水治理如何“两手发力”

王亚华

（清华大学国情研究中心，100084，北京）

习近平总书记近日提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水新思路，为强化水治理、保障水安全指明了方向。其中“两手发力”是协调发挥政府“有形之手”和市场“无形之手”的作用，这是强化水治理、保障水安全的基本途径。正确处理水治理中政府与市场的关系，这是新时期中国水治理面临的核心问题。

一、水治理中政府与市场的关系

市场经济是人类迄今在资源配置中最为有效的方式，其伴随的竞争机制是经济活力的源泉，也是提高企业效率的最佳途径。市场具有点石成金的魔力，世界上的高收入国家无一例外都拥有发达的市场经济，中国改革以来的经济增长奇迹在本质上得益于市场经济的引入和不断拓展。但是市场的有效运作需要一系列前提条件，包括法律支持、产权保护、公平秩序、充分信息等，这就需要政府提供这些基础性的支撑。同时，市场的作用也不是万能的，市场在面临公共产品、外部性、自然垄断、非对称信息等情形下会出现失灵，往往需要政府发挥相应的作用。政府正当干预与政府监管，是经济社会持续发展的必要条件，能够对市场经济和个人活动起催化、促进和补充作用。

中国从1992年党的十四大确立了社会主义市场经济导向的改革，提出要使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。经过20多年的渐进改革，市场经济体系已经基本确立，为中国经济社会带来了繁荣和活力。但是，以政府为主导的市场经济体制导致政府与市场的关系错综复杂，突出表现为政府的 “越位”（过度行政干预）、“错位”（职能交叉）和“缺位”（如公共服务供给不足）等问题。理顺政府与市场的关系，成为中国经济体制改革的关键。党的十八届三中全会对社会主义建设全面改革作出总体设计，提出经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用。

市场的基本特性之一是具有自发扩展性，市场机制的运作必然导致向一切资源配置领域的拓展，包括自然资源配置领域。十八届三中全会决定中，提出建立系统完整的生态文明制度体系，其中特别强调了市场机制的作用，提出实行资源有偿使用制度，推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度，建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制。在此背景下需要认真研究如何理顺水治理中的政府与市场关系，使政府和市场在水治理中更好地发挥作用。

正确处理水治理中政府与市场的关系，就是要用好政府的“有形之手”与市场的“无形之手”，两只手要各得其所，两只手都要硬，真正做到“两手发力”。市场机制有助于提高资源配置效率，通过发展水权市场和水务市场，以及在水利工程建设和管理的各个环节引入市场机制，可以改进水治理。政府发挥宏观调控和市场监管职能，通过建立健全政策法规和管理制度，为市场机制的运作提供基础支撑，同时通过提供公共服务和社会管理，强化水安全保障。

水治理中政府与市场不是相互排斥，而是互为补充的关系。以水权市场的发展为例，市场机制可以在水权再分配方面发挥重要作用，但是这离不开政府主导下的水权初始分配，也离不开政府为水权分配提供的一系列实施保障制度。只有当政府与市场发挥各自的比较优势，各司其职，互补协作，才有助于实现更高水平的水治理。世界银行在总结美洲水市场经验的基础上有如下结论：尽管利用市场再分配水以满足变化的需求，是水管理的一种重要的工具，但只是这个过程中的工具之一；它不能替代教育、公众信息、水文信息库、水权的行政和执行能力、有力的法律和制度框架；当得到所有这些方面支持的时候，市场过程才有助于水资源得到最高和最有价值的利用。

二、市场在水治理中的作用

水资源和水服务具有多种混合特性，用于生产目的的部分水资源，以及具有经营性质的部分水服务，能够利用市场机制进行优化配置。从世界范围来看，为了提高水资源配置和水服务提供的有效性，市场机制被作为重要手段日益受到重视。过去30多年间，世界范围内的水市场化趋势明显，智利、秘鲁、墨西哥等国家积极引入市场机制分配水资源。拉美和非洲的很多国家水设施被私有化或水服务引入了商业化运营，兴起了水务市场化和发展公私伙伴关系的潮流。以澳大利亚为例，20世纪70年代末期，在澳大利亚东部的墨累—达令流域，由于水稀缺程度的提高，开始引入水权市场的改革。到了20世纪90年代上半期，以市场化为取向的水管理体制改革，已经成为澳大利亚政府的国家政策，特别是反映水供给成本的全成本定价，明晰水资源产权和允许水权转让等政策。

