求有充分的人权保护，尤其是少数群体的人权保护。遵循法治需要一个独立的司法系统，以及一个公正且廉洁的执法系统。法治是善治的基本要求，没有健全的法治，没有对法律的充分尊重，没有建立在法律之上的社会秩序，就没有善治。〔1〕UNESCAP，WhatisGood Governance? avaibleathttp://www.unescap.org/pdd/prs/ProjectActivities/Ongoing/gg/governance.asp;FrancisN.Botchway，Good Governance:TheOld，theNew，thePrinciple，and theElements，13 Fla.J.Int'lL.159，161 -62 &n.13，2001.

三、治理的中国特色

(一)人事关系的模糊治理

社会治理总是有目标取向的，而这种目标必然是有关人事的，亦即治理所欲达到的人事关系状态。历来中国人理想的社会治理目标，是达致人事关系上的大同。

《礼记》借孔子之言，道出了中国古人对大同的人事关系的向往，这个大同的人事关系是建立在天下为公的基础之上的。此后，“公”的观念在社会治理中一直被反复强调。秦相吕不韦将治平的原因总结为“公”:“昔先圣王之治天下也，必先公，公则天下平矣，平得于公”。〔2〕《吕氏春秋·贵公》。清末维新领袖康有为撰《大同书》，将“公”视为实现大同社会的一个要素:“大同之道，至平也，至公也，至仁也。”〔3〕康有为:《大同书》，上海古籍出版社2005年版，第8页。民国开创者孙中山融合西方民主政治的精神和中国“天下为公”的政治理想，创立三民主义，并明确说:“真正的三民主义，就是孔子所希望的大同世界”，这样的三民主义才即“适于时代之潮流”，又“合乎人群之需要”。〔4〕《孙中山全集》第8卷，中华书局1986年版，第470页。新中国成立之后，为了兑现革命的承诺，共产党人更是将“公”的观念推至极致。邓小平虽引入市场经济，但依然不忘强调要逐步实现共同富裕。〔1〕《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第357页。据钱穆先生的考证，中国社会的通财共产观念由来已久。中国社会自古即主通财，秦代将分封制改为郡县制以及汉代推行盐铁政策后，资本主义不可能在中国出现，但政府则主通商惠工，社会则主通财共产。〔2〕钱穆:《国史新论》，三联书店2005年版，第63～65页。

尽管在中国思想史上，有杨朱学派主张“为我”的“私”的观念，〔3〕《孟子·尽心上》说:“扬子取为我，拔一毛以利天下，不为也。”按照这样的表述，杨朱之“私”简直就是吝啬、利己到了极点。但是，在《列子·杨朱》里，杨朱之“私”的完整表述是:“古之人损一毫利天下，不与也;悉天下奉一身，不取也。人人不损一毫，人人不利天下，天下治矣。”按照这个表述，杨朱的“私”观念，其实就是一种个人主义的治理观。也有李贽对“私”进行价值重估，〔4〕李贽:《焚书》，中华书局，1975年版，第198～199页。但在历代的社会思潮中，“公”的观念一直是主流的、正统的思想。程颐虽然认为“私”是人心，“私则万殊”，异的是私心，但是，他又认为“公”是天心，同的是天心，进而主张“至当归一，精义无二”，即应该公而不私，同而不异。〔5〕何炳松:《浙东学派溯源》，广西师范大学出版社2004年版，第70页。在强大的“公”的观念下，“私”要么被要求克服——“克己复礼为仁”;要么被要求牺牲——“杀身以成仁”，“舍生而取义”;要么被要求与“公”同化——“人才有意于为公，便是私心”。〔6〕《二程遗书》卷二。

中国传统文化也强调个人，“天下之本在国，国之本在家，家之本在身”。〔7〕《孟子·离娄上》。对个人又尤其强调修身，作为自我治理的修身是一切事务之本。“自天子以至庶人，壹是皆以修身为本。”〔8〕《大学》第六章。但是，修身也不是纯粹的满足个人情感享受或灵魂救赎的私事，它依次与追求经世致用的齐家、治国、平天下相勾连。

然而，恰恰是因着这样的实用理性，又辅以强大的“公”的观念，在中国传统的社会治理中，“私”与“公”的界限却被模糊了。身、家、国、天下，看似界限分明:身和家对应着“私”，国和天下对应着“公”。其实不然。身可以穷到“独善其身”，也可以达到“兼善天下”。甚或是:“六合之内，皇帝之土”;“人迹所至，无不臣者”。家可以小到五口八口之家，也可以大到千口万口之家，直至“壹家天下”。看似作为“私”的“身”和“家”，其实是可伸可缩的。“私”之伸，或可“凡有血气者，莫不尊亲”，或可“一言偾事，一人定国”;“私”之缩，或可“君子慎其独”，或可“危邦不入，乱邦不居”。

