水安全：内涵、问题与方略

谷树忠，胡咏君

（1.国务院发展研究中心资源与环境政策研究所，100010，北京；2.中国科学院地理科学与资源研究所，100101，北京）

习近平主席在主持召开的中央国家安全委员会第一次会议时强调，坚持总体国家安全观、走中国特色国家安全道路，并明确指出构建集政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全等于一体的国家安全体系。水是生命之源、生产之要、生态之基，水安全不仅是资源安全的重要组成部分，也关系着国土安全、经济安全、生态安全、社会安全等其他安全，代表着我国生态文明建设的重要方向、目标和要求。

近年来，水资源对经济社会发展的约束作用不断增强，水污染、水纠纷、供水水质、干旱洪涝、水源破坏等问题频出，社会各界对于水安全问题的关注也越来越高。因此，有必要对水安全的若干基本问题进行一个系统的梳理。

一、水安全的内涵解析

水安全，是指一个国家或地区可以保质保量、及时持续、稳定可靠、经济合理地获取所需的水资源、水资源性产品及维护良好生态环境的状态或能力。

水安全有五个基本含义：

一是水资源安全，包括水量充裕和结构均衡。水量充裕，既有总量的充裕，也有人均量的充裕。结构均衡包括地区均衡与人群均衡。水资源分布的不均衡，不仅增加了供水时间和成本，还有可能引发取水纠纷和洪涝灾害，是导致水资源安全问题的原因之一；人群不均衡表现在人群阶层，特别是收入阶层的差异，导致获取水资源经济能力（支付能力）上的差异，也是影响水资源安全的重要因素之一。

二是水环境安全，包括饮用水安全、环境容量内的纳污能力和良好的环境服务功能，与人类身心健康紧密相关。如水源地保护、最低生活用水质量、水污染综合防治、优美的亲水宜居环境等。

三是水生态安全，即拥有良性水循环和水生生物多样性，能够实现自我修复和维持整个生态系统的保育。如蓄水充足、水土保持良好、湖泊与湿地恢复、维护河流形态的多样化、生态需水保障等。

四是水工程安全，即在江河、湖泊和地下水源开发、利用、控制、调配和保护水资源各类工程的安全，包括防洪、灌溉、供水、发电、防洪、发电、水土保持、水资源保护等工程的合理建设与良性运行等。

五是供水安全，包括结构供水安全和城乡供水安全。结构供水安全包括生产、生活和生态供水安全。高耗水产业的不合理配置，会导致水资源的超载和供水的不稳定，生态供水的忽视，会导致生态环境的破坏。城乡供水安全，即城市供水安全和乡村供水安全，城市供水安全是推进城镇化的支撑要素，乡村供水安全不仅影响农村人口饮水安全，而且关系城市水源安全。

水安全是水资源、水环境、水生态、水工程和供水安全五个方面的综合效应，这五者之间并不是相互独立的，如水资源的多寡，与水生态、供水之间有很强的关联性，水工程、水环境与供水安全有很强的关联性。

水安全具有三个典型特征：

一是水安全的基础性及关联性。水是人类、动植物、土地和生态等绝大部分自然资源中普遍存在的资源，其不仅是生命的构成要素，而且是整个生态系统的维持要素，其与多种自然资源具有高度的相关性，与环境、生态紧密相关，其自身之间也存在广泛的关联性。

二是水安全的动态性或可变性。水安全是一个动态问题，任何国家和地区都会不断出现新的问题，而且水本身的流动性、循环性和水量的利害两重性，也使得水安全问题更为复杂多变。

三是水安全的层次性或尺度性。水安全的不同尺度，产生了国家水安全、流域水安全、区域或地区水安全，以及群体水安全和个体水安全等衍生概念。

二、我国水安全问题严峻

一是水资源供需矛盾突出。我国水资源总量位居世界第六，但人均水资源量仅为世界平均水平的1/4。经济的持续高速或较高增长，人口增长及人均消费水平的持续提高，使得供需矛盾突出，给水安全带来了日益沉重的压力，且这种压力在相当长时间内是不可逆转的。

二是水污染严重蔓延。环保部发布的《2013中国环境状况公报》在全国198个地市级行政区开展的4 929个地下水水质监测点中，水质呈较差级及极差级的监测点一共占了57.3%。全国地表水国控断面的水质“总体为轻度污染”。大范围地表水、地下水被污染，并通过大气污染、渗透等方式，蔓延影响到饮用水水源，直接影响了饮用水源水质，威胁人们的饮水安全。

三是水工程建设和管理仍相对滞后。尽管我国已初步形成了蓄引提调相结合的水资源配置格局和基于大江大河干流的防洪减灾体系，但洪灾水患问题和工程性缺水仍普遍存在，水利投入仍存在较大缺口。农田水利、中小河流治理、农村饮水安全工程、小型水库病险率高等问题突出，亟待加强专项治理。

四是生态需水正在遭到侵占。1950—2000年期间，我国平原湖泊总面积萎缩率高达31.07%，高原湖泊面积萎缩率虽然不高，仅4.23%，但水位下降明显。湖泊面积萎缩与我国经济发展迅速有关，尤其是东部地区，人类活动侵占湖泊、水库过度养殖、水质污染等现象严重，地下水的超采、取水量增加，补给减少导致湖泊水位下降。

