实行最严格水资源管理制度促进广东经济转型升级

林旭钿

（广东省水利厅，510635，广州）

广东多年平均年降水量1 771 mm，水资源总量 1 830亿m3，过境客水2 361亿m3，水资源相对丰沛。但广东人口总量大，约占全国的8%；经济总量大，约占全国1/10；人均水资源相对不足，人均本地水资源占有量1 900 m3，低于全国人均水平，不到世界人均的1/4。

近年，广东省随着工业化、城镇化进程的加快，南方省份工业化、城市化进程中分阶段出现的水资源与水环境问题，现阶段已集中凸显。水资源水环境对全省经济发展布局的制约越来越大。长期以来粗放的经济发展模式，导致资源环境代价较大，在水资源领域尤为突出，水资源短缺和用水浪费并存，生态脆弱和开发过度并存，污染治理和超标排放并存。用水总量位居全国前三，万元GDP用水量仅处于全国中等偏上的水平，东江等部分流域水资源开发利用已接近或超过水资源承载能力。为此，广东省委、省政府要求加快建立最严格水资源管理制度，以用水方式转变促进经济发展方式的转变，充分发挥水资源对于促进经济转型的杠杆作用，从制度上促进经济社会发展与水资源水环境承载能力相协调。

经济转型升级和水资源管理方式的转变是相互促进的。在加快转变经济发展方式的关键时期，对水资源保障及用水方式、用水效率、用水安全都提出了一系列新的更高要求。严格水资源管理对提升经济发展质量具有先导、优化、倒逼和保障等综合作用，是经济转型升级的助推器。广东省在加快水利改革发展的过程中，不断强化水资源管理，一方面为经济社会发展提供有力的水资源保障，另一方面通过水资源管理促进经济转型升级，在全省经济持续快速发展的同时保持了用水总量的基本稳定。

一、抓好管理体系建设，引导产业升级

1.抓好制度建设，强化水资源的引导作用

要让水资源管理起到引导产业升级的作用，首先要确立水资源管理的地位，推动或约束产业的发展，引导产业转型升级。为此，广东省制定出一套高效且有约束力的水资源管理制度。这些制度的建立，为加强水资源统一管理、优化配置水资源、实行总量控制和定额管理相结合的用水制度奠定了良好的基础。

一是积极实行最严格水资源管理制度,率先出台实施方案和考核办法。广东省政府分别于2011年年底和2012年年初印发了 《广东省最严格水资源管理制度实施方案》《广东省实行最严格水资源管理制度考核暂行办法》,明确了“三条红线”控制目标，制定了相应的目标任务和各年度重点任务。目前全省所有地市政府均制定了本市的最严格水资源管理制度实施方案和考核办法。

二是深化水资源管理体制改革，强化流域统一管理和水务一体化管理。一方面，成立了省属四大江河流域管理局，以流域为单元的水资源统一管理和调配力度显著增强。另一方面，强化城乡水资源统一管理，着力推进市、县一级水务一体化管理体制。

三是不断完善各项管理制度，包括水资源规划制度、水功能区监督管理制度、入河排污口管理制度、取水许可和水资源论证制度、水资源有偿使用制度、流域水量分配与区域用水总量控制双结合制度、定额控制与节水管理制度等。

2.合理制定目标，引导产业转移和升级

广东省对实行最严格水资源管理制度“三条红线”控制目标的设定，充分考虑广东服务业发达、第三产业用水比重大、城镇化程度高等省情，提出了2011—2015年广东省水资源管理控制指标共分为3大项9个指标，比国家考核适当增加了工业和生活用水量、万元GDP用水量、城镇供水水源地水质达标率等5个考核指标，在工作任务上力求做到“跳起来、摸得着”。