因此，尽管在思想观念上，“公”大到可以将“私”吸收，然而在中国传统的社会治理中，可伸缩的“私”则可以无限拓展以至覆盖“公”。这个拓展，按儒家的指引，应以“仁”为目的，以“义”为手段，达致“天下归仁”，使“老者安之，朋友信之，少者怀之”。然而事实上，这个拓展，却也可能是:“彼窃钩者诛，窃国者为诸侯，诸侯之门，而仁义存焉。”

在中国语境中，“公”与“私”这两个概念中蕴含的人事关系，是变幻莫测且令人感怀的。经由国家主义的熏陶，上古时代一般仅与“天下”概念对应的“公”，被诠释为仅与“国”对应。最典型的表达是，顾炎武在辨亡国与王天下时得出的结论——“保国者，其君其臣，肉食者谋之;保天下者，匹夫之贱与有责焉耳矣”，〔1〕顾炎武:《日知录·正始》。被置换成一句广为援引的成语——“国家兴亡，匹夫有责”。国家成为公共领域的唯一权威，它被描述为天下福祉的代表和依归。“天下”尚具有个人不可回避的公共参与的“公”之要义，“国”则未必，因为人虽可去国，〔2〕即使有强烈的入世情怀、倡导学而优则仕的孔子也不反对去国。他的很多言论都表达了去国的思想，例如:“邦无道，则可卷而怀之”(《论语·卫灵公》);“道不行，乘桴浮于海”(《论语·公治长》);“邦无道，富且贵焉，耻也”(论语·泰伯)。但生则必于天地之间。在民间话语中，“公”往往又是与极具“私”的意义的“家”相连的，被称之为“公家”。民间话语无疑是具有较强的实践性的，所以，在实践中，“公”与“私”的界限是相当模糊的。至于中国语境中的“私”这个概念，正如黄宗智的分析，它与西方语境中的“私”(private，个人的、私人的)在内涵上大异其趣。它让人立刻联想到的是“自私”或“自私自利”之类的表达，甚或是不合法的事情，比如私心(自私自利的动机)、隐私(不体面的秘密)、私通(通奸或与敌人秘密勾结)等等。〔3〕黄宗智:《经验与理论:中国社会、经济与法律的实践历史研究》，中国人民大学出版社2007年版，第204页。个体性、独立性意义上“私”概念的缺乏，进一步模糊了“公”的概念。典型的实践是:全族之人合力供给一个子弟去求学并在“公家”获取一个功名和职位，于是一人得道，鸡犬升天，一方之“公”则可化为一族之“私”;如果全族之人合力协助一个子弟去获取一个“彼可取而代也”〔4〕《史记·项羽本纪》。的功名和职位，天下之“公”则可化为皇族之“私”。

综上，在中国传统的修身、齐家、治国、平天下这四个治理维度的人事关系中，“公”与“私”是难分的，这在治理实践上造成公中有私、私中有公。“公”既承载着天下之大同，又承担着家国之托付;“私”既修炼着一己之身，又实践着家国之目标;“公”之家国责任性增强，而身之参与性降低;“私”之家国扩张性增强，而身之独立性降低。这就是中国特色治理中人事关系的四个维度。所以，从人事关系上看，中国特色的治理可以总结为公私难分的模糊治理。

(二)中央集权的简约治理

自秦始皇废分封立郡县以来，中国的治理在主流上一直是中央集权的。这种中央集权结合了韦伯所言的世袭君主制和科层官僚制两个方面的特点。按照韦伯的分析，世袭君主制强调“家长式”的权威主义，科层官僚制则强调“经验式”的实用主义。在韦伯所谓的治理类型中，世袭君主制和科层官僚制本是两个独立的治理模式。前者在治理模式上以国家作为统治者对治权的世袭领地为特征;后者以职业的、支薪的官僚阶层行使治权为特征。然而，韦伯发现中华帝国的治理不属于这两个治理类型中的任何一个，而是二者的结合，因而他用“君主世袭的官僚系统”(patrimonial bureaucracy)来定义中华帝国的治理模式。〔5〕Max Weber，Economy and Society:An Outline of Interpretive Sociology，University of California Press，1978，pp.1047 -1051.

