我国城市防洪应急管理进展与对策

王 翔，赵 璞

（国家防汛抗旱总指挥部办公室，100053，北京）

我国是一个洪涝灾害频发的国家，有640多座建制城市不同程度受到江河洪水、台风暴潮、山洪泥石流以及暴雨内涝积水等各种类型洪涝灾害的威胁，每年都有百余座城市遭受洪水侵袭。随着城镇化的加快，城市暴雨洪涝带来的直接经济损失和间接损失都越来越巨大。公众疾呼“城市淹不起”，城市防洪排涝减灾任务越来越重，工作任重道远。在当前形势下，有序高效的城市防洪应急管理是实现城市防洪减灾目标的必要手段，其重要性日益凸显。

一、我国城市防洪工作进展

2011年中央1号文件和中央水利工作会议明确指出要“加强城市防洪排涝工程建设，提高城市排涝标准”。2013年3月，国务院办公厅印发《关于做好城市排水防涝设施建设工作的通知》，要求各地区认真排查隐患点，采取临时应急措施，解决严重积水内涝问题，避免因暴雨内涝造成人员伤亡和重大财产损失。通知提出“2014年年底前，要在摸清现状基础上，编制完成城市排水防涝设施建设规划，力争用5年时间完成排水管网的雨污分流改造，用10年左右的时间，建成较为完善的城市排水防涝工程体系”。2013年4月，国家防汛抗旱总指挥部召开全体会议，要求各地着力提高城市防洪排涝标准，加强防洪排涝应急能力建设，及时疏浚河道和排水管网，落实应急排涝措施，确保城市正常运转。地方各级政府结合实际，扎实推进，不断提高城市防洪排涝减灾能力。

1.防洪排涝管理体制日趋完善

2012年统计，全国已有240座城市实现了城市防洪排涝一体化管理。城市防洪排涝管理正由过去的“九龙管水”逐步转变为“一龙管水”，集中了优势资源，降低了行政成本，提高了执行效率，有利于防洪排涝统一指挥、实时调度和精细化管理，避免了责任不清、互相扯皮的现象，促进了防洪排涝管理水平的提高。例如，北京、天津、上海、武汉、南昌等市成立城市水务局，设防汛指挥部办公室，承担城市防汛抗旱指挥部日常工作。市防汛指挥部办公室与市水务局为两块牌子、一个班子，统一负责供水、排水、防汛、抗旱和水资源等所有涉水事务的管理工作，有效地协调供、排、防、抗的矛盾。

2.防洪应急预案工作扎实推进

2012年统计，全国有600座城市编制了城市防洪应急预案，占有防洪任务城市的95%，比2010年提高了近14个百分点。很多城市着力构筑全方位、多层次的防洪排涝应急预案体系，取得了很多宝贵经验。例如，北京市对下凹式立交桥、排水泵站、易积水点等重点部位和薄弱环节，逐一制定应急排水抢险预案，提高了预案的针对性和可操作性。长沙市在编制城市防洪预案和排渍预案的基础上，要求每个涉水建设项目的业主单位编制防汛预案，报市防指审批，并适时组织督察，以保证每个在建涉水建设项目的防洪安全。

3.城市防灾信息平台加速建设

为实现城市防洪排涝统一指挥调度，各地积极推进城市防洪信息化建设，整合相关部门现有资源，实现平台互通、信息共享，努力提高防洪排涝应急管理水平和公共服务质量。例如，天津市建成了天津水情分中心，实现了全市31个国家报汛站的水、雨情自动采集；建成了城市防洪信息系统，整合共享防汛信息资源。上海市实现了水务防汛信息平台与有关部门的气象信息、城市网格化管理信息、交警视频监控信息等连接，做到 “一个平台，多级应用”。济南市将城市防汛指挥系统与预备役应急分队指挥系统、交警指挥系统、气象会商系统互联互通，实现了全市城市防洪信息、通信等全覆盖。

4.城市防洪工程体系不断完善

各地密切结合城市防洪实际需求，合理安排，统筹兼顾，有条不紊地推进城市河道治理、堤防建设、山洪灾害防治、水库涵闸除险加固等工程建设，进一步夯实了城市防洪减灾的工程基础。例如，福建省在全省72个县市开展了城区防洪工程建设，累计完成投资37亿元，建成县级城区防洪堤1 019km，使全省有防洪任务的县级以上城市基本达到国家规定的设防标准。武汉市完成397km长江、汉江干堤和123km府河、举水连江支堤堤防整险加固；建成总长195.16km的中心城区防洪保护圈；将防洪工程与城市滨水环境建设融合，建成长30km的两江四岸江滩。