市场机制的引入有助于提高水资源配置效率和吸引水务建设与管理的社会参与。但是水市场的作用也有很大的局限性，只有部分水资源和水服务的有限领域能够进入市场并且受到水的流动性、多用途性和公共性的诸多限制。世界银行曾经对国际水市场经验做了总结，发现水市场发挥作用的前提条件较为苛刻，至少有9个方面。很多学者的研究也佐证了该结论，如卡尔·鲍尔的研究指出：水市场的运作相当复杂，其发展受制于法律规则、政治选择、制度安排、经济和地理条件、以及文化因素，所以对水市场应持谨慎和适当的预期。

新世纪以来，中国开启了水权和水市场的探索。2000年岁末，浙江省东阳—义乌水权交易，被誉为标志着我国水权市场的正式诞生，从实践上证明了市场机制是水资源配置的有效手段。其后，黄河中上游的宁夏、内蒙古的水权转换工作，探索出了水资源优化配置的新途径，成为我国水市场探索的重要范例。近年来，在甘肃张掖市、福建泉州市、新疆吐鲁番等地区，也相继开展了水权交易的探索。未来随着水权管理工作的推进，水权市场的事例还将越来越多的涌现。总体来看，过去十几年间，水权市场在一些地区得到了发展，但总体规模和发挥作用还比较有限，其发展还面临着很多复杂的经济社会和管理制度制约。远景展望来看，随着我国市场经济体制和水权管理体系的完善，水权市场将会有较大的发展空间。

与此同时，我国水务市场化发展迅速。据不完全统计，改革十年来，中外投资公私在中国水务市场的资金投入总额约1 000亿元，城市供水能力的50%和污水处理能力的60%引入了社会资本参与。经过市场化改革的项目，其建设和运行成本必原有项目平均低二到三成。推进水务市场化，一方面有利于加快水务设施建设，提升运营效率和服务质量，但另一方面也暴露出很多问题，例如水务企业盈利导向性增强导致的水价大幅提高，外资水务集团高溢价收购国内水务项目，水务行业的有效监管滞后等引起社会争议的现象。这就要求水务市场在进一步发展过程中，应当合理界定政府与市场的作用。在积极利用市场机制提高效率的同时，强调政府保障公平和安全的作用。政府应当强化对包括价格、质量、市场准入等在内的市场监管；强化水公共管理职能，切实保障供水安全和水务运行安全；强化公共财政支持，保障基本水公共服务的供给，维护社会公用事业的公益性。

三、政府在水治理中的职能

政府在社会主义市场经济条件下发挥的作用，主要包括经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、环境保护等职能。水资源由于流动性、外部性、不确定性、自然垄断等原因，水资源配置过程中存在着广泛的“市场失灵”，单纯依靠自由市场无法导致有效的社会产出。因此，水管理中需要广泛的政府介入和政府干预。

从世界范围来看，过去30多年的水市场浪潮，并未改变水分配和管理政府主导的格局。目前运作良好的水权市场只是局限于美国、澳大利亚等少数发达国家的部分地区。一些国家特别是发展中国家，尽管开展了水权市场的探索，但是由于水权法规不健全、制度执行不力及客观条件制约，水权市场的运作面临很多问题，政府需要大量干预和介入，水权市场因而具有“准市场”的特征。至于水务市场化的改革，普遍被认为并不成功，进入新世纪以来日渐式微。目前全世界85%以上的水设施在政府控制之下。