在帝制时代，中央集权作为治理的一个传统，是有其根源的。首先，中央集权保证了君主可以像分封制那样享有集立法、行政、司法于一体的最高治权，而又可以避免分封制下的分离倾向。其次，中央集权增加了社会的稳定性，减少了战乱之虞。《易》曰:“天造草昧，宜建侯而不宁。”说的就是在蒙昧时代，诸侯林立，强弱相争，兵戈不断，涂炭生民。虽然秦王朝二世而亡，但诚如柳宗元所言:“失在于政，不在于制。”正由于在秦二世时，中央集权被削弱而致秦亡。自汉承秦制以来的中华帝国史，基本验证了秦始皇废分封采郡县时所说的理由。中央集权对两千余年的中国社会大致稳定，作出了巨大的贡献。再次，中央集权使得自秦以后，尽管在历朝历代高度的经济统制之下，在强大的“公”的观念之下，作为重要的经济制度的土地制度，在主流上却能保持着私有的状态。〔1〕赵冈:《中国经济制度史》，新星出版社2006年版，第32～39页。土地私有不仅避免了分封制可能带来的土地经营无效率，而且地权的市场化配置也为等级社会提供了一种重要的竞争机制，促进了社会公平。

直至当代，中央集权仍是中国治理的一个重要特色。只不过当代，中央集权被赋予了民主的理想，这个治理模式被总结为民主集中制。〔2〕《毛泽东选集》第5卷，人民出版社1977年版，第456～457页。但是，它的特色显然仍在集中。对此，邓小平有非常明确的强调。〔3〕《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第277～278页。

从历史上看，中央集权是法家思想在治理上的体现。韩非就特别强调中央集权的重要性:“事在四方，要在中央，圣人执要，四方来效。”〔4〕《韩非子·扬权》。秦始皇决定全面推行郡县制，也是接受了法家李斯的意见:“天下无异意，则安宁之术也。置诸侯不便。”然而，自汉武以下，中国历代王朝都尊儒学，儒家倡仁政、礼治，这与崇法的中央集权，在治理上的矛盾又如何消解呢?由此引出中国传统治理的又一模式，即瞿同祖先生所言的“中国法律之儒家化”，或者黄宗智更精炼、更具历史性的总结——“简约治理”。

“简约治理”建立在儒家和法家都认同中央权威是理所当然的这一共识之上。在社会治理上，儒家主张社会在差别性行为规范“礼”的指引下，通过非正式的社会机制进行自我治理，官方主要负责在社会自我治理失败时的非常态性介入。法家则主张社会在同一性行为规范“法”的指引下，通过正式的、职业的官僚机制进行治理。尽管法家所提供的治理模式通过官僚体系抗衡了儒家封建天下的复辟和分离倾向，从而确保了中央的世袭权威，但是它却无法解决官僚体系复杂化和自我延伸带来的中央高层和地方基层的隔阂问题。随着官僚体系的日益复杂化和自我延伸，中央高层与地方基层的隔阂会越来越大，而最终会危及中央的权威。在这个困境中，同样尊崇中央权威的儒家精神被接受，不断渗入到帝国的治理制度之中，最终形成了一种儒法合一的简约治理。

简约治理将大量的地方事务交给非正式或半正式的社会机制来处理。在传统的农耕社会中，家族、长老、绅士等，是简约治理的主要参与者。在近现代的工商社会中，商会、村委会、居委会、各种民间的或半官方的社团等，是简约治理的主要参与者。简约治理一般不依赖于正式的法律制度，而主要依靠道德、风俗、习惯以及在实践中总结出来的经验来进行治理。简约治理可能依赖于国家的财政支持，还可能依赖于民间的财政支持，还可能依赖于国家和民间共同的财政支持。在依赖国家财政支持时，它一般并不因此在法律上对国家负责，也不因此而享有法律意义上的治权。这意味着简约治理不可能是一种社会对抗国家意义上的治理机制，而是一种国家与社会互动的、合作的治理机制。

综上，中国的治理模式首先是中央集权的。中央的权威是绝对的、不可分割的。最高治权“并没有被分割于相对独立的政府各部门，也没有为政府和市民社会所共享，而是集聚在中央”。〔1〕黄宗智:《经验与理论:中国社会、经济与法律的实践历史研究》，中国人民大学出版社2007年版，第428页。中央或者是“最终作为一个人而存在的最高集体”〔2〕[德]马克思:《资本主义生产以前各形态》，人民出版社1956年版，第6页。——比如帝制时代的皇族，或者是作为一个集体存在的最高集体——比如近现代垄断了政治权力的政党。中国的治理模式其实是简约的。这个简约治理一方面使国家可以节制官僚体系，另一方面使社会可以节约治理成本。所以，从治理结构上看，中国特色的治理可以总结为中央集权的简约治理。

