建立水量水质相结合的水权制度促进水安全

贾绍凤

（中国科学院地理科学与资源研究所，100101，北京）

水安全，包括防洪安全、水资源安全、水环境安全、水生态安全，是国家安全体系非常重要的组成部分。目前我国以水资源区域性短缺、水污染泛滥成灾、城市内涝频发为主要特征的水安全问题十分突出。为完善我国的水安全体系、提高水安全水平，应建立水量水质相结合的水权制度。

一、建立水量水质相结合的水权制度的必要性

1.建立资源产权明晰的水权制度是发挥市场资源配置决定性作用的需要

首先，党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出要发挥市场在资源配置中的决定性作用。水资源作为基础性的自然资源和战略性的经济资源，也应引入市场机制作为水资源配置的主要手段。为了发挥市场在水资源配置中的决定性作用，就必须建立作为市场机制的前提的水权制度。只有在水权明晰的前提下才能进行水权的交易，从而发挥市场的水资源配置功能。

其次，根据经济学理论，产权越明晰，对微观权益、绩效界定越清楚，越有利于提高整个经济系统的效率。对水资源而言，要改变吃国家“大锅水”的状况，明确水权的产权性质，把水的使用权明晰到基层用户，使水的利用效率与微观用户的经济利益紧密联系起来，以发挥整个社会爱惜水资源、节约水资源、保护水资源的积极性。

2.只有建立水量水质统一的现代水权制度才能落实水权

在工业化和城市化加快发展的进程中，人类向自然水体排放的生产和生活废水越来越多，自然地表和地下水体受到越来越严重的污染，一些自然水体已经丧失了供水功能。在这样的背景下，如果水权只是规定水量而不限定水质，很可能水权赋予的水量被污染而不能利用，所谓水权就失去了意义。因应现实的情况改变，水权的界定不但需要限定水量，还需要限定水质。只有这样，才能保障水权权益，才能保证正常的用水秩序。

3.只有建立水量水质统一的现代水权制度才能建设好水生态文明

只有把各方的水量和水质的相关权利和义务都界定好，才能建设好水生态文明。目前我国水资源安全的最突出的问题是水污染。除了环境法规没有得到很好落实、不达标排放现象普遍的原因之外，另一个重要的原因是缺乏对水质进行规定的水权制度。对上游流向下游的水流的水质没有明确要求，更没有不达标的处罚制度，助长了上游发展自己、祸害下游的自私自利行为。只有建设水量水质相统一的水权制度，即在规定各地可用水量的同时，规定水源地以及各水量交送界面的水质，并制定相应的奖惩措施，才能更有效地制止污染水资源的自私自利行为，才能更好地防治水污染，才能更好地建设水生态文明。

二、应把现行水量分配制度完善为以水资源资产为基础的水权制度

1.现有水量分配制度的历史进步

2007年水利部发布的《水量分配暂行办法》是个具有历史意义的文件，它规定原来国家所有的水资源的使用权可以逐级分配到省 （自治区、直辖市）、县（市、区、旗）、灌区和城镇。2009年国务院批准的 《全国水资源综合规划》以及正在制定的《中长期水资源供求规划2030》，进一步把取水总量指标分解落实到了各个流域、省 （自治区、直辖市），各个省（自治区、直辖市）进一步分解落实到了各个县市。这实际上打破了国家的“大锅水”体制，明确了各地的可取水量，要求各地根据自己的可取水量来制定自己的社会经济发展和供水规划。

2.现有水量分配制度的不足

但现有水量分配制度相对于建立主要依靠市场的水资源配置机制的要求而言，还存在明显的不足。

首先，在性质上，现有水量分配制度是行政主导的，具有行政调控的性质，而现代水权制度应该是建立在水资源资产产权基础上的。行政主导的水量分配可以由政府来改变，而已经明确属于用户的水权是不能由政府随便改变的。这是政府行政主导的资源配置制度与市场经济产权制度的本质区别。

其次，在操作层面，现有水量分配制度对于不同规划水平年分配了不同的取水指标，而且规定对同一个行政区内的不同用户的取水指标在未来可以调整，这增添了用户可用水量的不确定性，不符合产权的稳定预期的要求。按照市场经济制度的要求，一旦明晰用户的水资源资产，其产权就必须受保护，只能在用户自愿的前提下使用和交易，除了有违法行为一般不能受行政干预调整。

再次，目前的水量分配制度没有考虑水质，不能实现水量水质的统一管理。一方面，没有水质规定和保证，分配的水量也用不了；另一方面，在制度设计上水量与水质的脱节，使得在实践中难以落实水资源的量与质的统一管理。

总之，行政主导的水量分配制度，与基于市场经济产权制度的现代水权制度的要求还有一段距离。

3.目前的水量分配制度应进一步改革完善为现代水权制度

目前的水量分配制度，以及各省（自治区、直辖市）、各县（市、区、旗）的取水总量控制指标的分解，已经为现代水权制度的建立打下了很好的基础。虽然分配的水量不等于赋予的水权，但好不容易经过上下协商才确定的水量分配方案，一旦确定，就难以再变动。正如1987年国务院发布的黄河分水方案，一旦通过，尽管一些省份有意见，也很难轻易改变。这在客观上赋予了分配的水量具有类似水权的性质。