从世界各国的水治理实践来看，政府在水资源分配、水利设施建设和管理、水服务提供等各个方面发挥着基础作用。在具有独特国情条件的中国尤其如此。从新中国成立以来的治水实践来看，政府在治水中始终发挥着主导作用。新中国成立以来的半个世纪中，政府主导下开展了大规模的水利工程建设，建成了世界最大的水利工程体系，政府同时也主导了水管理的各个环节。改革以来，随着市场经济的发展，市场机制在水资源管理和水务管理中的作用不断拓展，对于提高水资源配置效率和改进水务管理发挥了一定作用。但总体来看，市场机制在水治理中的作用还比较有限，政府在水管理中仍然发挥着基础性的作用。在经济社会转型的背景下，这种模式伴随着用水户缺乏激励导致的用水粗放、水设施运作效率低下等传统问题，还面临着市场监管不到位、制度不健全、规制不合理等新的问题，与市场经济条件和转变政府职能的要求不相适应。

当前我国的水治理要更好地发挥政府的作用，关键是转变政府职能。政府需要从微观事务管理更多地转向宏观管理和社会管理，从水利工程的建设更多地转向制度建设和公共服务，从行政手段为主转向法律、行政、经济、教育等多种手段并用并更加重视依法行政。例如，政府从直接调配水资源转向实施水权管理调控水资源配置，从直接投资建水利工程转向大规模利用社会资本办水利，从直接管理水务设施转向制定标准和强化监管保障水安全，从全方位提供各种水服务转向重点提供水利基本公共服务，从主要依靠行政手段协调水事主体的利益冲突转向依靠规划、法规、标准等规则来规范各种水事关系。

新时期不断完善政府职能，重点是建设服务型政府。我国治水任务量大面广，政府提供的公共服务种类繁多，例如河流治理、水库除险加固、山洪灾害防治，农田水利基本建设，灌区改造配套、节水灌溉，农村饮水安全，水利移民、水土流失防治、水生态环境保护等。完善政府公共服务职能，需要更加重视公共服务的供给质量，不断提高公共服务水平，更加重视保障民生；更加重视公共服务的提供效率，积极利用市场机制和社会参与，引入公私伙伴关系，提高公共服务供给的成本有效性；更加重视公共服务供给的公平性，大力推进水利基本公共服务均等化，不断缩小水利公共服务的地区差距和城乡差距；更加重视满足新兴水利需求，如水生态、水景观、水文化、水情教育、水安全应急服务等，需要超前布局、及时扩大服务供给，满足人民群众日益增长的新兴需求。

在全面加强和改善水利宏观管理与不断提高水利公共服务水平的同时，政府在水治理中要积极引入市场机制，建设市场友好型政府。要从排斥市场转向市场友好，要在进一步明晰水权的基础上扩大水权市场的范围和作用，要解除水务市场的不合理管制，进一步放开经营性的水务市场，建立健全利用市场促进用水效率提高和社会资本投入的规则和机制。相应的，政府从直接行政管制转向宏观调控和市场监管，做好水市场的裁判员、服务员和信息员。当前，水利部门正在全面落实最严格水资源管理制度，抓紧完善“三条红线”指标体系，加强水资源监控能力建设，严格水资源管理责任考核。最严格水资源管理制度的落实，为水市场的进一步发展创造了条件。

总之，“两手发力”是强化水治理、保障水安全的基本途径，而实现“两手发力”的核心，是正确处理水治理中的政府与市场的关系。中国的国情水情决定了，当前在水治理中政府仍然要发挥基础性作用，通过履行宏观调控、市场监管和公共服务等职能保障水安全。同时，在市场经济条件下，需要不断扩大市场在水资源配置和水务管理中的作用，通过提高效率和吸纳社会参与改进水治理。水治理中政府与市场的关系，不是相互割裂、相互对立、相互排斥，而是相互结合、相互补充、相互促进。当前，理顺水治理中的政府与市场关系，关键是积极完善政府职能，加快转变政府职能，建设责任法治服务型政府和市场友好型政府。

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