(三)意识形态的教化治理

意识形态的概念比较复杂，从规范的角度来看，它可以被定义为“具有符号意义的信仰观点的表达形式，它以表现、解释和评价现实世界的方法来形成、动员、指导、组织和证明一定的行为模式或方式，并否定其他一些行为模式或方式”。〔3〕[英]戴维·米勒、韦农·波格丹诺编:《布莱克维尔政治学百科全书》，邓正来等译，中国政法大学出版社1992年版，第345页。对于接受某种意识形态的个体或群体而言，毫无疑问其行为会受到意识形态的规范。但是，意识形态本身并不是一种社会治理制度，而仅仅是一种可供社会成员选择的行为规范，因为治理不仅意味着静态的规范，还意味着动态的过程。只有当意识形态被反复运用于社会教化时，它才构成社会治理制度的一部分。

意识形态的教化治理，在中国的社会治理中尤为重要。中国历代的统治者都注重运用国家资源，将符合国家治理目标的意识形态向社会推广。在帝制时代，自汉武帝罢黜百家、独尊儒术以来，尽管在帝国治理的手段上，法家思想中的法、术、势一直是不可或缺的，但儒家思想中的仁、义、礼、智、信却被作为帝国治理的目标。在一个家与国相通，家政被看成是国政基础的社会里，君主应该有一个慈父形象，不教而诛只会损害这个形象，进而失去臣民的拥戴。〔4〕梁治平:《寻求自然秩序中的和谐》，中国政法大学出版社1997年版，第23页。由此，儒家意识形态的教化，在中国传统治理中获得了正式地位。

历代王朝都利用官方力量为蕴含着儒家意识形态的典籍作注，并颁布以作为人民生活的教科书，从而使儒家意识形态得以教化于天下。深受儒家教化的人才才有资格被选拔并任用为官员，这些官员则根据儒家意识形态解释法律，进行“行政”和“司法”，进一步将儒家意识形态的教化贯彻到整个治理过程之中。因此，儒家意识形态的教化治理是中国传统社会治理中的一个十分鲜明的特色。

帝制崩溃以后，由于受西方文化的冲击，儒家意识形态的教化治理在中国治理制度中逐渐失去了正式地位，但中国社会治理特别依赖意识形态的教化治理这一特色，并没有改变。不过，与帝制时代不同的是，用于教化治理的意识形态不再是单一的，而是多元化的、变化的。在近现代的中国社会治理中，目标意义上的民族主义、爱国主义、社会主义等思想，或联合、或先后成为充当教化治理的主流意识形态，工具意义上的科学主义、计划主义、市场主义、法制主义等思想，也曾次第在教化治理中扮演着意识形态的角色。近现代中国的教化治理与帝制时代的另一个不同，表现在意识形态的来源稍有不同。在帝制时代，用于教化治理的意识形态主要是来自思想家而不是政治家，思想家负责道统，政治家负责政统，尽管日益扩大的皇权可以不断挤压甚至消灭道统，但以“知天命”为使命的道统对政统还是有一定的制约作用的。正是由于这个道统，到了明末清初之际黄宗羲这样的儒者那里，已经可以演化出反对君主专制的民主思想。然而，在近代中国的教化治理中，意识形态的来源却主要出自政统而非道统，或言“政治领袖与思想导师的合一”。〔1〕谢晖:《法的思辨与实证》，法律出版社2001年版，第315页。自孙中山以来，意识形态教化治理中道统的衰落日益明显。尽管共产党人用于意识形态教化治理的马克思主义，依然是来自思想家而不是政治家，但经过不断地“中国化”之后，今日中国教化治理中所运用的“马克思主义”，已然远去其故土，而多由中国政治领袖嫁接。

帝制时代与近现代用于教化治理的意识形态来源的不同，或许只是一个表象的不同，因为这个不同可以看成是帝制时代政统挤压甚至消灭道统运动的一个延续。易言之，在帝制时代末期，用于教化治理的意识形态的来源开始从道统转向政统。当帝国晚期政统在遭受西方巨大冲击而岌岌可危的时候，其先前倚重的儒家道统教化治理，未能再像从前那样提供一个好的解决方案，于是政统不得不开始尝试着自己提供。

