从福利服务视角看我国未成年人保护

陆士桢

(中国青年政治学院教授)

均等的、专业化的、充分的福利服务是未成年人社会保护的重要保障，在儿童社会福利体系中处于较高层次，它的建构，涉及社会福利理论以及儿童观，更涉及社会建设与管理。近年来，多起侵害未成年人权益的事件，震惊全社会，也引起了社会各界对于儿童保护、儿童福利以及社会意识、社会管理等问题的多重思考，其中儿童福利服务是个重要命题。

2012 年11 月16 日，贵州省毕节市5 名男孩被发现死于七星关区街头垃圾箱内。当地警方调查后表示，5 名男孩因在垃圾箱内生火取暖导致一氧化碳中毒而死亡。而据目击者称，5 名流浪儿童，最大的大概十三岁，最小的约七岁。此事引起社会极大关注，也引发了我国儿童福利体系特别是儿童福利服务社会责任划分的争议。事后，毕节市主管民政工作的副市长和民政局局长受到了行政处罚。政府在全市范围内排查城乡留守儿童，对留守儿童建档管理，并逐步落实相关救助措施，对离家出走、四处流浪的未成年人要确保能找到，及时进行重点帮扶救助。问题似乎解决了。但人们也在责问，究竟谁应该对这5 个孩子的悲剧负责?如果包括学校在内的教育部门对管辖区域的未成年人接受义务教育真正负起责任，如果民政部门对每一个处于困境中的孩子的救助真正落实，如果基层社区让每一个困难家庭和孩子真正摆脱了困境，如果负责社会管理的部门对每一个可能需要帮助的人都能知晓，都有作为，这样的悲剧还会发生吗?而如果上述系统的儿童服务机制不能真正形成，谁能保证类似的悲剧不会重现呢?

儿童福利服务并没有一个清晰的定义。一般意义上，儿童福利服务是政府和社会为满足儿童的需求、促进儿童身心发展而提供的制度化的、非现金形式的社会福利资源。它包括:服务提供主体多元化，主体不仅是政府部门，还包括家庭、民间组织、市场、社区等;服务理念先进，应该全面覆盖儿童各层次、各类型、各阶段的需要;服务供给形式专业性强，以提供有针对性的、专业化服务为主;服务对象及范围广，是针对一切儿童的需要提供的满足身心发展的服务。儿童福利服务对于儿童保护具有特别的意义。以童工救助为例，在很长的时间里，我们把童工问题当成工商管理范畴的事，20 世纪末，九部委综合治理行动牵头单位就是国家工商管理局。事实上，被解救的童工生存发展所面临的，远不是离开生产岗位，随后的心理辅导、家庭服务、入学管理、就业培训等一系列服务对于他们的一生具有更为重大的意义。没有后续的这些综合服务，童工权益的保障就无法真正落实。

改革开放以来，由于政府和社会的高度重视和关注，我国初步形成了儿童福利服务的基本架构。第一，儿童福利制度日渐完善，为福利服务奠定了基础。一是逐步建构儿童福利服务的法律政策体系。以2012 年为例，一系列儿童权利受侵害的事件引发儿童福利制度反思并推动政策进步，促成了幼儿园师资规范、校车安全、收养制度等领域政府的积极行动和有效回应。二是以政府为主体建立健全了儿童福利运行机制，其中福利服务的社会体系正在逐步形成之中。2010 年，国家建立了孤儿国家保障制度。《国务院办公厅关于加强孤儿保障工作的意见》下发后，指导各地健全孤儿保障制度，细化孤儿保障政策，落实孤儿保障标准。2012 年10 月，民政部、财政部下发《关于发放艾滋病病毒感染儿童基本生活费的通知》，将艾滋病病毒感染儿童纳入基本生活保障范围，决定为感染艾滋病病毒的儿童发放基本生活津贴。这两项儿童福利政策的实施得到了政府资金的有效保障。第二，儿童福利服务范围不断扩大，服务领域不断增加。我国传统的、狭义的儿童福利服务，服务对象主要是少数由国家监护的儿童。随着社会的发展，儿童福利服务的范围正在逐步向社会上的全体弱势儿童扩大，并进一步扩大到所有儿童。第三，儿童福利服务专业化程度有效提升。一是儿童福利服务专业价值观的普及，二是儿童福利服务的专业技术的普及与发展。比如在流浪儿童救助方面，据统计，自2003 年实施《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》以来，全国共救助流浪儿童32．5 万多人次。在河南、云南等地，一些救助站和非政府组织采用“类家庭”的方式，实施亲情式救助。目的是对流浪儿童行为与思维方式的改变进行影响和干预，培养流浪儿童独立的生活能力，学会合作、协作，养成良好的生活习惯，为今后融入主流社会独立生活做准备。第四，民间组织积极介入，儿童福利服务力量多样化发展。近年来，民间组织日益成为救助社会弱势群体的重要力量。据统计，截至2012 年，我国已有1 300 多家民办社会工作服务机构，较2011 年相比增加了近50%［1］。其中一些组织专门以儿童为工作对象，做出了积极的贡献。

