湖南省部分县市小额担保贷款的调研报告

●裴崛中

小额担保贷款政策开始于2002年。2002年以来，小额担保贷款业务广泛开展，政策不断发展完善，支持和带动了大批人员成功实现了创业和就业。经过12年推广、实践、完善，这项政策取得了良好成绩，但也出现了一些不容忽视的问题。2014年2—4月，财政部驻湖南专员办对部分地区小额担保贷款情况进行了调研，情况如下：

一、基本情况

2003年至今，湖南省小额担保贷款经历了积极推进、快速扩张、适应调整三阶段。第一阶段为推进期（2003年至2010年），第二阶段为扩张期（2010年至2012年），第三阶段为调整期（2013年至今）。2009年4月，人民银行长沙中心支行、湖南省财政厅、湖南省劳动保障厅联合下发了《湖南省促进就业小额担保贷款实施办法》，湖南省小额担保贷款工作步入快车道。根据调研组人员随机抽选结果，大部分调查对象对该项政策的积极作用表示认可。近年来基本情况如下：

从贴息资金拨付情况看，中央2003年至2009年累计拨付贴息资金1.55 亿元，2010年1 亿元、2011年2 亿元、2012年1.89 亿元、2013年4.64 亿元。省级财政2003年至2009年累计拨付1.39 亿元，2010年至2013年增长较快，分别达0.44 亿 元、1.84 亿 元、2.76 亿 元、4.64 亿元。

表1 2010-2013年贴息资金拨付统计表

进入2010年以后，湖南省小额担保贷款逐步进入扩张期。从贷款发放额看，2010年湖南省小额担保贷款累计发放13.43 亿 元，2011年发 放24.89 亿 元，2012年达61.50 亿 元，2013年回 落 至24.07 亿元。

表2 2010-2013年贷款金额统计表

从贴息金额看，2010年至2013年新增应付贴息金额逐步增加，分别达到6244 万 元、16249 万 元、47314 万 元、51606 万元；实际支付贴息金额逐年增长，分别达到4729 万元、15656 万元、32562 万元、43329 万元；至2013年末，应付未付贴息金额已达26307 万元，小额担保贷款贴息资金支付面临较大压力。2013年至2014年，湖南省小额担保贷款工作步入调整期。

表3 2010-2013年贴息金额统计表

从担保基金规模看，2010年至2013年湖南省小额担保贷款担保基金稳步增长，至2013年年末达到142750 万元。

表4 2010—2013年担保基金统计表

但是，与小额担保贷款余额相比较，湖南省2011年以及2012年的担保基金总规模未达到小额担保贷款余额的法定比例。在实际调研过程中，亦发现部分县市小额担保贷款余额超过担保基金余额五倍，个别县市甚至未建立担保基金。

表5 2010—2013 各省市调研情况汇总

二、湖南省小额担保贷款发展中的问题

(一)未按政策审核审批

根据《财政部、中国人民银行、劳动和社会保障部关于推进下岗失业人员小额贷款工作财政支持政策具体实施意见的通知》（财金【2004】66 号）规定，小微企业申请小额担保贷款的限制条件较多，门槛较高，劳动密集型的小企业当年新招下岗失业人员需达到现有在职职工人数30%以上（含30%），并与下岗失业人员签订1年以上期限劳动合同，需要报送营业执照副本……企业为职工缴纳社会保险的记录等。以上资料规定详细、数量繁多、伪造困难。

而对于个人贷款，硬性条件只需满足60岁以内、持《再就业优惠证》，经过当地部门审批，贷款金额一般掌握在两万元左右，对下岗失业人员合伙经营和组织起来就业可根据人数还可适当扩大规模。2009年4月，人民银行长沙中心支行、湖南省财政厅、湖南省劳动保障厅联合下发了《湖南省促进就业小额担保贷款实施办法》，规定个人申请小额担保贷款的最高额度为5 万元。对符合条件的人员合伙经营和组织起来就业的，可按其吸纳人员的人数和人均5 万元以内的额度发放贷款，最高不超过人民币50 万元。于是，政策执行过程中，部分地区或人为扩大扶持范围、或混淆小微企业和个人两类贷款，部分个人类小额担保贷款的贷款金额达到50 万、100 万、200 万，导致政策执行产生了偏差。