无论如何，自帝制时代至今，意识形态的教化治理作为中国社会治理的一个鲜明特色，殆无异议。为什么会出现这样的治理特色，可以从不同的角度进行理解。按照阶级的观点，可以把意识形态的教化治理解释为满足统治阶级统治需要的治理。〔2〕《马克思恩格斯选集》第1卷，人民出版社1994年版，第100页。如此看来，意识形态的教化治理就是所有阶级社会所共用的一种治理，并不会成为中国的特色。但是，考诸西方社会，类似中国这样如此频繁并动用各种资源进行意识形态教化治理的，并不多见。于是，又有从经济学的成本效益分析认为，在中国这样一个传统大国中，由于科学技术落后、专业分工和专业知识的缺乏，国家通过法律对社会进行政治治理的能力不足，或者由于信息和监督费用过高，公权力哪怕是拼命压榨也很难获取足够的资源来支撑一个有效的治理，甚至这种治理本身会耗费资源、需要信息而会导致边际效益递减，因此国家不得不诉诸意识形态来加强社会控制。〔3〕苏力:《法律与文学:以中国传统戏剧为材料》，三联书店2006年版，第231～232页。如此看来，意识形态的教化治理是一个不得已而求其次的、较为经济的治理。但是，近代以来科技不断进步，国家可以利用先进的治理工具大举进入社会，岂不应该减少甚至淘汰不太精细的意识形态教化治理。事实上，一如前述，近代中国不仅没有减少或淘汰意识形态的教化治理，反而对其更加倚重，甚至以更有力的政统意识形态教化来取代较软弱的道统意识形态教化。

由治理的视角观之，在中国的治理制度中，一直缺少最高治权的约束机制。中国的最高治权，无论是作为一个人的最高集体的权力，还是作为一个集体的最高集体的权力，都处于治理的约束之外，而不是治理的约束之中。在帝制时代，法家为帝国治理提供了治理工具，目的在于维护最高治权的威势。“君无术则弊于上;臣无法则乱于下。此不可一无，皆帝王之具也。”〔1〕《韩非子·定法》。法家对最高治权的放纵为儒家的意识形态教化治理提供了机会，“汉家自有制度，本以霸王道杂之。”〔2〕《汉书·元帝纪》。近代以来，立宪改良和民主革命，都未能完全突破这个“霸王道杂之”的治理制度，儒家的道统经过新文化运动和文化大革命，不断衰落，也逐渐失去了对最高治权进行约束的教化治理功能。今天多元的、变化的意识形态教化治理，一方面，或多或少地填补着传统道统的教化治理离开而留下的治理缺陷，另一方面，则或多或少地满足着已经受到西方文化洗礼而又不能经由立宪和民主参与治理的民众的想象。

四、结论

中国和西方在不同的语境中使用“治理”(“governance”)概念。西方治理基本可以与法治划上等号，它强调民主参与、分权治理、公开透明、共识取向、责任回应等善治因素;中国治理则未必与法治相关，它强调公私一体、中央集权、简约治理、道德教化等善政因素。在语境演化的背景下，西方“governance”概念可吸收中国“治理”概念中追求秩序、安定、条理的实用理性;中国“治理”概念则可吸收西方“governance”概念中追求参与、协商、多元的契约理性。在制度结构上，西方治理以善治为导向，其要素包括参与性、共识取向、责任性、透明性、回应性、有效性和效率性、公平性和包容性以及遵循法治;中国治理则以善政为导向，其要素包括人事关系的模糊治理、中央集权的简约治理和意识形态的教化治理。尽管这两种治理结构有着根本的区别，但由于全球化使得治理语境存在演化的可能，它们之间也并非完全没有交集。近代以来中西方文化频繁交流与激烈碰撞，以及中国社会本身由农耕社会向工商社会的过渡，虽然使得中国治理大规模地向西方治理学习，但是历史已经表明，这不是一次成功的制度移植过程，而是一次事实上的制度变迁过程。

善治作为西方治理的一个经典框架，旨在为各种治理模式提供一套评价标准。很显然，这个经典的治理框架是浪漫的、理想的。从现实上看，到目前为止，尚很少有一个国家或社会的治理完全符合这个经典框架。导致善治难以实现的原因有很多，除了有人为地规避甚至破坏善治所要求的条件的主观原因，还有来自文化传统和制度环境等方面的客观原因。来自主观方面的原因，可以通过制度设计或制度移植来消除;来自客观方面的原因，解决起来就会复杂且困难得多。对于当下中国治理而言，在多大程度上可以实现经典治理框架意义上的善治，主要取决于中国所处的文化传统和制度环境，在多大程度上能够与善治框架相容。这就意味着，中西方治理语境的长期交融和制度结构上的变迁互动，比治理概念和制度的简单移植更为重要。

谈萧，法学博士，河南大学法学院教授、广州大学松田学院教授。