浅议市场在水资源微观配置中的决定性作用

李 晶

（水利部发展研究中心，100038，北京）

党的十八届三中全会明确了我国市场化改革方向，提出“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”“必须积极稳妥从广度和深度上推进市场化改革，大幅度减少政府对资源的直接配置”等改革新要求。这对水资源配置提出了一系列新问题：市场在水资源配置中能否起决定性作用，市场在水资源配置的哪个环节能起决定性作用，如何减少政府对水资源的直接配置，如何建立水资源资产产权制度，等等。这些问题扑面而来，亟待回答。

一、市场在水资源配置中哪个环节发挥作用

现行的水资源配置主要有三个环节：一是总量控制，二是水量分配，三是取水许可。从总量控制、水量分配到取水许可，是水资源从宏观到微观配置的过程。总量控制和水量分配是国家作为水资源所有权人，将其水资源宏观配置权在行政层级间逐级下放，形成从中央到地方、自上而下的行政主体间水资源配置权和管理权的逐级分解，这是水资源的宏观配置，配置主体和对象是上一级行政区域政府和下一级行政区域政府，不应当引入市场机制。取水许可环节是通过水行政主管部门审批取水许可，实现水资源所有权与使用权的分离，将水资源使用权落实到取用水户，是水资源的微观配置，可以引入市场机制。

因此，市场应当在水资源微观配置环节发挥作用，具体到现行水资源配置程序，就是在取水许可环节发挥作用。

二、市场在取水许可环节发挥什么样的作用

取水许可审批之前和之后有两个关键环节：一是之前的申请取水权，二是之后的取得取水权。以前被更多关注的是取水权取得之后的水权转让。事实上，两个环节均有市场发挥作用的必要与可能。

1.水权交易中市场的作用

取水权转让已有《取水许可和水资源费征收管理条例》（以下简称460号令）规定，实践中取水权转让等水权交易已有很多案例。概括起来有三种类型：①跨区域转让水权，如浙江省东阳—义乌、余姚—慈溪、绍兴—慈溪的水权交易，由某一地区的水库向水资源短缺的另一地区供水，后者向前者交纳水权交易费；②跨行业转让水权，如宁夏、内蒙古的“投资节水，转让水权”，即企业向灌区投资节水，灌区节约的水量指标转让给企业；③灌区农户水票交易，如甘肃张掖市、甘肃民勤县、新疆呼图壁县灌区内部农户将持有的水票进行交易。

水权交易有如下特点：交易标的是已有水权中的可交易水权；采用多种形式的水权交易，重新配置已有水权；有效促进水资源效益最大化和效率最优化；增加双方节水动力，吸引社会资本投入水利建设；不增加用水总量；除投资节水，转让水权符合460号令外，其他类型水权交易法律法规均无明确规定。

2.市场在取水权申请环节的作用

以取水权转让为基础建立起水权交易制度，必然对现行取水许可审批制度提出挑战，即对取水权申请及获准机制提出质疑。现行的水资源费制度是水资源的有偿使用，按照使用的数量付费，并非取水权的有偿取得。作为一个取水权申请者，如果通过取水权转让获得用水权利，需要支付水权转让费，并支付水资源使用费。但是，若通过申请新的取水许可获得用水权利，则只需要支付水资源使用费。这显然是不公平的，而且还增加社会用水总量。因此，若要保持权利取得的公平性，政府在审批取水权申请环节应当利用市场机制。这在我国目前的法律法规中尚无规定，但在国内外实践中已有案例。例如，新疆吐鲁番新增取用水的工业企业与政府签订协议，交纳水权置换费，工业企业不低于10元/m3，石油工业不低于20元/m3。由政府通过组织建设水库等方式，解决企业新增用水问题。在国外，智利对于有两个以上的申请人向政府申请取得同一个水源时，通过竞争方式取得。

取水权申请环节引入市场机制有如下特点：标的不是已有水权，而是新增水权；政府有偿出让水资源使用权，不再是行政“划拨”，类似土地“招拍挂”；有效促进水资源利用效益最大化和效率最优化；吸引社会资本投入水利建设，并具有预防审批腐败的作用；增加了社会用水总量；目前无法律依据规定。

市场在取水权申请环节发挥作用的流程是：水权申请人通过市场竞争水权后，经政府确权登记发证，取得水权，并可以流转。可见，市场机制不但在水权交易二级市场中发挥决定性作用，而且在取水权申请环节一级市场也可以发挥决定性作用。但是，由于后者增加社会用水总量，又是政府参与市场活动，应当慎用，最好是作为弥补市场不足时采用；而前者不增加用水总量，又是市场平等主体间的交易，应当优先采用。

上述两个环节无论是哪种情形获得水权，都是通过竞争取得，属于竞争性环节，按照中央关于“凡是能由市场决定价格的都交给市场，政府不进行不当干预。推进水等领域价格改革，放开竞争性环节价格。政府定价范围主要限定在重要公用事业、公益性服务、网络自然垄断环节”的价格机制改革精神，其水权取得价格应当由市场决定。