调研发现，部分地市在小额担保政策执行过程中将不符合主体条件的对象纳入财政贴息范围，这其中不乏关系户。能申请到财政贴息的，往往是当地经营多年、资金雄厚、人脉丰富的企业主。不可否认，这些企业主为解决当地就业、带动就业发挥了积极作用，小额担保贷款给予这部分企业主贴息支持具有积极意义。

问题关键在于，财政对于此部分企业主的贴息扶持不合适，因为一方面，即使不给予贴息，企业主出于扩大经营规模、做大做强的需要，也存在商业贷款需求动机；第二方面，企业主资金充裕、实力雄厚，承担得起商业贷款利息；第三方面，企业主多是当地银行多年优质贷款客户。如果财政对于此部分贷款进行贴息，实际上是将财政资金转为了较富裕人员的经营利润。富者愈富，因为他们占有更多的资源，能申请到贴息贷款。因此，这部分关系户贷款，不应成为贴息对象。由于相关部门未按政策进行审核审批，致使部分地区出现如下问题：

1、借款人资质不符、贷款金额不符、行业不符，仍违规发放小额担保贷款。某行截至2013年底以小额担保贷款名义累计发放个人商务贷款447 笔，贷款金额5326 万元，据此向财政申请贴息资金824.94 万元。具体问题体现在以下三个方面：

一是借款人不符合申请条件。借款人本身是银行多年优质客户，是当地资金实力雄厚、人脉丰富的企业主，如段某2012年11月向该行申请并签署个人商务贷款合同，金额50 万元。信贷资料显示借款人从事通信器材销售已15年，属当地起步最早、规模最大的企业，收入居当地中上水平，贷款用途为开设分店扩大规模，曾在该行借款10 万元。而劳动保障服务站出具的调查情况及意见表显示其2011年4月自筹资金创办某手机城，符合政策条件，决定对其给予贴息扶持。

二是实际贷款金额超过财政贴息贷款金额。如刘某2012年10月向该行申请并签署个人商务贷款合同，实际贷款金额为40 万元，而审批后财政予以贴息的贷款金额为50 万元，对于关系户虚增贷款金额骗取的这部分财政贴息，均被借款人以现金形式签字领取。

三是借款人虚构贴息申报材料。广告、桑拿、按摩、网吧等属于小额担保贷款明文规定不予鼓励的行业。但实际执行中仍有少数人违规操作，以改头换面的方式对禁止行业给予财政贴息。如实际贷款用于扩大网吧经营的项目披上某服装店的合法外衣后依然成功申请到2年财政贴息。

2、小微企业贷款与个人贷款相互混淆。某市对于50 万及以上的贷款申报与审核采取以下方式：借款人先向银行申请商业贷款，银行根据商业贷款审慎原则进行信贷调查，然后借款人向就业局申请小额担保贷款，经批准后获得50 万到200 万不等的贴息贷款额度。由于未按照小额担保贷款政策严格进行审批，致使部分小微企业贷款与个人贷款混淆，部分贷款对象不符合扶持条件，部分贷款额度不符合政策规定。

如陈某系某米业公司法人代表，2004年创办某米厂，2008年注册成立某米业公司（2009年被评为某市农业产业化龙头企业），个人资产总额450 万，公司年销售收入700 万。2011年10月，陈某向经办行申请商业贷款210 万用于资金周转获批，贷款以土地厂房作抵押。2011年12月，陈某以个人名义向当地就业局申请创业贷款200 万元（吸纳35 人就业）获批。申请资料显示只有陈某等五人的社会养老保险代收凭据，社保缴费记录不全。

3、以“认定贴息”方式变相违规发放小额担保贷款。2012年至2013年，某行累计发放“认定贴息”小额担保贷款37 笔，金额466 万元。当地政府出台的《某市促进就业小额担保贷款贴息认定申请审批表》规定：此部分贷款系金融部门自主发放，贷款风险由银行自行承担，不列入小额担保贷款代偿范围。上述“认定贴息”贷款本质属于商业贷款，其性质与小额担保贷款无关；其商业贷款审批与贴息审批独立；其风险由经办银行自担。