五是涉水事件、水事纠纷增多。涉水事件、水事纠纷主要涉及边界划定、河流航行安全以及上下游国家间、地区间的水资源分配、水资源污染、生态环境保护、区域合作等方面，严重威胁了人民的生命健康，影响区域稳定甚至国家国土安全。如接连发生的城区部分自来水苯超标、汉江武汉段水质的氨氮超标、靖江的水质异常等事件，山西河北河南长达几十年的水权纷争、云南罗平干旱群众抢水争水、中越边境水口口岸的多次水污染、中俄边境黑龙江水质污染及因河流改道而引起的国土流失等。

三、我国水安全受到多种因素影响

一是自然基础因素，有利面是水资源总量丰富，自我调节能力较强，水资源配置和利用能力在不断增强。不利面是水资源分布不均，人均量少，水土流失严重，水生态环境脆弱。

二是人口增长因素。有利面是我国人口增长速度得到了有效控制，节水理念得到了一定程度的普及，减轻了资源压力；人口空间流动改善了部分地区的资源过载状况。不利面是人口持续增长，农田灌溉系数仍较低，城市人口舒适性需求持续提升，水资源缺口依然很大。

三是经济发展因素。有利面是转变经济发展方式正在深入推进，经济增长的耗水强度不断下降，资源节约型的国民经济体系正在建设之中。不利面是经济结构仍不合理，特别是过剩产能、落后产能仍有较大比例，高耗水、高污染的基本产业特征尚未根本改善，水资源超载、污染现象严重。

四是体制机制因素。有利面是水资源节约、保护和合理利用的制度不断建设和完善之中，目前最严格的水资源管理制度正在贯彻落实，饮用水安全正在纳入政府考核体系，水权初始分配的一级市场基本建立。不利面是水价形成机制仍不健全，水资源核算制度还未真正建立，水资源有偿使用制度实施广度和深度还需要推进，有关水安全的考核、审计、监管的诸多基本难题有待破解，水利部门重建轻管，水权交易二级市场亟待建立。

五是科学技术因素。有利面是科技支撑能力不断加强，特别是开源节流和保护的技术支撑能力不断增强，促进了水资源节约和污染防治。不利面是节水、污水回用技术水平与发达国家尚有较大差距，技术创新尚远不能满足现实需求。

六是资金支持因素。有利面是党和国家十分重视水利建设，多年来对水工程建设持续投入，水资源配置格局和防洪减灾体系基本建立。不利面是水利投入稳定增长机制尚未建立，长期存在较大投资缺口，水利资金配置合理性有待论证。

七是文化教育因素。有利面是中华民族的优良传统文化，包括崇尚节约的文化传统、不断提升的教育水平等，对于增进公民资源节约意识是有利的。不利面是“炫富”等非理性消费现象仍时有发生，追求舒适性的消费需求不断增多，水资源节约和保护意识仍很薄弱。

四、提升水安全水平的保障方略

一是实施意识领先方略，强化水安全意识。充分重视水在社会经济中的重要基础地位，提高水作为资源要素、环境要素、生态要素、安全要素的基本认识，统筹谋划水资源开发利用与社会经济发展。进一步落实领导责任，尤其是地方政府责任，把水安全责任落实作为干部政绩考核、选拔任用的重要依据。建立健全节水社会动员参与机制，充分利用各类媒体，全面客观介绍水资源危机、节水常识，保护水文化遗产，提高公众节水意识。高度重视和发挥非政府组织在水安全中的积极作用，营造企业履行社会责任的社会环境。

二是实施组织优化方略，推进水资源一体化管理。鉴于水资源的流动性、循环性和基础性等特征，将隔断的水连接起来，推进涉水事务一体化管理。基于流域水资源合理配置，完善流域一体化管理；按照统筹城乡、以城带乡的要求，积极推进城乡供水统筹管理。加强水管理部门内部、水管理部门同环保、城建等部门的协调，进一步提高水资源管理的一体化水平，从短期来看，推进建立水资源统一管理机构；从长期看，建立资源环境一体化管理机构，从根本上改变水资源管理分散和割裂的局面，改善水资源的总体功能。

三是实施水安全规制方略，严格水资源管理和产业调控。确立水资源开发利用控制、用水效率控制、水功能区限制纳污 “三条红线”，逐级分解控制指标，完善水资源论证、水功能区监管、用水定额、取水许可地区限批、管理与考核等制度，将水资源作为手段调控产业和区域经济社会发展，实现区域水资源供需平衡。

四是实施水市场培育方略，提高水资源配置效率。切实加强水资源有偿使用制度，进一步明晰水权，建立和完善水权交易市场，推广水源地生态补偿机制。建立以市场形成价格为主的水价形成机制，健全水商品价格调节机制。改革水管单位体制，转换经营机制，完善水市场管理制度和法规建设。

五是实施水源储备方略，优先保障饮用水安全。建立和保护备用水源地，尽可能地减少单一水源供给方式。提升水源应急监测及应急供水能力，建立健全饮用水源环境管理技术及方法体系。

六是实施技术引领方略，提高水资源的可用性。开源方面，积极发展海水淡化技术、雨水利用技术及替代性水源开发技术；再利用方面，提升污水处理技术、中水回用技术、生物技术水平；节流方面，加强节水设备研发、规范产业节水管理技术，应用节水评价技术；科技支撑体系方面，建立水沙监测与预测预报体系，完善水资源监控体系，建立水安全预警系统等。

七是实施金融创新方略，形成多元化水利投入机制。树立水利金融、资本概念，完善水利资本运营，设立水利建设基金，推行水利项目国际融资。建立水利产业补偿机制，实行价、费、税、补四位一体的财源模式，实现水工程的良性运营。

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