应该说，我国儿童福利还存在明显的缺陷，特别是福利服务方面，从政策法规到行政执行体系，再到综合专业服务机制，都还没有形成真正严谨、规范、科学的体系，对全体儿童，特别为每一个弱势儿童提供切实的服务保障的目标还难以真正实现。第一，法律政策体系不健全，儿童福利服务缺乏严谨性和规范性。虽然我国出台了《中华人民共和国未成年人保护法》《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》等一系列保护未成年人的法律法规，但距离完善的法律政策体系仍有较大距离。2005 年3 月发生在南通市儿童福利院的两名十三四岁的智障少女被医生切除了子宫的案例曾引起社会广泛关注。虽然此后相关责任人员被以故意伤害罪定罪判刑，但法律上的空白不仅引发了社会热议，而且也给儿童服务的实践带来了困惑。第二，进步的儿童观在全社会尚未得到普及，直接影响了儿童福利服务的实施。近年来，政府部门颁布的有关儿童的政策法规并不少，但事实上，“儿童福利、儿童权利、儿童参与、儿童优先原则和儿童发展理念尚未被广泛接受”［2］。从全社会来看，认识的局限性主要表现在以下几个方面。一是对儿童需求的理解局限在生存权利和生命安全的保护方面;二是认为儿童的照顾是家庭的责任，社会没有或只有很少的责任;三是儿童由于自身的依赖性和从属性，往往受到忽视。如以浙江温岭幼师虐童事件为代表的幼儿园等教育机构工作人员虐待儿童的事件，截至事件发生当月，仅2012年度，就发生了8 起幼师虐童事件。教师解聘、停职，事发幼儿园整顿、停办等方式的处置，并未缓解社会舆论的强烈谴责，也未能有效制止此类事件的发生。第三，儿童福利服务行政体系尚不完善。将儿童福利服务传送至服务对象手中需要依靠儿童福利制度的运行机制，它涉及儿童福利制度的行政体系的建设、组织平台建设、资金筹措、服务提供、评估与监控、信息系统建设等诸多方面。目前，我国从中央到地方没有专门负责儿童福利工作的行政机构，只是政府机构在内部设立了一些面向儿童的工作部门，从各自的专业领域负责儿童救助保护及相关儿童福利工作。而且这些工作大都以救助为主，较少涉及服务层面。第四，多元化的福利服务供给主体没有完全建立起来。我国的儿童社会福利工作，政府占主体地位，政府不仅负责政策制定，也负责具体运行，民间组织和社会力量尚未充分调动起来。2013 年1 月4 日，河南兰考县袁厉害收养的弃婴和孤儿中，有7 名儿童在火灾中遇难。悲剧发生后，国家、地方相关部门、专家学者、民间机构代表，以及社会爱心人士等对该事件做出了积极的回应和评论，社会舆论关注的焦点都集中于我国目前的收养制度上。政府儿童福利服务资源不足，对社会力量扶持、管理不到位，民间力量动机、素质、能力等要素参差不齐。所有这些问题都直接制约着科学有效的儿童收养制度的建立。第五，儿童福利服务专业化水平低，不能满足儿童发展需求。目前我国对儿童的专业服务严重不足，以专业人员比例为例，美国2004 年在册的56 万人的社工队伍中，专门从事儿童家庭和学校社会工作的人员共有27 万人，占总数的48．6%。［3］而我国，2010 年全国有儿童福利院335 个，职工人数8 908 人，具有社会工作职业资格的职工占3．93%［4］。在流浪儿童救助保护中心，2010 年我国有145 个流浪儿童救助保护中心，中心的职工人数有1 335 人，具有社会工作职业资格的职工占3．60%［5］。专业人员不足直接造成了儿童福利服务层次定位低的问题。由于专业学校和人员不足，全国仍有24．35 万适龄残疾儿童未入学，其中80%以上在中西部地区［6］;一些类型的残疾儿童比如重度智力残疾儿童、脑瘫儿童、自闭症儿童等，能够得到专业服务的微乎其微。第六，儿童福利服务发展不均衡，儿童福利服务需求无法做到全覆盖。目前，我国儿童福利服务地区之间、城乡之间、不同群体之间都存在明显差异。总的来说，中西部地区相对于东部地区，贫困地区相对于发达地区，农村相对于城市，在资金投入、基础设施建设、专业化服务、服务覆盖率上都存在不小的差距。例如，截至2011 年底，仍有占孤儿总数86．3%的农村孤儿，共计49．5 万人，迫切需要政府救助与保护［7］。另一方面，儿童发展问题呈现出多样化的趋势，城市儿童娱乐不足、学习压力过大、亲子冲突等问题日渐突出，但能够提供专业辅导的力量却十分有限。