目标的设定，既有对各市的共性要求，又因地制宜根据各市特点有所区别。针对用水量指标，对部分水资源较丰富、用水效率较高的地区设定得较为宽松，预留合理的用水增长空间，反之，对水资源较紧缺且用水效率较低的地区则设定得较为严格；同时，重点对工业和生活用水量进行考核，各市可以通过节约农业用水指标用于工业或生活上，但不得过分压缩农业用水致使工业和生活用水增量过大难于控污，这样就促使水资源紧缺地区把部分水耗大的产业转移到水资源较为丰富的地区去。例如广州市，近年将石化、钢铁等高耗水企业转移出去，还通过异地重建等方式使一些高耗水的造纸、啤酒制造等企业进行升级改造，大大降低了用水量；对现状用水效率较低的地区如河源、梅州、韶关等，设定了比其他地区更高的用水效率增幅目标；对现状水质较差的地区及对跨市河流污染严重的地区，设定更严格的水功能区限制纳污指标，从而促使这些地区提高企业用水效率，减少污水排放，并设法转移部分高耗水企业，从水资源角度促进地区产业转型升级。

3.落实责任、强化监管，增加产业升级动力

广东省实施最严格水资源管理制度考核是省政府39项考核项目之一，考核对象为各地级以上市政府，强调考核结果与所在地区用水项目的审批挂钩，把各地区水资源开发利用、节约和保护等主要控制性指标作为国民经济和社会发展的硬约束，纳入地方政府相关领导干部落实科学发展观综合考核评价体系，使“三条红线”真正成为刚性约束。在考核方法上，采取定量与定性相结合，既考核量化的红线指标，又测评具体的水资源节约保护和管理各项工作，同时还广泛吸收网络公众参与评价。

广东省已对2011年度和2012年度连续开展了两年考核工作。通过考核工作，使水资源管理日益受到地方政府领导重视、部门之间的协作也明显加强，考核也给地方政府尤其是得分排名靠后的地区带来了压力，促使这些地区加强节水和治污力度，加强对高耗水和高污染企业的限制和转型升级，取得了较为明显的成效。

通过建立目标明确、责权清晰、措施可行的最严格水资源管理制度体系，促进了用水方式和经济发展方式的双转变，充分发挥出水资源对于促进经济转型的杠杆作用，从制度上促进了经济社会发展与水资源水环境承载能力相协调，引导产业转型升级。

二、加强取水许可和定额管理，指导产业升级

1.加强取水许可管理，严格产业准入

一是严格取水许可审批，控制不合理增长。目前，广东省已建立省、市、县三级用水总量控制目标体系，实施流域和行政区域取水总量控制管理。对已经达到用水总量指标的地区，停止审批新增取水；对接近用水总量指标的地区，限制审批新增取水。限制审批建设项目新增取水的地区，新、改、扩建建设项目取水只能通过节约用水、利用再生水等非常规水源、水权转让等方式解决。通过总量控制，建立健全以供定需、量水定产的水量倒逼机制，引导产业合理布局。例如，因触及省下达的用水总量控制红线，广东水利厅依法不予审批中山、河源等市部分火电厂新增取水，力图通过实施严格取水许可审批，迫使企业强化节水措施或利用中水等非常规水源，淘汰落后产业，指导产业升级。

二是严格水资源论证制度，对不符合国家产业政策和水资源管理要求的建设项目，其水资源论证报告书一律不予批准。

三是大力推进规划水资源论证工作，深入分析水资源条件对规划的保障力与约束因素，引导和推动区域经济结构调整、发展方式转变和经济社会发展布局优化，对保证规划更具科学性、合理性和可操作性具有重大意义。广东省政府已明确由省发展改革委负责将最严格水资源管理制度建设纳入经济社会发展总体规划，深圳等市已率先在广东启动规划水资源论证工作。

2.提高用水效率，促进产业优化升级

一是实施定额管理。制定广东省用水定额地方标准，将用水定额作为水资源论证、取水许可、计划用水管理等的重要依据。对不符合用水定额标准的取水申请，审批机关不得批准取水许可；对超定额用水的，严格执行累进水资源费和累进水价制度。强化取用水大户的用水总量控制和定额管理，对取水户依据用水定额实施计划用水，对超计划的进行用水限制和整改。加强企业执行用水定额的动态监测，例如广州、深圳和东莞等地开展了大量的企业水平衡测试工作。通过挖掘企业节水潜力，逐步降低单位产品取水量，促进企业技术升级，提高用水效率，例如茂名石化炼制1t原油2004年需用水1.6 m3，目前已下降到约 0.5 m3。

