对推进规划水资源论证工作有关问题的思考

徐邦斌

（水利部淮河水利委员会，233001，蚌埠）

规划水资源论证是水资源论证工作的新领域，弥补了建设项目水资源论证的不足。通过规划水资源论证，深入分析水资源承载能力与规划需水合理性，论证规划布局与水资源承载能力的协调性，提出规划方案调整和优化意见，从战略角度促进经济社会发展与区域水资源承载能力相适应。

一、规划水资源论证试点工作的启示

水法和2011年中央1号文件都提出要进行规划水资源论证。为落实最严格水资源管理制度，推进规划水资源论证工作，水利部于2010年11月印发了《关于开展规划水资源论证试点工作的通知》(水资源〔2010〕483号)，要求各地结合实际，启动了规划水资源论证试点工作，使水资源论证工作着力点尽快从微观层面进入到宏观层面，进行规划水资源探索，通过典型引路，积累经验。

通过几年的规划水资源论证试点探索，得到以下几点启示：

1.开展流域性重大水资源开发利用工程规划的水资源论证，可以进一步科学确定工程建设的合理性

淮委组织开展的引江济淮规划水资源论证，科学分析了跨流域调水工程与当地水资源之间的匹配性和协调性，提出了规划方案调整和优化的意见，进一步提高了规划编制的科学性和规划实施的可行性。长江委通过开展汉江干流、乌江干流梯级水电规划水资源论证，为梯级水电站选址提出提供了优化方案。跨流域调水工程规划水资源论证是跨流域调水工程规划的重要技术支撑，可为规划的科学编制提供重要技术依据。

2.抓住合适契机是推动地方政府及相关部门重视规划水资源论证工作的主要动力

安徽省水利厅抓住六安市霍邱县、合肥市庐江县大型铁矿开采的契机，要求地方政府对铁矿开采规划进行水资源方面的分析评价，未完成前所有铁矿项目水资源论证一律限批。抓住合适契机，开展规划水资源论证及相关工作，能有效提高各层面对规划水资源论证工作的认识，更是推动地方政府及相关部门重视、支持、配合规划水资源论证工作的主要动力。

3.制度先行是加快规划水资源论证工作的切入点

江苏、山东、广东、天津、四川和新疆等地以政府文件形式对开展规划水资源论证工作提出了明确要求，上海将规划水资源论证列为行政审批流程。只有将制度先行作为规划水资源论证工作的切入点，把规划水资源论证作为入园区企业的建设项目水资源论证的前置条件，规划水资源论证工作才能有章可循，才能做到依章办事。

二、规划水资源论证工作存在问题

1.制度体系不完善

目前，我国还没有水资源论证的专门法律法规，仅对建设项目水资源论证工作制定了部门规章。虽然水法第二十三条规定“国民经济和社会发展规划以及城市总体规划的编制、重大建设项目的布局，应当与当地水资源条件和防洪要求相适应，并进行科学论证”。2012年国务院《关于实行最严格水资源管理制度的意见》(国发〔2012〕3 号)也提出“加强相关规划和项目建设布局的水资源论证工作，国民经济和社会发展规划以及城市总体规划的编制、重大建设项目的布局，应当与当地水资源条件和防洪要求相适应”。但未强制要开展规划水资源论证。规划水资源论证缺乏相应的政策支撑，目前规划水资源论证的依据、经费、审查、监督实施等制度体系尚未建立，论证对象、审查权限、审查程序等尚未明晰。

2.相关技术规范缺乏

当前的规划水资源论证尚处于试点阶段，对于已经开展的水资源论证工作，报告书编制是依据《规划水资源论证技术要求》（试行），还没有形成规划水资源论证导则和技术规范体系。《规划水资源论证技术要求》（试行）缺少水资源论证分析范围和论证范围、论证工作等级、论证技术方法及指标体系等方面的规定，有待进一步完善，规划水资源论证技术体系尚未建立，也缺少不同类型的规划水资源论证技术规范。

3.介入时点不清

规划水资源论证是规划主管部门审批规划的前置条件，应与规划编制同步。而实际上规划水资源论证的介入时点不是过早就是过晚，时点把握不准。一种情况是过分强调早期介入，混淆了规划和规划水资源论证的区别。在规划编制过程中，如果规划水资源论证在规划草案编制之前介入，此时规划水资源论证对象不明确，脱离规划草案所进行的规划水资源论证不是真正意义上的规划水资源论证。另一种情况是规划水资源论证滞后，很难发挥规划水资源论证对规划编制行为的约束作用。从各地实际来看，地方政府和规划主管部门没有将规划水资源论证纳入规划编制程序，水行政主管部门介入规划编制一般是在规划编制基本完成以后，规划水资源论证这时介入很难再改变规划布局、规模和取用水方案。

4.公众参与制度不健全

公众参与是避免决策失误的有效工具，也是规划水资源论证的重要内容。目前，规划水资源论证的公众参与面不广，参与方式方法有待进一步拓展。一是规划水资源论证公众参与往往沿袭建设项目水资源论证公众参与的做法；二是规划水资源论证公众参与面还不够广泛，采用的方法比较单一，仅限于问卷调查、专家审查等，收到的效果相对有限；三是公众参与缺乏明确具体的规定与程序，这使得规划水资源论证公众参与在实际工作中缺乏约束性，带有一定盲目性，往往工作不够到位，甚至流于形式。