2012 年以来，我国儿童福利政策与儿童福利服务发展快速。一是儿童福利津贴向普惠型发展，中央财政安排孤儿基本生活保障补助资金24．3 亿元，惠及全国61．6 万孤儿，并逐步向事实上无人抚养等困境儿童延伸;二是普惠型的专项补贴制度进一步深化，27 个省市落实启动学前教育资助制度，农村义务学生营养改善计划完成680 个国家试点地区的实施工作;三是政府购买服务推动儿童公益专业化发展，2012 年获得中央财政支持的儿童类服务项目102 个，项目资金5 700 万元［8］。但相比我国数量庞大的儿童群体，这些还远远不够。需要遵从儿童优先、以儿童为本、儿童最大利益、兼顾普及性福利服务与选择性福利服务的原则，建立起对不同的儿童类型实行分类救助、全面保护的完善的儿童社会福利服务体系。要建立以《儿童福利法》和《儿童发展纲要》为主体，包括《儿童社会服务法》在内的、全面的、系统的儿童福利法律体系;要建立完善的儿童福利服务资金保障机制，以加大投入，列入预算，规范投入方式，专项管理，专账核算，专款专用等内容相关法规作为政府投入的根本保障，同时整合并有效利用民间资本;要建构自上而下、运行畅通、多方参与的儿童服务运行机制，在国务院主管社会福利的部委里，成立较高级别的儿童发展局，负责儿童福利的发展构架、政策制定、执行监管、法律倡导及部分直接服务，各级省、市、乡镇政府成立儿童救助保护服务部门，履行相应的管理和服务职能，城乡社区则建立儿童福利服务中心，设立专职的儿童福利服务社工，从中央到地方形成儿童福利行政体系的一体化;要加快培养儿童社会工作专业人才，努力建构专业儿童社会工作嵌入儿童福利服务体系的有效机制，逐渐形成适应需求、结构合理、职业化、专业化的儿童福利服务工作队伍。

中央新一代领导集体提出了“中国梦”的宏伟目标，从儿童发展的视角，建设与经济发展水平相适应的儿童福利服务体系，是“中国梦”的重要组成部分，为此，需要全社会的不懈努力。

［1］《2012 年中国社会工作发展报告》，载《中国公益时报》，2013 年1 月30 日。

［2］仇雨临:《中国儿童福利的现状分析与对策思考》，载《中国青年研究》，2009 年第2 期。

［3］童小军:《美国社会工作者的主要从业领域》，载《中国社会实务》，2008 年第1 期。

［4］［5］中华人民共和国民政部:《中国民政统计年鉴2010》，北京:中国统计出版社2010 年版，第260、260 页。

［6］《中国发展报告第十一章:特定人群的社会福利制度》，http://finance． ifeng． com/news/hgjj/20090403/508850． shtml

［7］杨 珂:《中国86．3%的孤儿生活在农村，有心理问题或精神压力》，载《人民日报》，2012 年6 月7 日。

［8］北京师范大学壹基金公益研究会 联合国儿童基金会:《中国儿童福利政策报告》，http://www．docin．com/p-595911553．html