(二)风险管控机制不完善

1、担保基金有名无实。根据调研人员掌握的数据，部分地区担保基金规模小，远跟不上小额担保贷款的发展进度，有的地方甚至未建立担保基金。如某市审贷委员会截至2014年3月底审批通过的小额担保贷款累计9548.8 万元，未建立担保基金；2012年至2013年某行累计发放小额担保贷款2393 万元，截至2012年末该行担保基金余额仅为80 万元，2013年末280 万元，2014年3月为281.21 万元，担保基金来源为该县就业专项资金。

2、贷款信用风险不容忽视。一是少数借款人事前存在认识误区，以为贷款不需偿还；二是部分项目受经济、行业影响大，抗风险能力弱；三是个别借款人信用观念淡薄，事后恶意拖欠。

3、贴息资金不到位给后续工作带来风险。目前，部分地区财政贴息资金欠账较大，2010年至2012年，随着政策覆盖面扩大，借款人数和贷款规模剧增，导致财政贴息资金难以及时到位。2013年，部分地区小额担保贷款开始收缩，至2014年，部分地区已停办。

(三)各部门利益诉求不一致，未形成合力

不同主体在利益诉求上存在差异，导致沟通协作存在一定困难。一是财政部门，其职责是注入担保基金、提供财政贴息，受制于财政紧张等原因，财政部门不愿持续补充担保基金、也不愿担保基金出现风险。二是劳动保障部门，职责是贷前资格审查，其更多地关注小额担保贷款规模。三是人民银行，与经办银行之间只有业务上的指导关系，不可能强制要求经办银行发放贷款。四是经办银行，在风险收益不匹配的情况下，顾虑重重：

1、政策性与商业化的矛盾。小额担保贷款的政策性与商业银行“利润最大化”的经营目标存在与生俱来的矛盾。小额担保贷款在本质上是政策性贷款,但在实际运作中却采用商业化模式,让市场化、商业化运作的经办银行承担政策性很强的小额担保贷款业务,显然与金融企业的盈利性目标相悖。

2、信息不对称导致供需错位。由于信息不对称导致小额担保贷款供求形成错位。在目前个人诚信系统尚未健全的条件下,经办银行难以获得扶持对象的准确信息,导致小额担保贷款借贷双方的信息不对称。经办银行难以准确判断借款人的信用程度和风险程度,可能会做出逆向选择。

3、贷款成本高、收益低。贷款点多面广、资金分散,贷前审查和贷后管理工作繁重,管理难度大,银行经营成本和管理成本高。因而,部分经办银行承办积极性不高。

综上所述，权责利统一的有效机制没有形成，最后的结果就是诸多主体合力难形成。

(四)贷款审批效率较低

申请一笔小额担保贷款环节多、效率低、周期长，各环节信息共享机制不健全。目前,政策虽允许各地结合个人信用制度的建立和创业培训的成效情况,降低反担保门槛,并鼓励银行与社区签订合作协议,利用现有社区服务平台,创建信用社区,建立社区信用担保机制,进一步简化小额担保贷款审批手续，但在湖南实际操作中进展缓慢。

(五)贷后管理待完善

1、征信系统难制约。一是部分借款人在申请小额担保贷款之前存在不良记录仍获批准；二是管理办法规定金融机构发放的小额担保贷款到期后不能收回的，由人社部门代偿或直接从其缴纳的担保基金中划收，金融机构不出现不良记录。这样可能导致征信漏洞，个别出现不良的贷款人信息不会进入征信系统，仍可以到金融机构获得贷款。

2、贷款用途难监测。一是部分银行对贷后未按约定用途从事经营的借款人没有制约办法、无法采取制裁措施；二是负责财政贴息审批的政府部门在贷后管理环节缺位现象较为普遍。

三、进一步完善小额担保贷款政策的建议

2013年，中央出台了《关于加强小额担保贷款财政贴息资金管理的通知》（财金【2013】84号），对一系列问题做出了细化管理，对之前部分原则性规定做出了进一步明确。本文认为，小额担保贷款发展过程中的问题和挑战也意味着发展机遇，应探索出行之有效的措施办法，较好实现“贷得出、收得回、效果好”的基本格局和良性循环。