二是大力推进节水型社会建设。把节约用水贯穿于经济社会发展和群众生产生活全过程，实现用水方式转变和经济发展方式转变的 “双转变”。深圳、东莞节水型社会建设试点成效显著，均以高得分通过国家开展的节水型社会建设试点中期评估，为节水型社会建设提供了示范作用。推进水价改革，充分发挥水价调节作用，合理提高非农业用水价格，推行居民生活用水阶梯式水价制度，落实好超额取水累进加收水资源费政策。

3.实施水功能区目标考核管理，带动产业转型升级

强化水功能区达标监督管理，加强城乡水源地保护和雷州半岛等地下水超采区修复，特别是做好具有饮用水功能的大中型水库的水资源保护工作，合理布局和规范取水点，切实保障饮用水安全；同时要求各级政府要把限制排污总量作为水污染防治和污染减排工作的重要目标，使减排成为产业转型升级的重要推动因素。

三、实施流域分水，定位产业布局

目前，广东省已完成东江流域和鉴江流域水资源分配工作，韩江流域水资源分配方案正在报批中，并计划在“十二五”期间完成全省主要流域的分水工作。制定流域水资源分配方案，遵循公平公正、可持续利用和节约保护、水质水量双控制的原则，保障流域内居民生活用水，兼顾生产、航运和生态环境用水；协调上下游、左右岸利益,统筹流域外的调水。分配方案包括行政区取水量分配指标、河流重要控制断面最小下泄量指标及水质控制指标，以及相应的保障措施等内容。流域分水不仅仅是用水权利的分配，更是治水责任的分配，在分水方案中实行水量水质 “双控制”是广东省流域分水的一个特色。在分水方案经省政府批复的同时，广东省立即组织实施流域水资源统一调度，确保流域分水方案的有效实施。

广东省东江分水方案划定东江水资源开发利用红线不得突破106.64亿m3，与现状用水相比增量空间小。东江分水实施后，流域各市根据所分配的水量及水质要求，以供定需，量水定产，纷纷限制高耗水和高污染产业，调整产业结构，加强节水工作。通过分水促进各地经济转型升级、合理布局产业，东江流域用水量连年上升的势头得到遏制，初步实现了水资源可持续利用。

四、结 语

在总结东江流域水资源分配工作经验的基础上，广东将根据十八届三中全会提出的改革方向，探索流域治理新措施。

一是探索建立水权制度。实施水权交易制度是通过引进市场交易机制实现水资源优化配置和高效利用的重要手段。结合东江流域深化实施最严格水资源管理制度，广东省在东江流域先行探索建立流域水权交易制度，由点及面，分步实施，逐步推动全省水权交易制度实施。

二是探索生态补偿制度。研究建立上下游行政区之间的生态补偿机制，建立由政府主导、受益区域参与、上下游责任与权利明确的生态补偿制度。上游地区完成重点水污染物排放总量削减和控制计划、行政区域边界断面水质达到水质目标的，由下游地区对上游地区予以补偿；反之，则上游地区应当对下游地区予以赔偿。

三是研究建立企业用水和排水的生态补偿机制。研究对重要的水库水源地库区，率先建立水资源保护补偿机制，即在水价中增加一项水资源保护补偿基金，按水量计取，体现水资源受益区对水资源输出区的直接补偿。对为减少水污染物排放自愿关闭、搬迁、转产以及进行技术改造的企业，应当予以鼓励和扶持。生态补偿制度本质上也是一种水权交易制度，是流域水资源保护空间与成本的转移。

影响经济转型升级的因素很多，水资源作为一种最重要最基本的生产生活资源，水生态作为生态环境的核心组成，是影响人民生产生活水平和幸福感的重要因素，因此，通过水资源管理，提高用水效率，改善水环境和水生态，保障供水安全，也必然将成为推动经济转型升级的关键因素。水资源时空分布不均、与生产力布局不相匹配，水环境压力巨大，既是广东现阶段的突出水情，也是要长期面对的基本省情。当前和今后一个时期，广东省将以贯彻落实最严格水资源管理制度为抓手，全力扼守水资源管理“三条红线”，切实提高水资源管理能力和水平，为广东实现“三个定位、两个率先”提供有力支撑。