建立现代水权制度，需要在现行水量分配制度基础上进一步做的工作包括：一是明确分配的水量的水权性质，二是在水量的基础上，规定所有河流交界断面的水质要求，三是建立发挥市场作用的水权交易制度。

三、水量水质相结合的现代水权制度的主要内容

1.尽量细化到基层用户的水权界定

要把每个省、每个县、每个城镇、每个灌区、乃至每个终端用水大户的用水量、耗水量等水权指标都明确界定。

至于灌区内部、城镇内部的水权分配采用何种方式，可以交由各地自行探索、自主选择。或许可以采用灌区用水协会集体所有的形式，也可能在灌区内部采用进一步分解到农户的形式。在城镇内部，水权或许可以属于城镇政府，而委托给供水公司和自供水单位使用。

为避免城镇用水过度紧张，可以建立企业用户用水优先权制度。对于新增加的城镇企业用水户，必须按照取得用水权的先后顺序、排在老用户之后用水，也就是说老用户拥有优先权，如果水不够用，应先停后来者的用水。这样想要进入城市的企业就要慎重考虑供水风险。这既可以保护老用户的利益、降低已有投资的风险，又可避免缺水城市过度膨胀。

在初始水权划定之后，就要把水权作为产权对待，保护水权的合法权益。水权不能被随意剥夺或变更，水权所有者拥有水权的收益权、处置权。对于水权所有者节水节省的水量，不但允许用户获得水费节约收益，还应当允许其出售水权而获得收益。

2.对水权的水质规定

为了保证水权规定的水量可被利用，除了水权的水量指标之外，对每一份水权的水质也应作出规定，例如生活用水、工业用水、农业用水的取水水源的水质应符合相关标准，并且要明确谁对水源水质负责。

根据相关法规，地方政府对所辖区域的环境质量负责。因此，各地的水权的水质要求，应该由地方政府来负责落实，也只有地方政府通过水污染防治、水资源保护工作来落实。首先，为明确流域上下游不同地区的职责，应根据水功能区划，明确各水流区域分界断面的水质要求并制定惩罚制度。对于达不到水质要求的，断面之上的地区应根据污染物处理成本或污染造成的损失加倍赔偿断面以下的地区。如果污染来自更上游的地区，断面之上的地区又可找更上游的地区赔偿。由国家负责监管省界断面，省负责监管地县界断面。其次，各地方政府对其内部各水源的水质负责。如果达不到取水水质要求，应规定水权拥有者可以向当地政府按治污成本或造成的损失加倍索赔，政府则可以转向污染者索赔。

之所以在新的水权制度中规定政府的水权水质保证人角色，是因为只有地方政府才能担当起这一角色。而且，只有地方政府担当起这一角色，地方政府的政绩观才能真正改变，其环境质量责任才能真正落实，水生态文明才能实现。

3.政府管治下的水权交易规则

如果不允许水权交易，虽然明晰的水权对水资源的有序管理也有一定作用，但市场的高效配置功能却完全无从发挥。只有允许交易，市场的高效配置功能才能发挥。因此在明晰界定水权之后，还应该建立水权交易制度。

应该说目前我国实践中的所谓的水权转换，还不是真正的水权交易，只不过是政府主持下的取水许可从农业转向工业的重新安排。

从主管部门的未来水权改革设想来看，似乎设想的所谓水权交易也不过是取水许可的交易，仍不是真正的水权交易，因为取水许可是一种暂时的行政许可，既不是产权，也有时效限制。

真正的水权交易，是在作为产权的水权界定清楚之后对水权的交易。

因为水资源很大程度上的公益性和很强的外部性，水权的交易不能像一般商品那样完全自由交易，而应该有一定的限制，需要有政府的监管。例如水权的交易不能影响其他用户的利益，如果影响到第三方，应取得第三方的同意；如果水权被交易到流域外，对流域内外都有影响，如何评估和补偿？因此水权交易制度应该是政府管治下，应建立什么是允许的、什么是不允许的详细交易规则。

四、水量水质相结合的现代水权制度的主要特征

1.尊重水权的产权权益

水权所有者拥有的水权，是其合法拥有的资产，只要不违反水权使用、交易的相关法规，其水权就受法律保护而不能受他人侵害，也不能被政府剥夺。

如果政府要进行跨流域调水，就必须从水源区获得水权，而不能再像以往那样通过行政方式调配水源，实质上是让水源区作出牺牲。这很可能意味着调水的成本会增加。如果真是这样，这不过是原来隐含的成本现在显现化了，反映了调水的真实成本。真实成本的显露对真正的水资源高效配置无疑是有好处的。

2.通过水权交易实现水资源高效配置

新的用户如果想要获得水权，或许可从政府预留的水权中申请，但更普遍的情况是必须从老用户手中购买。愿意卖水权者，肯定是他自己用水的效益不如卖水收入高；而买水权者，肯定他使用水资源的效益要超过购买水权的成本。因此，通过水权的交易，水资源不断从低效用水者向高效用水者转移，从而实现水资源的高效配置，并可借助市场机制随时动态调整、不断优化。

3.真正实现水量与水质的统一管理

在水量与水质相结合的现代水权制度中，同时对水权的水量和水质进行了规定，既明确了水权所有者的水量和水质权益，也明确了作为水权保证人的地方政府在保证水权拥有人的水量和水质要求的责任，这就要求地方政府真正担负起水量水质统一管理的职责，也为打破水量水质的分割部门管理创造了条件。