5.汛期应急处置能力不断提高

经过长期努力，各地面对城市洪涝灾害时的反应速度不断加快，处理措施更加完善，应急处置能力不断提高。北京市2013年汛期共出动抢险人员50万人次，排除积水30处次，处理塌方和滑坡40点次，转移群众3.7万人次，有力保障了人民生命财产安全。上海市遭遇2013年第23号强台风“菲特”袭击，全市普降大暴雨到特大暴雨，上海各地区、各行业按照防汛责任制和工作预案，迅速形成了较完整的防汛抗灾组织体系，出动抢险、排水、巡查人员2万余人次，出动各类应急抢险车辆1200余台次，动员社会各界力量广泛参与防风抗灾，全力保障城市安全运转。

二、城市防洪应急管理存在的主要问题

据统计，2010年、2011年和2012年，全国分别有269座、136座和184座城市（含县城）受淹，大量基础设施被淹受损，部分城区交通瘫痪，严重影响市民生活和城市正常运行，经济损失巨大。必须看到，城市防洪排涝工程基础仍然不够完善，城市防洪应急管理能力与实际需求之间差异较大。

1.应急管理体制机制仍不健全

近年，一些地市成立了城市防汛抗旱指挥部，协调指挥全市防洪减灾工作，但这些城市同时设立城市防汛抗旱指挥部和城市防洪指挥部，存在城区防洪工作多头管理的现象。防汛机构尚未延伸至基层组织，城市街道、社区和企事业单位等基层防汛机构存在人员和设施不足、岗位和职责不清等情况。城市防洪应急管理涉及水利、交通、电力、气象、城建、园林、市政、城管等多个部门，部分工作交叉重合，以上这些情况都容易导致城市防洪应急管理中出现职责交叉、衔接不顺甚至管理缺位。

2.灾害预测预报预警能力不足

近年，受全球气候变化、大规模城镇化运动以及“热岛效应”的影响，我国城市发生突发性灾害天气的频次显著增多。短历时局部强降雨致灾性很高，但其预测预报难度较大，给城市防洪带来很大挑战。许多城市水文、气象站网还不能及时准确地预报降雨强度和范围。城市范围不断扩大，大量地面硬化减少了渗水地面和植被，降雨大部分形成地表径流，改变了城市洪水形态。且城市地面大多比较平顺，雨后汇流快，雨水快速聚集，使得城市洪涝灾害预警更加困难。市政设施积水监测站点覆盖不全，难以及时掌握城市洪涝发生、发展状况，不利于及时发布预警信息。

3.应急预案体系尚不完善

目前有防洪任务的城市大都只编制了应对江河洪水的城市防洪预案，缺乏城市内涝积水、山洪泥石流、交通瘫痪、地下设施雨水倒灌、供水供电中断等次生灾害的应急预案。同时，城市建设不断向空中、地下发展，出现了大量高层建筑和地下设施，高度集中的供水、供电、能源、通信系统增加了城市的脆弱性，一旦发生洪涝灾害，往往会发生水电中断、交通瘫痪等一系列次生灾害，缺乏应对这些次生灾害的应急预案，会导致灾害来临时无法及时采取措施，防灾减灾工作难以有效进行。

4.应急保障能力不足

应急保障是有效开展减灾抢险救援的基础支撑。一些城市缺乏对灾时抢险和平时战备的应急保障要求，尤其是一些北方城市，多年未经历过暴雨洪水考验，防灾减灾意识薄弱，应急抢险队伍、防洪抢险设施和物资储备都有待加强。部分城市防洪应急预案中对通信、信息、供电、运输、物资设备、抢险队伍等的保障措施不够明确，抢险人员和队伍缺乏技术培训和应急演练，严重影响在灾害发生后第一时间进行应急处置。

5.避险宣传教育滞后

近年，城市暴雨洪涝灾害凸显出城市防灾教育宣传不足，城市居民普遍缺乏防洪减灾意识。特别是城市外来务工、出差、旅游、临时来访等人员，往往成为宣传教育死角，其防灾避险意识和知识更加缺乏，易造成不必要的人员伤亡。2013年第19号强台风“天兔”袭击广东，在防御台风过程中，有14名群众因顶风外出，被倾倒树木、电线、高空坠物等砸中导致死亡，暴露出公众面对灾害时避险意识和自救知识的严重匮乏，应急处理能力亟待提高，防灾减灾知识宣传教育工作需要进一步加强。