5.专业人才缺乏

规划水资源论证是一项多学科交叉、专业性较强的工作，对从业人员的要求较高。目前，规划水资源论证缺乏专业技术人才，从业人员的技术水平有待提高。我国从事规划水资源论证的工作人员主要是长期从事建设项目水资源论证的持证上岗人员。论证人员在开展工作之前对规划水资源论证了解不多，未经培训就要承担规划水资源论证工作，往往会受到传统建设项目水资源论证思维的影响，从建设项目的角度思考问题。

三、推进规划水资源论证工作的措施建议

1.准确把握介入时机

在规划编制过程中，无论是否开展规划水资源论证，水资源都是规划无法回避的问题。为避免脱离论证对象，规划水资源论证的介入至少要在规划方案 （包括推荐方案和替代方案）形成之后才能进行。在规划方案形成阶段介入，由于不确定性因素较多，往往只能定性评价，很难作出定量估算。在规划方案形成和优化阶段介入，适合于综合规划和专项规划中的指导性规划；在规划编制草案形成之后介入，适合于专项规划，此时水资源论证的对象已经明确，可以对水资源配置、水资源利用作出定量分析和比选，通过规划水资源论证发现规划中存在的问题，提出进一步调整和完善规划的意见和建议。

2.健全政策法规和制度体系

建议水利部加快水资源论证立法，以法律形式保障规划水资源论证的实施，这是规划水资源论证能够顺利有效实施的重要保障。目前规划水资源论证制度还未完全建立，需要从法律的角度严格要求执行规划水资源论证的强制性。可借鉴《环境影响评价法》的立法实践和经验，尽早出台《水资源论证条例》，将建设项目水资源论证和规划水资源论证纳入统一法律体系进行管理。建议水利部尽快出台 《规划水资源论证管理办法》《规划水资源论证报告书审查工作管理规定》，明确规划水资源论证报告书审查权限，严格报告书编制、审查审批、监督管理。

3.尽快出台相关技术规范

由于规划水资源论证工作刚刚起步，各方面认识不足，目前水利部制定的 《规划水资源论证技术要求》（试行）是编制规划水资源论证报告书的主要技术标准，建议在总结全国试点工作的基础上及时修订完善，细化针对不同规划类型的工作重点。同时出台配套的《规划水资源论证技术导则》及相关技术标准，制定重大建设项目布局规划、城市总体规划、工业园区规划、行业专项规划、区域经济发展战略规划等不同类型的技术规范。同时要深入研究规划水资源论证范围、论证技术方法、论证的指标体系，特别是要研究对规划水资源论证的实际操作具有指导意义的技术方法。

4.需要相关部门配合

建议水利部联合其他部委推进规划水资源论证工作，尤其是国家产业布局规划、重大建设项目布局规划的水资源论证工作，必须取得规划审批部门的理解、配合和支持，才能推动和实施。水利部可以与国家发改委联合发文，将规划水资源论证作为规划审批的前置条件，提出开展规划水资源论证工作要求，明确一些与规划相关的建设项目，若无规划水资源论证的不予审批。水行政主管部门应积极主动地与当地政府和规划主管部门沟通，充分理解开展规划水资源论证工作的重要意义，以取得相关部门的理解、支持和配合。

5.公众的广泛参与

公众参与应覆盖规划水资源论证的全过程，可通过一定途径和方式，遵循一定程序，开展公众参与活动，公众参与的主要方式有问卷调查、个别访谈、座谈会、论证会、大众传媒、发布公告、设置意见箱和召开听证会等。公众参与的主要内容应当有水资源背景调查、减缓措施征询、跟踪评价及监督等。公众参与的综合考虑因素：一是影响范围广且多为直接影响的规划，应采用广泛的公众参与；二是技术复杂的规划，要求有高层次管理者、专家的参与；三是参与评价工作的公众应当包括有关单位、专家和公众。

6.加快人才队伍建设

要借鉴建设项目水资源论证的工作实践和经验，吸收各级水行政主管部门的管理人员、科研人员及建设项目水资源论证从业人员以及社会各方力量，组织规划水资源论证队伍和专家队伍，搭建规划水资源论证技术交流平台。要加强规划水资源论证培训工作，根据不同的培训对象设计不同的培训内容，建议对规划水资源论证管理人员、从业人员和评审专家三支队伍进行培训，分层次、有重点、有计划地举办专题培训班。

7.开展论证后评估工作

规划水资源后评估主要任务是检查规划实施是否符合规划水资源论证报告书提出的用水方案、用水总量、用水效率、入河排污总量等要求，对规划实施后实际产生的影响与规划水资源论证报告书预测可能产生的影响进行比较分析和评估，对规划实施中所采取的预防或者减轻不良影响的对策和措施进行有效性分析和评估。对于后评估发现的问题要整改落实；对于整改措施没有达到预期目标的，要予以改进和调整规划。

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