三、市场在水资源微观配置中如何起决定性作用

要使市场在水资源微观配置环节起决定性作用，必须建立水市场。

1.水市场运行机制

在水市场中有四类主体一个平台：四类主体是水权需求者、水权持有者、政府和社会，相应关系是横向反映市场主体供求关系，即水权需求者与持有者的关系；纵向反映政府与市场和社会的关系。一个平台是水市场，是处于系统的核心，作为中介，为水权需求者和持有者提供交易平台。

水市场运行机制是：水权需求者通过水市场寻求需要的水权，包括取用水户的可交易水权或政府 “招拍挂”的水权；水权持有者将可交易水权投入市场，提供交易信息；政府将“招拍挂”水权在水市场挂牌，提供相关信息；水权供需双方通过水市场交易平台完成水权交易，交易之后水权的变更需要到政府办理相关手续，对新增水权进行确权登记发证。因水权交易不同于一般的商品交易，政府需要对其用途进行管制。

2.市场、政府和社会在水市场中的作用

（1）市场作用

市场作为水权交易中介，为水权交易提供平台，包括完成交易注册、公开交易信息、撮合交易、通过价格机制、风险防控等，直到最后完成水权交割。

（2）政府作用

一是对水权取得者进行审批，并确权登记发证；二是提供计量、监测等基础设施及法制保障，搭建水权交易平台，培育水市场；三是对水权交易进行监管，实行水资源用途管制，提供维护公平公正，弥补市场失灵等。

（3）社会作用

一是提供中介服务，包括委托代理、第三方影响评价等；二是对水市场进行监督，包括对信息披露、交易过程、交易结果以及政府监管水平与服务质量等监督。

四、使市场在水资源配置中起决定性作用应做的准备

要使市场在水资源微观配置中起决定性作用，要有一系列必要条件，包括健全的水权产权制度体系、水权交易体系、水法规体系、水市场监管体系、水资源计量监测体系等。

1.建立水市场存在的薄弱环节

一是水权产权体系尚未建立，水权提供者的权利还不明确。现行的取水权尚未作为水资源资产产权进行确权登记发证，其获得的水资源使用权的权利行使与义务履行不明确。目前的取水许可证更多反映的是行政管理的内容，不具备产权证的特质；农村集体经济组织的水塘和修建管理的水库中的水资源使用权没有确权登记制度；水资源使用权的权利保护与权利流转等制度还不健全。

二是水市场不发育，水权交易平台尚未构建。以往的水权交易全部是通过政府作为中介完成的，这不是规范的水市场，也不可能使市场在水资源配置中发挥决定性作用和更好发挥政府作用。水市场电子信息系统有待研发建设。水权交易需要的交易账户注册、登记、信息披露、金额结算、风险控制等功能的软件和硬件系统，以及与水行政主管部门监管实时对接系统等都有待研发建设。内蒙、河南、广东等地正在积极研究组建水权交易中心（所）。

2.建立水资源微观配置的市场机制两个要素

一是尽快确权登记发证，对取水权人和农村集体经济组织水使用权进行确权登记，发放水资源使用权证。二是尽快培育水市场，搭建水权交易平台，为水市场提供物质、技术等必要条件。

3.使市场起决定性作用应做的准备

第一，思想准备。各级政府及其水行政主管部门要达成共识，真正转变观念，切实将思想认识统一到使市场在水资源微观配置中起决定性作用上来。同时，在全社会也要达成共识。

第二，行动准备。要进一步划清政府与市场的职责和作用，转变工作方式，大幅度减少政府及其水行政主管部门在取水许可等水资源微观配置环节中的直接配置，加强水资源宏观配置，抓紧完成区域用水总量控制指标分解和水量分配工作等。

第三，制度准备。要改革取水许可制度，建立健全水权产权制度、水权交易制度、水权保护制度、水资源用途管制制度、水市场监管制度和社会监督制度等。首先要开展水法规的制定修订工作，尤其要修订水法和460号令，并鼓励地方开展水法规制定修订工作，为水权制度建设保驾护航。

第四，设施准备，包括完善水市场建设需要的基础设施和水资源计量监测设施等。

4.推进策略

由于我国水资源禀赋、经济社会发展进程等差别极大，水资源微观配置市场化改革应当以需求为导向，因地制宜，先行先试，分步实施，分类推进。对水权交易需求大，取水许可等基础工作好的地方，可以先行先试，开展水权确权登记发证工作，搭建水权交易平台，开展水权交易，起到积累经验，示范推广的作用。对于有水权交易需求，但区域用水总量控制指标分解及水量分配未完成、取水许可等基础工作薄弱的地方，可以先加强基础工作，规范取水许可，抓紧开展水权确权登记发证工作，条件成熟后再推进水权交易。