三、加强城市防洪应急管理的主要对策

当前和今后一个时期，应当进一步完善城市防洪排涝工程体系，大力加强工程建设，尽快达到国家规定的防洪排涝标准。在城市防洪应急管理方面，建议采取以下对策：

1.提高灾害预测预报预警能力

改善监测手段，进一步加强城市水文、气象站网建设，优化布局，扩大监测范围。提高预报精度，进一步充实技术力量，更新仪器设备，改良预报方案。形成规范的城市气象、水文、防洪与排涝工程险情、洪涝灾情信息报告制度。科学预警，对江河洪水、山洪灾害、暴雨内涝、台风暴潮等不同灾害，合理划分灾害预警级别，设置简洁易懂的警示标志，便于公众理解并采取预防措施。增加预警信息发布的手段，提高信息发布频次，扩大信息覆盖范围，保障预警信息及时传达，为公众争取足够时间采取防范措施。

2.健全城市防洪应急管理机制

理顺城市防洪指挥机构与防汛抗旱指挥机构的关系，落实其办事机构，避免出现城区防洪工作多头管理的现象。落实城市防洪行政首长负责制，加强制度协调、规划协调和政策协调，确保防洪减灾工作责任到位、措施到位。明确防洪指挥机构各成员单位及其各自职责，细化各部门在防洪应急管理中的职责，划清权限范围，建立沟通协作机制，避免职能交叉，杜绝职责缺位。将城市防洪减灾组织延伸到街道、社区和企事业单位等基层单位，确定具体防汛防灾人员和职责，建立顺畅的政令通报、信息报送机制，确保防汛减灾措施落实到位，形成上下协同、步调一致的防洪减灾体系。

3.完善城市防洪应急预案体系

城市防洪应急预案是防御和处置城市各类洪涝灾害的实施方案，必须具有高度的完整性、针对性和可操作性。应根据城市发展实际，针对新情况、新问题，不断修订完善已有应急预案，不断提高预案的实效性。构建覆盖各项工程、各个单位、各个小区的城市防洪排涝预案体系，使基层防御工作有章可循。完善不同类型洪涝灾害的专题应急预案，分析各类灾害风险，针对不同等级风险制定相应防御方案，不断提高预案的针对性。

4.消除城市防洪排涝安全隐患

针对城市中普遍存在的洪涝灾害险情易发点对症下药、重点突破，加强学校、医院、居民区、旅游景点、商业中心等人口稠密地区的防洪安全管理，制定完善的防灾避险转移方案。加强地下空间管理，安装防洪门，修建挡水坎或排水泵站，在危险地区设置洪水风险警示牌，详细标明避险路线和注意事项。加强建设项目管理，对可能影响防洪或易受淹的建设项目，做好洪水影响分析，采取有效措施减少灾害损失。加强城市易涝隐患点监控，对城市下沉式立交桥、排水口、低洼区、主要道路、重要交通节点等进行实时监测。加强城市涉水管理，加大执法力度，坚决打击随意向河道弃置垃圾、违法设障等阻塞泄流和排水通道、侵占城市水域的行为，保护河湖洼淀调蓄和排泄城市暴雨洪水的能力。

5.提高城市防洪应急保障能力

充实抢险队伍，依托专业防汛抢险队、基层公安消防队、工矿企业单位等组建抢险力量，同时加强技术培训和应急演练。加强物资储备，根据城市特点和防洪排涝实际需要，定期更新和补充物资，保证灾情险情发生时能够迅速投入应急抢险。明确灾害发生时通信、信息、供电、运输、治安、医疗等方面的责任单位和保障措施，确保应急抢险工作顺利实施。加强灾害善后工作，从资金、物资、人员等各方面保障灾后救助、水毁修复、灾后重建、保险补偿等工作能及时开展。

6.开展城市防灾知识宣传教育

利用报刊、电视、网站等各种媒体普及防灾避险知识，增强公众的风险意识。将城市防洪知识纳入中小学课堂教育，培养青少年的避险自救能力。适时组织开展应急演练，提高公众应对城市洪涝灾害的实战能力。通过专题网站、电视、广播、微博等形式，建立公众参与的城市防灾互动平台，调动社会积极性，共同做好城市防灾减灾工作。特别是应做好台风等灾害频发地区的外来务工、务农、经商、出差、旅游、来访人员的安全知识宣传教育，避免外来人员因缺乏对灾害的认识和避险知识造成不必要的伤亡。

[1]陈雷.全面贯彻落实中央水利工作会议精神 开创中国特色水利现代化事业新局面[N].人民日报，2011-07-20.

[2]水利部.关于加强城市水利工作的若干意见[R].2006.

[3]黄朝忠.防汛抗旱应急组织指挥体系[J].中国防汛抗旱，2006（2）.