(一)加强落实监督管理，营造良好金融生态环境

从调研实际情况来看，部分地市在小额担保政策执行过程中将不符合主体条件的对象纳入财政贴息范围、虚增贷款金额骗取贴息资金，反映出在小额担保贷款政策执行过程中事前审批和事后监管两环节均存在疏漏，在日益复杂和专业的政策实践面前不断暴露出风险，由此带来的监管漏洞给了部分个人可乘之机。事前、事中、事后监督相结合的理念已成为财政管理共识，但在政策执行过程中，一是需要进一步强化审核审批及监管人员的责任意识；二是对于以虚报、冒领手段骗取财政资金的行为，应加强对责任人员的惩戒力度，落实责任追究和处理。作为政府部门，应严格审核把关，规范拨付程序。

此外，政府应采取多种形式积极开展个人诚信意识教育，加强贷款政策宣传和信用观念教育，引导申请人员诚实守信申报、按期履约还款，进一步优化金融生态环境。

(二)因地制宜实行“反担保”，强化风险控制

湖南省主要借助“反担保”进行小额担保贷款风险管控。即要求借款人出具财政全额拨款单位工作人员的反担保承诺函，一旦出现违约，由人社部门划扣反担保人员工资用于还款。

这种“反担保”对于担保基金的安全及风险控制发挥了积极作用。小额担保贷款在实行“反担保”措施后不良率普遍较低主要得益于此。在目前社会诚信环境下，作为小额担保贷款的申请人一般资产微薄、可抵押财产少，其信誉资质对于银行而言不存在任何经济价值。申请人仅有的社会资源就是其社会人脉纽带，若能以其在亲戚、朋友中的信誉为资质，由这种信誉资质为其提供反担保，继而政府用担保基金帮助借款人实现对贷款的担保，这样一来，在整个政策操作实践中，完整的链条得以形成，环环相扣，从而能够保证其顺利运行。

但是，“反担保”也不可避免地造成另外一个问题，即一部分人员找不到财政全额拨款单位工作人员为之提供反担保，因而被排除在小额担保贷款政策扶持范围之外。对于符合小额担保贷款申请条件但找不到反担保的群体而言，政府可另辟蹊径解决这一困境，尝试通过建立“风险基金”的模式为该目标群体提供保障，但是该基金的比例应严格控制，以防止产生新的风险。

市、县财政部门应加强对小额担保贷款工作的支持力度，落实担保基金，确保资金及时到位，要安排相应资金，持续补充担保基金，不断提高担保基金规模。要加强贷款风险管理，指导小额贷款担保基金的安全使用。财政部门应明确重点支持群体，要区别对待、有扶有控。

(三)明晰主体权责，缓解政策性和商业性的矛盾

应明确小额担保贷款监管主体,充分发挥其监管职能；应进一步完善小额担保贷款主体间沟通协调机制，如建立信息共享、反馈和互助机制。

应协调好经办银行政策性目标与商业化运作间的关系。缓解经办银行商业性行为与小额担保贷款政策性间的矛盾。在一定期限内,政府可通过财政资金存放比例、代理金库业务、税收优惠、贷款风险损失分担比例、利率上限管理等积极政策吸引商业银行介入小额担保贷款业务,力求在政策性和盈利性之间寻求平衡。

(四)推行多部门联合审贷，提高贷款发放效率

成立承办银行、担保机构、劳动就业服务机构为成员单位的联合审查小组进行联合审查，充分协商取得一致意见后，统一提出审批意见，减少不必要的手续和环节。

建立限时办结制度，提高工作效率。可制定关于规范小额担保贷款申请程序及限时办结的制度，明确各方职责，实行限时办结，开通下岗失业人员申请小额担保贷款绿色通道。可编印小额担保贷款政策指南、申请流程图、反担保人责任告知书等，免费发放，一次性告知申请人申请资料清单、办理流程和办结时限。优化细节、完善服务，提高效率。

(五)加强贷后管理力度

人社局和金融机构应严格按照政策要求进行贷后检查和资金跟踪，一是检查借款人申请资质；二是确保申请人将贷款资金真正用于创业之中；三是定期进行风险评估，采取综合措施，努力防范个人小额担保贷款风险。

应借助央行的个人征信系统，健全小额担保贷款借款人信用档案与失信惩罚相结合的有效机制，尽快将小额担保贷款中的不良贷款信息纳入征信系统。有关部门应研究出台相关规定，对小额担保贷款业务发生不良贷款的，由人社部门提供贷款人有关信息，经办金融机构及时将其信息录入征信系统，更好地发挥征信系统对贷款人的约束作用。■